Организация управления финансами

 

Финансы как объект правового регулирования и государственного управления являются системой общественных отношений относительно правового режима функционирования денежных фондов, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства.

Финансовое обеспечение — это определенная законодательством совокупность мер и средств, направленных на создание финансовой базы для достижения определенных целей. Финансы всегда играли ведущую роль в деятельности государства, так как это сфера пересечения политических, экономических и социальных интересов, поэтому организация управления финансами должна обеспечить объединение этих интересов с целью стабильности и согласия в обществе. Ни одна ветвь власти, ни один государственный орган не имеют реальной власти без соответствующего финансового обеспечения своей деятельности. Для нормального функционирования общества, для реального обеспечения создания действительно правового, социального, демократического государства нужно, чтобы каждый государственный орган, наделенный полномочиями в сфере финансов, был подконтрольным со стороны других ветвей власти. Только так можно предотвратить использование государственных средств в частных интересах тех или иных политических сил.

Государственное управление финансами в Украине с переходом к рыночным отношениям приобрело новое содержание — от жестких нормативных методов, присущих командно-административной системе, к применению экономических рычагов воздействия путем осуществления финансово-кредитной политики через систему уполномоченных органов. Однако это не означает, что государство отказывается от властных методов воздействия. Государственное управление финансами объединяет методы прямого оперативного властно-распорядительного управления с использованием стимулирующего влияния при помощи экономических регуляторов.

Перед управлением финансами стоит цель обеспечить оптимальный режим функционирования финансовых ресурсов государства, через законность принятых решений, размежевание компетенции между органами власти, соблюдение правовых норм каждым участником правовых отношений, что необходимо для построения правового государства.

В управлении финансами принимают участие, в пределах своих полномочий, Президент Украины, такие центральные органы исполнительной власти, как Кабинет Министров Украины, Министерство финансов, Государственное казначейство, Национальный банк Украины и др.

Законодательство Украины не относит Президента Украины ни к одной из ветвей государственной власти. В научной литературе по этому поводу существуют разные точки зрения, учитывая его статус как главы государства, определенный Конституцией Украины. Учитывая его конституционные полномочия в сфере управления финансами, считаем необходимым рассмотреть их в этом разделе. Президент Украины реализует свои конституционные полномочия по решению вопросов управления финансами при подписании и официальном обнародовании законов, принятых Верховной Радой, издании указов и распоряжений в пределах своих полномочий.

Как глава государства, Президент Украины является гарантом обеспечения конституционных прав и свобод граждан, гарантом законности в разных сферах общественных отношений, в том числе и в сфере финансов.

Значительное внимание Президент уделяет контролю за использованием государственных средств.

Кабинет Министров Украины выступает как «высшее структурное звено государственного управления, на которое возложено практическое осуществление всех основных полномочий исполнительной власти»¹, в том числе и в сфере финансов.

Полномочия Кабинета Министров в сфере финансов реализуются в процессе управления экономикой страны; осуществления государственной финансовой политики; управления таможенным делом; при разработке и исполнении Государственного бюджета Украины; при определении объемов бюджетного финансирования научно-технической сферы; образовании и использовании государственных резервных фондов; организации государственного страхования, выпуска государственных внутренних займов и проведении денежно-вещевых лотерей; соблюдения установленного порядка ценообразования.

Кабинет Министров Украины контролирует обслуживание государственного долга Украины, обеспечение рационального использования государственных валютных фондов, заключение международных соглашений и обеспечение их выполнения.

Как вышестоящий орган исполнительной власти Кабинет Министров Украины координирует деятельность в сфере финансов подведомственных ему звеньев — министерств, государственных комитетов и других государственных органов.

Ведущая роль в управлении финансами среди центральных органов исполнительной власти принадлежит Министерству финансов Украины, которое обеспечивает реализацию государственной политики в указанной сфере.

