VII. Аренда земельных участков

При рассмотрении законопроекта во II чтении он был дополнен новой статьей 9 "Аренда земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения".

В данной статье законодатель установил, что срок аренды не может превышать сорок девять лет, площадь арендуемых земель одним арендатором не ограничивается, арендатор может выкупить арендуемый участок в собственность и другие особенности аренды.

IX. Предоставление гражданам и юридическим лицам земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности

Порядок предоставления таких земель установлен статьей 10 Федерального закона.

В собственность земельные участки разрешено предоставлять гражданам и юридическим лицам только на торгах (конкурсах, аукционах).

Передача земли в аренду допускается даже при наличии одного заявления, при условии предварительного и заблаговременного опубликования сообщения в средствах массовой информации о наличии предлагаемых для передачи в аренду земельных участков.

Для отдельных категорий юридических лиц (религиозные организации, казачьи общества, общины коренных малочисленны народов Севера, Сибири и Дальнего Востока и т.д.), перечень которых приведен в пункте 5 статьи 10, передача земель в аренду осуществляется без торгов (конкурсов, аукционов), но без права выкупа арендуемых земель в собственность.

Приобрести земельные участки в собственность эти юридические лица могут на общих основаниях на торгах (конкурсах, аукционах).

Одновременно Федеральный закон (пункт 4 статьи 10) наделил субъекты Российской Федерации правом своими законами устанавливать случаи бесплатного предоставления сельскохозяйственных угодий гражданам на праве общей собственности (земельные доли) из земель нереорганизованных сельскохозяйственных организаций, а также земельных участков из фонда перераспределения земель.

X. Сделки с земельными долями

Федеральный закон (статьи 12-18) установил, что сделки с земельными долями осуществляются в соответствии с правилами Гражданского кодекса Российской Федерации, но с учетом особенностей, определенных этим законом.

К особенностям относятся, в частности:

1) установление упрощенного порядка извещения участников долевой собственности о предстоящей продаже земельной доли (через средства массовой информации);

2) преимущественное право субъекта Российской Федерации или у муниципального образования на покупку земельной доли, если другие участники долевой собственности откажутся от ее покупки;

3) принятие решений о порядке владения, пользования и распоряжения земельным участком, находящимся в долевой собственности, общим собранием участников долевой собственности, а не по соглашению всех ее участников. При этом общее собрание считается правомочным, если на нем присутствует не менее 20 процентов участников долевой собственности;

4) заявительная процедура выдела земельного участка в счет земельной доли;

5) признание юридической силы ранее выданных документов, удостоверяющих права на земельную долю;

6) изменение отношений договоров аренды земельных долей (в случае их несоответствия законодательству) на отношения договоров доверительного управления.

ХI. Применение отдельных положений Федерального закона

Федеральный закон относит к компетенции субъектов РФ принятие целого ряда правовых норм (определение даты начала приватизации земель сельскохозяйственного назначения, установление минимальных и максимальных размеров земельных участков, наделение муниципальных образований отдельными полномочиями по регулированию оборота земель, определение средств массовой информации, в которых предусмотрено опубликование сообщений о выделении земельных участков в счет земельных долей и о проведении общего собрания собственников земельных долей).

Если до 10 июля 2003 года (дата вступления в силу статьи 191) субъект Российской Федерации не примет свой закон, обеспечивающий реализацию Федерального закона, то на территории такого субъекта Российской Федерации будут применяться правила, установленные статьи 191. В этой статье определены перечисленные нормы, которые должны быть урегулированы в законе субъекта Российской Федерации.

XII. Заключение

В целом Федеральный закон преследует цель в максимальной степени распространить на использование и оборот земель сельскохозяйственного назначения общие правила земельного и гражданского законодательства. С вступлением в силу данного Федерального закона снимается запрет на приватизацию земель сельскохозяйственного назначения, установленный статьей 8 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

Применение механизмов государственного регулирования, установленных Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", позволит обеспечить создание полноценных условий реформирования земельных отношений в агропромышленном комплексе, ввести в легитимные рамки оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения и долей в праве общей собственности на них. Данный Федеральный закон является также ключевым фактором обеспечения эффективного использования земель сельскохозяйственного назначения и привлечения инвестиций в сельское хозяйство России.

Н.И. Калинин
Почетный землеустроитель России,
государственный советник
Российской Федерации
1 класса

КОММЕНТАРИИ
к Федеральному закону от 24.07.2002 № 101-ФЗ
(с изменениями и дополнениями)
"Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"

ГЛАВА I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Сфера действия настоящего Федерального закона

Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, устанавливает правила и ограничения, применяемые к обороту земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения - сделкам, результатом совершения которых является возникновение или прекращение прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения и доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, определяет условия предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также изъятия их в государственную или муниципальную собственность.

