Глава 26. Организационно-правовые основы государственной регуляторной политики в Украине

26.1. Понятие, виды, содержание и правовое положение единой государственной регуляторной политики в Украине

 

Экономическая структура Украины коренным образом изменилась. Вместе с государственным сектором экономики вырос и развивается частный сектор товаропроизводства, сориентированный на самоуправляемые механизмы рыночной среды. Как свидетельствуют результаты социологического исследования, в сфере предпринимательства в Украине задействовано свыше 23 миллионов граждан, действует около 380 тысяч малых, свыше 33 тысяч средних и почти 11 тысяч больших предприятий.

В современных условиях приоритетное значение для развития предпринимательской деятельности в Украине имеет создание эффективных систем обеспечения выхода предприятий на рынок и свободной, добросовестной конкуренции в предпринимательстве. Государственное влияние на этот процесс зависит от многих факторов политического, экономического, социально-психологического характера. Поддержка экономической системы в эффективном состоянии предусматривает гибкую систему вмешательства государства в экономические процессы.

Развитие свободного предпринимательства на правовой основе в Украине началось в начале 90-х годов после принятия законов «О собственности»¹, «О предпринимательстве»², «О предприятии»³.

С принятием Конституции Украины и этих законов частная собственность, предпринимательская деятельность приобрели четкие правовые основы, но проблема развития свободного предпринимательства, в особенности в правовом поле, и сейчас остается острой и актуальной. В законодательном порядке было принято 32 Закона, 22 Постановления Кабинета Министров и 14 Указов Президента Украины, которые регламентируют предпринимательскую деятельность. В них было внесено около 1000 изменений и дополнений, которые часто или противоречили уже действующим нормам, или совсем их перечеркивали, что вносит путаницу, дезорганизацию в процесс нормального развития предприятия. С учетом этого возникла необходимость внедрения единой государственной регуляторной политики, которая положила бы конец этой путанице, на законодательном уровне дала бы возможность устранения внутренней противоречивости многочисленных ведомственных нормативных актов.

Основы единой регуляторной политики в сфере предпринимательства заложены Указами Президента «О некоторых мероприятиях по дерегулированию предпринимательской деятельности»⁴ от 23 июля 1998 года и «Об устранении ограничений, которые сдерживают развитие предпринимательской деятельности»⁵ от 3 февраля 1998 года, «О государственной поддержке малого предпринимательства»⁶ от 12 мая 1998 г. На первом этапе эти Указы сыграли свою роль в уменьшении административного вмешательства в сферу предпринимательской деятельности. Тем не менее, они не сумели коренным образом изменить условия, характер регуляторной реформы в Украине. Поэтому возникла потребность создать новую, рыночную модель государственного регулирования. Государственная политика просто не имеет права отставать от изменений в рыночной системе, иначе она превратится из эффективного стабилизатора и регулятора в бюрократическую надстройку, которая тормозит развитие экономики.

С целью закрепления на законодательном уровне правовых способов защиты развития предпринимательства в последнее время принято ряд важных изменений в некоторые законы Украины и указы Президента. Важная роль отведена Указу Президента Украины «О внедрении единой государственной регуляторной политики в сфере предпринимательства» от 22 января 2000 года, которым обеспечение проведения единой государственной регуляторной политики в сфере предпринимательства определяется как один из главных приоритетов в деятельности органов исполнительной власти.

Для проведения в жизнь единой государственной политики был создан Государственный комитет Украины по вопросам регуляторной политики и предпринимательства, который стал центральным органом исполнительной власти со специальным статусом.

Согласно Положению «О государственном комитете Украины по вопросам регуляторной политики и предпринимательства», утвержденного Указом Президента Украины от 25 мая 2000 года¹ основными его задачами являются:

— участие в формировании и реализации единой государственной политики в сфере предпринимательства, в частности регуляторной политики, государственной политики относительно лицензирования предпринимательской деятельности и государственной регистрации предпринимательства;

— координация деятельности органов исполнительной власти, связанной с разработкой и реализацией мероприятий по проведению единой государственной регуляторной политики в сфере предпринимательства, лицензирование предпринимательской деятельности, государственной регистрации предпринимательства;

— содействие формированию системы финансово-кредитной, консультативной и информационной поддержки предпринимательства.