Правовыми основами деятельности Министерства финансов являются Конституция Украины, законы Украины, акты Президента Украины и Положение о Министерстве финансов Украины, утвержденное Указом Президента Украины от 26 августа 1999 года № 1081/99.

В соответствии со ст. 1 указанного Положения, Министерство финансов является центральным органом исполнительной власти, подчиненным Кабинету Министров Украины.

Основными его задачами являются разработка и проведение единой государственной финансовой, бюджетной, налоговой политики; координация деятельности в этой сфере других центральных органов исполнительной власти; разработка стратегии внутренних и внешних заимствований государства, погашения и обслуживания государственного долга; разработка проекта Государственного бюджета Украины, обеспечение его выполнения, обеспечение эффективного использования бюджетных средств и осуществление в границах его компетенции государственного финансового контроля; обеспечение концентрации государственных ресурсов на приоритетных направлениях социально-экономического развития Украины.

При осуществлении в рамках своей компетенции финансового контроля Министерство финансов Украины направляет контрольные действия на проверку соблюдения требований законодательства относительно целевого использования средств Государственного и местных бюджетов, на защиту интересов государства в управлении государственными корпоративными правами согласно законодательству, на усовершенствование системы контроля за расходованием государственных денежных средств.

Министерство финансов Украины принимает участие в подготовке общегосударственных национальных программ, осуществляет в установленном порядке их целевое финансирование. Министерство финансов осуществляет управление объектами государственной собственности в пределах своих полномочий, принимает участие в организации мероприятий по разработке и финансированию программ экономического развития страны, формированию и реализации инвестиционной политики государства.

Министерство финансов в пределах своих полномочий координирует деятельность центральных органов исполнительной власти, связанную с обеспечением выполнения доходной части бюджетов. В своей деятельности Министерство финансов сотрудничает с международными финансовыми организациями, проводя по поручению Кабинета Министров Украины переговоры и консультации по вопросам финансов, готовит предложения относительно усовершенствования валютных, финансовых, кредитных, налоговых и таможенных отношений с другими странами, а также принимает участие в мероприятиях, направленных на увеличение валютных ресурсов Украины и их экономное расходование.

Министерство финансов принимает участие в подготовке предложений относительно усовершенствования системы органов исполнительной власти и их структуры, а также разрабатывает предложения относительно их финансирования.

Национальный банк Украины имеет особый статус, определенный Конституцией Украины и Законами Украины «О Национальном банке Украины» от 20.05.1999 г. и «О банках и банковской деятельности» от 07.12.2000 г. Национальный банк Украины является одновременно центральным органом государственного управления, центральным банком государства, органом управления банковской системой. Основной задачей НБУ, согласно со статьей 99 Конституции Украины, является обеспечение стабильности национальной валюты Украины. НБУ оказывает содействие соблюдению стабильности банковской системы, а также в границах своих полномочий — ценовой стабильности. Принимая участие в управлении финансами, Национальный банк Украины определяет и проводит денежно-кредитную политику государства; монопольно осуществляет эмиссию национальной валюты Украины и организует ее оборот; составляет платежный баланс государства; представляет интересы Украины в центральных банках других государств, международных банках и других кредитных учреждениях.

Национальный банк Украины осуществляет банковское регулирование и надзор, анализирует состояние денежно-кредитных, финансовых, ценовых и валютных отношений, осуществляет, в рамках своих полномочий, валютное регулирование и валютный контроль.

Среди органов исполнительной власти, которые осуществляют управление финансами, значительная роль отведена Государственному казначейству Украины, созданному при Министерстве финансов Украины.

К системе Государственного казначейства относятся: Главное управление Государственного казначейства и его территориальные органы — Управление Государственного казначейства Украины в Автономной Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе с отделениями в районах, городах и районах в городах.

В своей деятельности Государственное казначейство руководствуется Конституцией Украины, законами и постановлениями Верховной Рады Украины, указами и распоряжениями Президента Украины, актами Кабинета Министров Украины, Министерства финансов Украины, Положением о Государственном казначействе, утвержденным Постановлением Кабинета Министров Украины № 590 от 31 июля 1995 г, с изменениями и дополнениями.