Действие настоящего Федерального закона не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями. Оборот указанных земельных участков регулируется Земельным кодексом Российской Федерации.

Правовое регулирование отношений в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения осуществляется Конституцией Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.

3. Оборот земель сельскохозяйственного назначения основывается на следующих принципах:

1) сохранение целевого использования земельных участков;

2) установление максимального размера общей площади земельных участков сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного административно-территориального образования субъекта Российской Федерации и могут одновременно находиться в собственности гражданина, его супруга и близких родственников (родителей, детей, братьев, сестер, дедушки, бабушки и внуков), а также юридических лиц, в которых данные гражданин или его супруг и близкие родственники (родители, дети, братья, сестры, дедушка, бабушка и внуки) имеют право распоряжаться более чем 50 процентами общего количества голосов, приходящихся на акции или вклады (доли), составляющие уставные (складочные) капиталы данных юридических лиц;

(в ред. Федерального закона от 07.07.2003 № 113-ФЗ)

3) преимущественное право субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципального образования на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже, за исключением случаев продажи с публичных торгов;

(в ред. Федерального закона от 07.07.2003 № 113-ФЗ)

4) преимущественное право субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципального образования на покупку доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения при возмездном отчуждении такой доли участником долевой собственности в случае, если другие участники долевой собственности откажутся от покупки такой доли или не заявят о намерении приобрести такую долю в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения;

(в ред. Федерального закона от 07.07.2003 № 113-ФЗ)

5) установление особенностей предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения иностранным гражданам, иностранным юридическим лицам, лицам без гражданства, а также юридическим лицам, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов;

Предоставление гражданам и юридическим лицам в собственность земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на возмездной или безвозмездной основе в случаях, установленных федеральными законами.

Приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, Земельным кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами. Приватизация указанных земельных участков, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, осуществляется с момента, установленного законом субъекта Российской Федерации. Приватизации не подлежат находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера и отгонными пастбищами.

Принятие субъектами Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, содержащих дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, не допускается.

6. К отношениям, возникающим при использовании земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с их целевым назначением и требованиями охраны земель, в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом, применяются нормы иных федеральных законов.

Комментарий

1. В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Земельного кодекса РФ под земельными отношениями понимаются отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В свою очередь в пункте 3 статьи 3 Кодекса говорится о том, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируется гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей природной среды, иными специальными федеральными законами.

Из указанных положений Земельного кодекса РФ вытекает то, что невозможно рассматривать изолированно друг от друга земельные отношения (отношения по использованию и охране земель) и имущественные отношения (отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками). И хотя одним из принципов земельного законодательства в соответствии с Кодексом является принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель (абзац 2 подпункта 11 статьи 1 Земельного кодекса РФ) было бы более уместно говорить о согласованном применении норм земельного и гражданского права. Основой для такого вывода служит то, что земля объективно выступает одновременно в нескольких значениях. Это природный объект, территория, недвижимое имущество. Следовательно, земля столь же объективно выступает одновременно объектом различных видов общественных отношений, в их числе земельных и гражданских.

Согласованное применение норм земельного и гражданского законодательства нашло свое отражение в содержании многих формулировок Земельного кодекса РФ. Формулировки Гражданского Кодекса РФ в Земельном кодексе РФ не дублируются. К ним делается отсылка с указанием конкретных статей Гражданского Кодекса РФ. Нормы же, отражающие специфику земли как объекта земельных отношений, прописываются в Земельного кодекса РФ дополнительно. В частности, примером может служить статья 46 Земельного кодекса РФ. Пункт 1 этой статьи содержит отсылочную норму "Аренда земельного участка прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством". Нормы же пункта 2 устанавливают ряд дополнительных оснований прекращения аренды земли, наличие которых предопределяется спецификой земли как природного объекта и природного ресурса, например, такое основание, как использование земельного участка, которое приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки.

Аналогичный концептуальный подход заложен и в рассматриваемом Федеральном законе при определении предмета регулирования, а также при изложении других норм, регулирующих оборот земель сельскохозяйственного назначения.

Пункт 1 статьи 1 комментируемого Федерального закона определяет в качестве предмета регулирования отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения. Далее излагается цель, на достижение которой направлен Закон. Это установление правил и ограничений, применяемых к обороту земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения.

Рассматриваемый Федеральный закон направлен также на определение условий предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения и их изъятия.

Вторая часть пункта 1 статьи 1 комментируемого Закона содержит перечень земельных участков, на которые нормы данного Закона не распространяются.