Соответственно возложенным задачам Государственный комитет Украины по вопросам регуляторной политики:

— ведет единый лицензионный реестр и Реестр субъектов предпринимательской деятельности, обеспечивает доступ к данным этих реестров органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций на условиях, определенных Кабинетом Министров Украины; осуществляет в случаях, предусмотренных законодательством, лицензирование отдельных видов предпринимательской деятельности;

— выступает в установленном порядке государственным заказчиком изготовления бланков лицензий единого образца;

— организовывает в границах своих полномочий контроль за соблюдением установленного порядка лицензирования предпринимательской деятельности и государственной регистрации предпринимательства;

— координирует деятельность органов исполнительной власти, которые соответственно законодательству выдают лицензии и осуществляют государственную регистрацию предприятия, проводят методическое обеспечение деятельности этих органов по вопросам, относящимся к его компетенции;

— обеспечивает в границах своих полномочий предоставление информационных, правовых услуг и консультаций по вопросам развития предпринимательства, лицензирования предпринимательской деятельности, государственной регистрации предпринимательства;

— утверждает по представлению соответствующих органов инструктивно-методические материалы относительно определения условий и правил осуществления предпринимательской деятельности, которая подлежит лицензированию, контролирует их соблюдение;

— обеспечивает по вопросам, относящимся к его компетенции, подготовку, переподготовку, а также аттестаций должностных лиц органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять лицензирование предпринимательской деятельности и государственную регистрацию предпринимательства;

— выполняет иные функции, которые вытекают из возложенных на него задач.

Среди задач, возложенных на Государственный комитет Украины по вопросам регуляторной политики и предпринимательства, особое место принадлежит усилению контроля за подготовкой ре-гуляторных актов и на их внесение Президенту Украины и Правительству, а также издание Кабинетом Министров и иными органами исполнительной власти регуляторных актов без обоснования того, целесообразно ли вмешиваться государству в ту или иную сферу предпринимательской деятельности, адекватными ли и эффективными являются предложенные акты, и какие возможные последствия будет иметь то или иное принятое решение.

На государственный комитет возложена обязанность проведения экспертизы каждому регуляторному акту, который регулирует предпринимательскую деятельность. Каждый регуляторныи акт, согласно с этим Указом, не может быть принятым без предшествующего широкого общественного его обсуждения.

Экспертная оценка и общественное обсуждение каждого регуляторного акта имеют большое влияние на правительственные структуры, которые вносят их на рассмотрение и обсуждение.

При условии успешного осуществления регуляторнои реформы процесс принятия регуляторных решений станет прозрачным, предсказуемым, ибо выйдет из-за границ конкретных заинтересованных ведомств. Участие в нем будут принимать бизнес-ассоциации, ученые-эксперты, предприниматели-практики, политики и общественные деятели. В свою очередь, это даст возможность принятия регуляторных актов подчинить единой цели, позволит оптимизировать и усовершенствовать государственное управление, максимально уравновесить государственные и общественные интересы, что приведет к улучшению экономических показателей.

Своевременным и актуальным является принятие Кабинетом Министров Украины Постановления «Об утверждении Методических рекомендаций относительно подготовки обоснования проектов регуляторных актов». Методическая разработка регуляторных актов, утвержденная Правительством, касается всех уровней государственных властей, которые должны ею руководствоваться во время подготовки проектов регуляторных актов. Фактически введен единый подход к обоснованию таких проектов, а также созданы условия, при которых стало невозможно появление неэффективных и экономически нецелесообразных регуляторных актов.

Указ Президента Украины «О внедрении единой государственной регуляторнои политики в сфере предпринимательства» положил конец спорам научных работников и практиков, что необходимо понимать под регуляторным актом, включив в него и нормативно-правовые документы, и письма, разработанные как центральными органами исполнительной власти, так и местными государственными администрациями.