Государственное казначейство принимает участие в управлении финансами при кассовом исполнении Государственного бюджета, финансировании расходов Государственного бюджета, организации распределения отчислений от общегосударственных налогов между отдельными звеньями бюджетной системы Украины по нормативам, утвержденным Верховной Радой Украины.

Кроме того, Государственное казначейство Украины осуществляет управление имеющимися в наличии средствами Государственного бюджета Украины, в том числе в иностранной валюте, ведение учета кассового исполнения Государственного бюджета Украины, финансирование расходов Государственного бюджета Украины, организацию распределения отчислений от общегосударственных налогов, сборов и других обязательных платежей между отдельными звеньями бюджетной системы Украины по нормативам, утвержденным Верховной Радой Украины, а также в процессе перечисления соответствующим бюджетам полагающихся им средств от указанных отчислений.

Органами Государственного казначейства Украины в районах, городах, районах в городах ведется учет распорядителей средств, которым выделяются ассигнования из Государственного бюджета Украины и государственных внебюджетных фондов, и контролируется движение и использование указанных средств. Это дает возможность персонификации ответственности при выявлении фактов нарушений целевого характера использования государственных средств.

Некоторые функции Государственное казначейство Украины осуществляет вместе с другими государственными органами. Так, при управлении государственным внутренним и внешним долгом Государственное казначейство Украины действует вместе с Национальным банком и Министерством финансов Украины. При осуществлении своей деятельности органы Государственного казначейства Украины взаимодействуют с министерствами и другими центральными органами исполнительной власти, Национальным банком, учреждениями других банков, государственной налоговой службой, государственной контрольно-ревизионной службой, местными финансовыми органами.

Законодательством предусмотрено налаживание связей между Государственным казначейством Украины и международными финансово-банковскими учреждениями и казначействами других стран.

В управлении финансами специфическая роль принадлежит органам Государственной таможенной службы Украины, которые реализуют внешнеэкономическую политику государства в этой сфере. Государственная таможенная служба Украины выступает как фискальный и контрольный орган государства. Фискальную функцию органы Государственной таможенной службы осуществляют при взыскании предусмотренных законом платежей, сборов и перечислении их в Государственный бюджет. Контрольная функция ГТСУ будет рассмотрена в п. 27.2.

Финансовый контроль

 

Среди видов государственного специального контроля особая роль принадлежит финансовому контролю.

Финансовый контроль — это деятельность уполномоченных органов и их должностных лиц по проверке соблюдения требований законодательства в сфере финансовой деятельности и применению, в предусмотренных законом случаях, соответствующих мер воздействия. Финансовый контроль можно рассматривать и как стадию управления финансами.

Финансовый контроль классифицируется по разным критериям: по функциональному характеру, содержанию, объектам, субъектам, временами, формам и методам проведения и т. п.

По времени финансовый контроль делится на предварительный, текущий и последующий. Предварительный финансовый контроль предшествует осуществлению финансово-хозяйственной операции. Он направлен на предупреждение правонарушений, предотвращение принятия необоснованных управленческих решений. Он осуществляется при составлении планов, смет, соглашений, при утверждении и подписании распорядительных и исполнительных документов. Этот наиболее важный и эффективный вид контроля для предупреждения финансовых правонарушений.

Текущий финансовый контроль имеет оперативный характер, он осуществляется в процессе финансово-хозяйственной деятельности руководителями и соответствующими службами предприятий. Главная его цель — прекратить правонарушения, не допустить их.

Последующий финансовый контроль осуществляется после завершения финансово-хозяйственных операций, после окончания отчетного периода. Его цель — установить правильность, законность и целесообразность финансово-хозяйственной деятельности.