К таким земельным участкам относятся участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями. Оборот указанных земельных участков регулируется Земельным кодексом РФ.

2. Пунктом 2 статьи 1 рассматриваемого Закона определена иерархия правовых актов, в соответствии с которыми должно осуществляться правовое регулирование в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения. Первое место в этой иерархии, конечно, занимает Конституция РФ.

Согласно статье 72 Конституции РФ земельное законодательство, к которому относится и настоящий Федеральный закон, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Концептуально это означает, что субъект Российской Федерации может принимать свои законы, развивающие и конкретизирующие федеральные нормы земельного права с учетом особенностей региона, но только на основании и в соответствии с федеральным законодательством.

В то же время пунктом 6 статьи 27 Земельного кодекса РФ установлено, что оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется федеральным законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения. Таким образом, регулирование непосредственно правил и ограничений гражданского оборота земель сельскохозяйственного назначения Кодексом отнесено исключительно к предмету ведения Российской Федерации. Следовательно, субъект Российской Федерации не вправе устанавливать на своем уровне нормы, которые содержат дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения.

Эта норма закреплена в пункте 5 статьи 1 комментируемого Закона.

В пункте 2 статьи 1 рассматриваемого Закона установлено также правило, согласно которому нормы, регулирующие отношения в области оборота земельных участков могут регулироваться иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В данном случае под иными нормативными правовыми актами Российской Федерации следует понимать указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, которые также не должны противоречить Конституции РФ, настоящему федеральному закону и иным федеральным законам.

3. Пункт 3 статьи 1 комментируемого Закона определяет принципы, в соответствии с которыми должно осуществляться правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения.

Рассматриваемый Федеральный закон принят в развитие Земельного кодекса РФ и в определенной мере содержание пункте 3 статьи 1 является продолжением содержания статьи 1 Кодекса, которая включает одиннадцать основных принципов земельного законодательства.

Пунктом 2 статьи 1 Кодекса установлено, что федеральными законами могут быть установлены и другие принципы земельного законодательства, не противоречащие перечисленным основным принципам. Представляется, что включение как в текст Кодекса, так и в текст настоящего Федерального закона принципов земельного законодательства направлено на решение ряда задач:

- заложить в законопроектной работе своего рода ориентиры, по которым разработчики земельного законодательства (специалисты, эксперты) сверяли бы свои подходы и предлагаемые решения, добиваясь того, чтобы следовать в одном направлении;

- облегчить в правоприменительной практике применение норм земельного законодательства при наличии пробелов в правовом регулировании земельных отношений, а также в случаях коллизий правовых норм;

- дать импульс в области научных исследований к научным дискуссиям по определению новых тем и направлений таких исследований.

В качестве базового принципа, на котором основывается оборот земель сельскохозяйственного назначения, в комментируемом Федеральном законе выделен принцип сохранения целевого использования земельных участков. Этот принцип предполагает обязанность стороны, приобретающей земельный участок сельскохозяйственного назначения использовать его только для целей ведения сельскохозяйственного производства или иных целей, связанных с сельскохозяйственным производством.

Деление земель по их целевому назначению является характерной чертой российского земельного права и служит определению специфического правового режима охраны и использования земель в зависимости от их целевого назначения. Приведенные в Земельном кодексе Российской Федерации семь основных категорий земель существуют (при некоторых изменениях названий) достаточно давно и оправдали себя на практике с точки зрения ограничения правового режима одной категории от другой. Не случайно особенная часть Земельного кодекса Российской Федерации с описанием режимов земель строится в зависимости от категорий земель.

Стабильность целевого назначения земель, сохранение прежде всего земель сельскохозяйственного назначения как незаменимых, трудно восстановимых, недопущение их перевода в иные категории всегда были краеугольным принципом российской земельной политики.

Еще один принцип, установленный рассматриваемым Федеральным законом, - принцип, в соответствии с которым в законодательстве может быть установлен предел общей площади земельных участков сельскохозяйственных угодий, находящихся в собственности гражданина или юридического лица.

Введение подобного принципа в Закон продиктовано задачей противостоять возникновению на рынке сельхозтоваропроизводителей монополистов.

Определенный интерес представляют собой подпункты 3) и 4) пункта 3 статьи 1 Закона. В указанных подпунктах изложены принципы, в соответствии с которыми субъект Российской Федерации или в случаях установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципальное образование, обладают преимущественным правом на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения или земельной доли при их продаже.

Данные принципы отражают стремление законодателя предоставить государству и органам местного самоуправления на рынке сельскохозяйственных земель приоритетные права. Участие государства, его регулирующая роль особенно важно на первом этапе формирования конъюнктуры спроса и предложения рынка данной категории земель.

