Дипломатическая служба за рубежом

Внастоящем разделе приводится анализ дипломатической службы как государственно-политического института некоторых зарубежных стран и международных организаций. Особое внима­ние обращается на статус, правовое регулирование, историю и особенности функционирования дипломатических структур в стра­нах с богатым опытом организации дипломатической службы и эффективной дипломатией. Изучение этого опыта — существенная составляющая государственно-управленческой и международно-правовой подготовки студентов и слушателей, всех, кто интересу­ется проблемами дипломатической службы.

 

 

Глава 6.1.

МЕЖДУНАРОДНАЯ ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА

КЛЮЧЕВЫЕ ПОНЯТИЯ

 

ОРГАНИЗАЦИЯ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ (ООН) — универсальная международная организация, созданная в целях поддержания мира и международной безопасности и развития сотрудничества между государ­ствами. Устав ООН был подписан 26 июня 1945 г. на конференции в Сан-Франциско и вступил в силу 24 ок­тября 1945 г.

МЕЖДУНАРОДНАЯ ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА (МГС) — совокупность отношений и деятельности лиц, составляющих персонал международных межправительст­венных организаций, осуществляемых в соответствии с принятыми ими специальными нормативными актами в интересах всех государств-членов данной организации.

СЛУЖАЩИЙ МГС — должностное лицо, исполняю­щий в порядке, установленном нормативно-правовыми актами международной организации, обязанности по должности международной гражданской службы, за де­нежное вознаграждение из средств бюджета данной орга­низации.

 

Международную гражданскую службу можно определить как совокупность отношений и деятельности лиц, составляющих пер­сонал международных межправительственных организаций (ММПО), осуществляем на основе уставов этих организаций и в соответствии с принятыми ими специальными нормативными ак­тами в интересах всех государств-членов данной организации[192].

Нормы и правила, регулирующие различные аспекты положе­ния персонала, относятся к административному праву междуна­родных организаций. К их источникам следует отнести уставы и иные учредительные акты организации; конвенции о привилегиях и иммунитетах служащих; соглашения с правительством страны пребывания и правительствами других стран — членов организа­ции, а также с другими ММПО; положения о персонале; статуты персонала; отдельные резолюции руководящих органов ММПО по соответствующим вопросам; наиболее важные административные циркуляры; общие принципы права международных организаций.

Секретариаты и персонал ММПО, формируемые и функцио­нирующие на основе уставов этих организаций, решений их руко­водящих органов и внутренних правил, — это исполнительно-обеспечивающие органы, наделенные административной, только в отдельных случаях ограниченной, политической компетенцией в пределах уставов этих организаций. Ни о каком противопоставле­нии секретариатов представительным органам, а тем более подме­не ими этих органов не может и не должно идти речи. Секретари­ат является обслуживающим, а не контрольным, формирующим или делающим политику органом. Функции Секретариата, глав­ным образом, сводятся к «оказанию содействия и помощи в рабо­те представительным органам и в выполнении принимаемых ими решений»[193] — гласит доклад 1954 г., подготовленный Консульта­тивным советом ООН по международной гражданской службе (КСМГС), «Стандарты поведения на международной гражданской службе». В докладе изложены основные стандарты, этические и профессиональные принципы международной гражданской служ­бы. Его положения легли в основу правил о персонале целого ряда ММПО, на них ссылаются административные трибуналы при раз­решении трудовых споров в международных организациях.

 

 

История создания

 

История международных организаций относительно непродол­жительна. Они были созданы в связи с потребностью в новых, более действенных формах сотрудничества между странами, вы­званной высокими темпами современной научно-технической ре­волюции. Первыми примерами этого являются три организации, которые ныне входят в систему Организации Объединенных Наций. В 1865 г. — через два десятилетия после того, как впервые был публично использован телеграф Морзе, 20 государств в Пари­же создали Международный телеграфный союз (ныне Междуна­родный союз электросвязи). В 1873 г. в целях содействия с помо­щью телеграфа обмену информацией о погоде (важный аспект для двух ключевых секторов экономики — судоходства и сельского хо­зяйства) правительства учредили Международную метеорологическую организацию (ныне Всемирная метеорологическая организа­ция). В 1874 г. в связи с бурным ростом объема международных письменных сообщений, сопровождавшим бум в торговле, кото­рый стал возможным благодаря развитию железных дорог и ис­пользованию пароходов, был создан Всемирный почтовый союз. В начальный период своего существования эти организации имели небольшие технические секретариаты, национальный состав кото­рых не имел большого значения. Лишь после Первой мировой войны, когда вновь созданной Лиге наций и ее Международному бюро труда (МБТ) были поручены явно политические задачи, со­став и характер секретариата стали предметом, представляющим большой интерес для государств-членов.

Документы и личные воспоминания того периода со всей оче­видностью свидетельствуют о том, что ни один из авторов Статута Лиги наций «не имел четкого представления о круге ведения Сек­ретариата» или о том, «сколь важная роль будет отведена междуна­родной службе»[194]. В Статуте Лиги ничего не говорилось о статусе и характере функций Секретариата. Поэтому проблема установления основополагающих правил его функционирования легла на перво­го Генерального секретаря Организации Эрика Друммонда (Со­единенное Королевство)[195]. Он мог бы отдать предпочтение меж­правительственному Секретариату, сотрудники которого назнача­лись бы государствами-членами, но вместо этого он предпочел ка­рьерную гражданскую службу. Главное, чтобы сотрудники были профессиональны и лояльны Лиге.

Качества сотрудников, которым он придавал первостепенное значение — компетентность, добросовестность, независимость и беспристрастность, — подтвердили свою важность в функциониро­вании организации и были формально одобрены государствами-членами в рамках официальной политики. Даже после того, как Лига прекратила свое существование, стандарты, установленные ею для административного персонала, были включены в Устав Ор­ганизации Объединенных Наций.

Те, кто планировал создание новой системы международных организаций после Второй мировой войны, понимали, как специализированные органы международного сотрудничества, включая МВТ, могут выжить и даже продолжать функционировать в перио­ды разногласий между государствами — членами ООН. В стремле­нии в максимально возможной степени обеспечить независимость новой системы они отделили секторально ориентированную адми­нистративную деятельность от политического ядра организации. Для этого создали ряд автономных специализированных учреждений. Создатели системы Организации Объединенных Наций также предусмотрели механизмы, далеко выходящие за рамки координа­ции. Они поставили задачу создать целостную и единую междуна­родную гражданскую службу. С этой целью Подготовительная ко­миссия Организации Объединенных Наций рекомендовала разра­ботать сначала «общие стандарты, методы и механизмы в отноше­нии персонала», которые позволили бы «избежать серьезных несо­ответствий в условиях службы» и конкуренции при найме персо­нала, способствовали бы мобильности персонала в рамках систе­мы. Результат: в настоящее время более 64 000 мужчин и жен­щин — сотрудников единой международной гражданской служ­бы — занимаются весьма разнообразной деятельностью примерно в 600 местах службы — филиалах и миссиях, более чем в 200 стра­нах и регионах мира.