По источникам проверки финансовый контроль делится на документальный и фактический. Документальный контроль осуществляется путем проверки документов.

Фактический финансовый контроль осуществляется путем проверки фактического наличия средств и ценностей предприятий и организаций, объема выполненных работ, услуг и т. п.

В Украине отсутствует единая система органов финансового контроля как совокупность элементов, взаимосвязь и упорядоченность которых позволяет рассматривать их как целостность.

Действующие ныне органы финансового контроля в структурном отношении представлены несколькими подсистемами, которые не объединены в единую систему, хотя они и взаимодействуют в предусмотренных законодательством случаях.

Понятие «система органов финансового контроля» отличается от понятия «система финансового контроля».

Под системой органов финансового контроля понимают ее структурное построение. Это понятие означает совокупность органов, осуществляющих финансовый контроль, в их взаимосвязи и взаимодействии.

Система финансового контроля включает такие элементы: нормативную базу, которая регулирует деятельность в этой сфере, органы финансового контроля, процедуру его осуществления и практику правоприменения.

Процесс финансового контроля — это совокупность последовательных действий, осуществляемых уполномоченным органом (или лицом) относительно проверки законности при проведении подконтрольным объектом финансовой деятельности. Он состоит из определенных последовательных стадий, а именно:

— выбор объекта контроля, определение цели и средств осуществление контроля;

— проверка или наблюдение, с помощью которых обнаруживается фактическое состояние объекта;

— анализ результатов контроля, их оценка и принятие решений по результатам контроля;

— выполнение предписаний субъектов контроля.

Каждая стадия процесса должна иметь соответствующее документальное отображение, которое детально регулируется законодательством.

Финансовый контроль осуществляется в определенных формах. Форма — это внешнее выражение содержания. Основными формами финансового контроля являются: тематическая проверка, ревизия, обследование, но нужно отметить и такие, как наблюдение, сбор информации, ее уточнение и др.

При осуществлении финансового контроля применяются как общенаучные методы — анализ и синтез, индукция и дедукция, аналогия и сравнение, так и специальные методы — встречная проверка, инвентаризация, контрольный обмер, счетная проверка и др.

Выбор форм и методов зависит от того, какие цели и задачи стоят перед контролирующим органом, а также от специфики деятельности подконтрольного объекта и от других условий.

Контрольные действия уполномоченого органа при осуществлении финансового контроля отражаются в соответствующих документах, которые в предусмотренных законодательством случаях связаны с применением мер государственного принуждения, то есть с осуществлением юрисдикционных полномочий, которые можно классифицировать в зависимости от конкретного назначения, организационно-правовых форм, конкретных субъектов и др.

В связи с этим целесообразно выделить: а) производство по делам о финансовых (налоговых и других) правонарушениях; б) производство по жалобам на незаконные действия должностных лиц органов финансового контроля.

Финансовый контроль в Украине осуществляется уполномоченными субъектами.

Среди органов финансового контроля следует выделить органы государственного управления общей и специальной компетенции. Рассмотренные выше органы государственного управления финансами являются одновременно и органами финансового контроля общей компетенции. К органам государственного управления специальной компетенции в сфере финансового контроля относятся государственная налоговая служба и государственная контрольно-ревизионная служба. Особая роль принадлежит органам государственной таможенной службы Украины.

Государственная налоговая служба Украины является основным органом финансового контроля в сфере формирования государственных фондов денежных средств, которые обеспечивают функционирование государства.

Согласно Закону Украины «О государственной налоговой службе в Украине» от 5 февраля 1998 года она представлена тремя уровнями: первый уровень — Государственная налоговая администрация Украины; второй уровень — государственные налоговые администрации в Автономной Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе; третий уровень — государственные налоговые инспекции в районах, городах (кроме городов Киева и Севастополя), районах в городах. Государственной налоговой администрации Украины предоставлено право в случае необходимости в зависимости от количества налогоплательщиков и других местных условий создавать межрайонные (на два и больше района) и объединенные (на город и район) государственные налоговые инспекции.