Данный принцип нашел отражение в рамках норм статей 8 и 9 рассматриваемого Закона.

Подпункт 5) пункта 3 статьи 1 Закона устанавливает, что принципиальным является установление особенностей предоставления земельных участков или долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения иностранным лицам. В соответствии с этим принципом сформулированы нормы статьи 3 Закона.

Принцип, изложенный в подпункте 6) пункта 3 статьи 1, изложен в Законе в соответствии с положениями пункта 5 статьи 34 Земельного кодекса РФ.

В соответствии с этим принципом земельные участки сельскохозяйственного назначения могут предоставляться в собственность на возмездной или безвозмездной основе в случаях, установленных федеральными законами. Содержание этого принципа нашло отражение в нормах ст. 10 комментируемого Закона.

4. Пункт 4 статьи 1 Закона посвящен особенностям и порядку приватизации земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Следует напомнить, что большая часть сельскохозяйственных угодий была приватизирована на основании указов Президента РФ:

"О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" от 27.12.1991 № 323; "О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан" от 02.03.1992 № 213; "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" от 27.10.1993 № 1767; "О реализации конституционных прав граждан на землю" от 07.03.1996 № 337.

Перечисленные указы Президента РФ были подкреплены постановлениями Правительства РФ, установившими порядок приватизации сельскохозяйственных угодий: "О порядке реорганизации колхозов и совхозов" от 29.12.1991 № 876; "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса" от 04.09.1992 № 708; "О порядке осуществления прав собственности земельных долей и имущественных паев" от 01.02.1995 № 96.

Перечисленные выше документы продолжали действовать некоторое время после введения в действие Земельного кодекса РФ, но в части, ему не противоречащей. Эта норма закреплена в ст. 6 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ "О ведении в действие Земельного кодекса РФ".

Однако 20 декабря 2002 года было принято постановление Правительства РФ № 912 "О признании утратившими силу некоторых решений Правительства Российской Федерации по вопросам оборота земель сельскохозяйственного назначения" и указ Президента РФ от 25.02.2003 № 250 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации".

Появление приведенных постановления Правительства РФ и указа Президента РФ неслучайно. В данном случае можно говорить о том, что возобладала точка зрения, в соответствии с которой решено считать процесс реорганизации сельскохозяйственных организаций завершенным. На самом деле в ходе подготовки Федерального закона от 07.07.2003 № 113-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" стало очевидным, что существует значительная часть субъектов Российской Федерации, на территории которых не проводилась реорганизация сельскохозяйственных организаций и приватизация их земель.

Данную коллизию решено было устранить, внеся соответствующие дополнения в статью 10 комментируемого Федерального закона, а также дополнить Закон статьей 191 (см. комментарий к указанным статьям).

Итак, пункт 4 статьи 1 Закона распространяется только на те сельскохозяйственные земли, которые остались в государственной или муниципальной собственности. В отношении этих земель субъект Российской Федерации своим законом вправе определить момент начала приватизационной процедуры.

В то же время статья 191 Закона содержит императивную норму, в соответствии с которой в случае если на день вступления в силу этой статьи Закона (10 июля 2003 года - дата официального опубликования) субъектом Российской Федерации не принят региональный закон, обеспечивающий реализацию федерального, то на территории такого субъекта РФ приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, предусмотренная пунктом 4 статьи 1 Закона, осуществляется с 1 января 2004 года.

Кроме того, с учетом специфики ряда субъектов Российской Федерации сформулирована императивная норма в части второй пункта 4 статьи 1. Рассматриваемым Законом установлено, что земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера и отгонными пастбищами, приватизации не подлежат. Данные земельные участки представляют собой целые земельные массивы, расположенные на территориях нескольких субъектов Российской Федерации и служат единственным источником кормов (кормовой базой) оленеводства и отгонного животноводства. Поэтому данная норма представляется целесообразной.

5. Пункт 5 статьи 1 запрещает субъектам Российской Федерации принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения.

Как уже отмечалось выше, данная норма вытекает из пункта 6 статьи 27 Земельного кодекса РФ, которой регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения отнесено к предмету регулирования исключительно федерального закона.

6. При использовании земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения их собственники, землевладельцы и землепользователи должны руководствоваться основным целевым назначением данной категории земель и требованиями охраны земель. Причем в соответствии с пунктом 6 статьи 1 комментируемого Закона правообладатель обязан выполнять требования как рассматриваемого Закона, так и иных федеральных законов, в которых в той или иной мере затрагиваются вопросы охраны земель и экологической безопасности.