В последние годы в Украине широко стали применяться разные способы государственного регулирования, выражающиеся в государственном регулирующем воздействии, в государственной поддержке, перестройке управления и мерах обеспечения. Главным становится не государственное регулирование, а способы и методы нормативно-правового упорядочения, воздействия на все сферы государственной жизни. Происходит переход от прямого управления отраслями, предприятиями и организациями к управлению общественными процессами, что ведет к усилению роли общенормативного регулирования экономической сферы, предпринимательства и резкому снижению удельного веса индивидуально-распорядительных правовых актов. Общенормативное регулирование вводит общие правила рыночной экономики и способствует свободному выбору вариантов экономических решений, оно выступает как способ упорядочения, стимулирования и контроля, способствуя устойчивости экономических процессов и соизмерения их с интересами общества и государства.

Большое значение для развития предпринимательской деятельности в условиях перехода к рыночной экономике в Украине имеет создание эффективных систем обеспечения легализации доступа предприятий на рынок. Процессом легализации предпринимательской деятельности являются государственная регистрация (легитимация) и лицензирование. Легитимация субъектов предпринимательской деятельности в Украине может включать:

— один элемент — государственную регистрацию (для занятия теми видами деятельности, которые не требуют лицензирования или патентования);

— два элемента — государственную регистрацию и лицензирование (для занятия теми видами деятельности, которые требуют лицензирования);

— три элемента — государственную регистрацию, лицензирование и патентование (для занятия видами деятельности, требующими и лицензирования и патентования).

Вместе с этим для государственно-правового регулирования необходимо установление нормативных требований к содержанию и качеству видов деятельности, организации поддержки объектов управления и введения запретов и санкций за отступление от правовых норм.

Известный экономист Б. 3. Мильнер выделяет три формы государственного регулирования экономической жизни:

— утверждение единых для всех общих правил поведения субъектов хозяйствования;

— установление различных правовых режимов для отдельных групп хозяйствующих субъектов (или отдельных субъектов);

— использование индивидуальных административных актов управления.

Сочетание степени внедрения указанных форм и определяет меру вмешательства государства как органа власти в экономические отношения¹.

В последнее время такое мнение вызывает среди ученых экономистов, административистов серьезные споры. Нам представляется, что правы те ученые, которые считают, что никто не может определить раз и навсегда, провести границу пределов участия государства в экономической жизни. В этом вопросе всякое отставание и забегание вперед грозит дисбалансом в экономической жизни.

Видный ученый административист Ю. А. Тихомиров справедливо отмечает, что экономический порядок тем прочнее, чем больше государство ограничивает свою деятельность выполнением лишь кардинальных задач развития общества и поощряет частную инициативу. Чрезмерное вмешательство государства в экономическую жизнь подавляет частную собственность, лишает конкурентности, приводя рыночную экономику к минимуму. В решении этой задачи требуется внимательный, дифференцированный подход с учетом времени, форм собственности, товарной продукции, правовых основ рынка и ценовой политики, т. е. исходя из конкретных экономических условий, сложившихся на этот период на рынке товара¹.

Исходя из этого, в научной литературе появились попытки классифицировать виды государственного регулирования, приспособив их к сложившимся конкретным экономическим условиям на товарном рынке, реакции граждан, влиянию предпринимательских структур и государства и т. д.

Заслуживает внимания предложения южнокорейского ученого Ом Гу Хо, который считает, что государственное регулирование имеет соответственное содержание и пределы. Он предлагает классифицировать виды государственного регулирования в зависимости от функций предпринимательской деятельности, а именно:

— регулирование, связанное с входом и выходом на рыночные отношения: установление юридического лица; разрешение на виды предпринимательской деятельности; закрытие предприятия;

— регулирование строительства заводов: подготовка строительной площадки; строительство завода; другие действия;

— регулирование производственной деятельности: производственное оборудование и производственный процесс; объем производства; технология производства; цена, показатель качества и упаковка продукта; предотвращение нарушений общественного порядка, место сбрасывания отходов; другие действия;

— регулирование торговых операций: цена; количество, условия ликвидации задолженности; торговые партнеры; торговый период; метод торговых операций; район торговых операций; содействие рекламе; последующее управление; другие действия;

— регулирование транспортировки и хранение товаров: транспортировка; хранение; другие действия;

— регулирование, связанное с управлением кадрами и трудом: занятость; зарплата; благосостояние; обучение, несчастные случаи на производстве, другие действия;

— регулирование, связанное с управлением организациями: освоение фондов, использование фондов; управление финансами и налоговая деятельность; управление регистрацией на бирже ценных бумаг; др. действия¹.