Основными задачами государственной налоговой службы являются: ведение учета налогоплательщиков — юридических и физических лиц; осуществление контроля за соблюдением налогового законодательства; предотвращение налоговых правонарушений, отнесенных к компетенции налоговой милиции, их раскрытие, прекращение, расследование и производство по делам об административных правонарушениях; принятие в предусмотренных законом случаях нормативно-правовых актов и методических рекомендаций по вопросам налогообложения; внесение предложений относительно усовершенствования налогового законодательства; разъяснение среди налогоплательщиков законодательства по вопросам налогообложения.

Для выполнения поставленных задач Законом предусмотрена координация деятельности органов государственной налоговой службы Украины с финансовыми органами, органами Государственного казначейства Украины, органами службы безопасности, внутренних дел, прокуратуры, статистики, государственными таможенной и контрольно-ревизионной службами, другими контролирующими органами, учреждениями банков, а также с налоговыми службами других государств.

Государственная контрольно-ревизионная служба является специальным органом финансового контроля, созданным при Министерстве финансов Украины и ему подчиненным.

Структура государственной контрольно-ревизионной службы состоит из таких звеньев: Главное контрольно-ревизионное управление Украины, контрольно-ревизионные управления в Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе, контрольно-ревизионные подразделения (отделы, группы) в районах, городах и районах в городах.

Деятельность государственной контрольно-ревизионной службы регулируется Конституцией Украины, Законом Украины от 26.01.1993 г. «О государственной контрольно-ревизионной службе в Украине» (с изменениями и дополнениями), другими законодательными актами, а также актами Президента Украины, Кабинета Министров Украины, Министерства финансов.

Главной задачей государственной контрольно-ревизионной службы является осуществление контроля за сохранением и расходованием средств и материальных ценностей, за состоянием и достоверностью бухгалтерского учета и отчетности в министерствах, ведомствах, государственных комитетах, государственных фондах, бюджетных учреждениях, а также на предприятиях и в организациях, которые получают средства из бюджетов всех уровней и государственных валютных фондов.

При осуществлении своих полномочий государственная контрольно-ревизионная служба координирует свою деятельность с местными советами, органами исполнительной власти, финансовыми органами, государственной налоговой службой, другими контролирующими органами, органами прокуратуры, внутренних дел, службы безопасности.

Особую роль в осуществлении финансового контроля принадлежит Государственной таможенной службе Украины. В соответствии с Законом Украины «О таможенном деле в Украине» контрольные функции таможенных органов в сфере финансов имеют два направления: а) осуществление контроля за соблюдением налогового законодательства при перемещении через таможенную границу Украины; б) осуществление вместе с Национальным банком Украины комплексного контроля за валютными операциями.

Финансовый контроль осуществляется таможнями при перемещении через таможенную границу денежных средств, соответствующих документов, в том числе валютных, и ценностей, при начислении и взыскании таможенной пошлины и предусмотренных законодательством таможенных сборов. Таможни контролируют уплату налога на добавленную стоимость и акцизного сбора субъектами внешнеэкономической деятельности при перемещении товаров через таможенную границу Украины.

Государственная политика в сфере финансового контроля направлена на обеспечение законности.

Содержанием законности является суровое, неуклонное соблюдение и выполнение правовых норм всеми участниками общественных отношений: как контролирующими органами и их должностными лицами, так и подконтрольными. Любая из сторон имеет определенные законодательством субъективные права и обязанности, составляющие содержание правоотношений. Законные интересы каждой стороны должны быть надежно защищены.

С этой целью принят ряд нормативных актов, создающих соответствующие механизмы защиты интересов каждой из сторон.

Конституция Украины в ст. 55 гарантирует каждому право на обжалование в суде решений, действий или бездеятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных и служебных лиц.

Кроме судебного порядка, законодательство предусматривает и административный порядок обжалования.