Основные черты и типология МПО

Венский Конгресс 1815 г., возвестив об окончании наполеоновских войн и рождении новой эпохи в международных отношениях, одновременно возвести л и о появлении в них нового участника: Заключительным актом Конгресса было провозглашено создание первой МПО – Постоянной комиссии по судоходству по Рейну. К концу XIX в. в мире существовало уже более десятка подобных организаций, появившихся как следствие индустриальной революции, породившей потребность в функциональном сотрудничестве государств в области промышленности, "асники и коммуникаций и т.п.: Международная санитарная конвенция (1853), Международный телеграфный союз (1865), Международное бюро мер и весов (1875), Всемирный почтовый союз (1878), Союз защиты промышленной собственности (1883), Международная организация уголовной полиции (Интерпол, 1923), Международный сельскохозяйственный институт и др.

МПО непосредственно политического характера возникают после Первой мировой войны (Лига Наций, Международная организация труда), а также в ходе и особенно после Второй мировой войны, когда в 1945г. в Сан-Франциско была образована Организация Объединенных Наций, призванная служить гарантом коллективной безопасности и сотрудничества стран-членов в политической, экономической, социальной и культурной областях. Параллельно с развитием ее специализированных органов и институтов создаются межправительственные организации межрегионального и регионального характера, направленные на расширение сотрудничества государств в различных областях: Организания экономического сотрудничества и развития, объединяющая 24 наиболее развитые страны мира (1960), Совет Европы (1949), Европейское объединение угля и стали (1951), Европейское экономическое сообщество (Общий рынок, 1957), Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом, 1957), Европейская ассоциация свободной торговли (ЕАСТ, 1960), Лига арабских государств (1945), Организация американских государств (1948), Организация африканского единства (1963) и др. С 1945 г. число МПО удвоилось, составив к началу 1970-х гг. 220 организаций. В середине 1970-х гг. их было уже 260, а в настоящее время - более 400 (Rassett & Starr. 1981. P. 73).

Потребности функционирования этих организаций вызывают необходимость созыва периодических конференций представителей входящих в них стран, а подготовка таких конференций и выполнение их решений, в свою очередь, ведет к созданию постоянных административных структур – "аппарата". При этом, если администрация и аппарат первых МПО были достаточно скромными (так, например,

Всемирный почтовый союз был представлен его руководителем и шестью постоянными функционерами), то в ООН в настоящее время занято более 50 тыс. человек (Zorgbibe. P. 5, 16, 128).

Отмеченное увеличение количества МПО и численности их постоянных работников есть одно из свидетельств роста взаимозависимости государств и их многостороннего сотрудничества на постоянной основе. Более того, будучи созданы, подобные организации приобретают определенную автономию по отношению к государствам-учредителям и становятся отчасти неподконтрольными им. Это дает им возможность оказывать постоянное влияние на поведение государств в различных сферах их взаимодействия и в этом смысле играть роль наднационального института.

Однако здесь необходимо сделать одно важное уточнение. Наднациональные институты в подлинном значении этого термина, т.е. такие, чьи решения являются обязательными для всех государств-членов, даже если они с ними не согласны, в международных отношениях являются редким исключением. Подобные институты существуют сегодня только в рамках Европейского сообщества. Комиссия, Совет министров и Суд этой организации обладают правом принимать обязательные для исполнения всеми государствами-членами решения в экономической, социальной и даже политической областях яа основе принципа квалифицированного большинства. Тем самым происходит изменение взглядов на священный для международного права принцип государственного суверенитета, а органы ЕС все больше напоминают органы конфедерации, являясь выражением растущей интеграции современного мира.

Существуют различные типологии МПО. И хотя, по признанию многих ученых, ни одна из них не может считаться безупречной, они все же помогают систематизировать знание об этом относительно новом влиятельном международном акторе. Наиболее распространенной является классификация МПО по "геополитическому" критерию и в соответствии со сферой и направленностью их деятельности. В первом случае выделяют такие типы межправительственных организаций, как универсальный (например, ООН или Лига Наций); межрегиональный (например, Организация Исламская конференция); региональный (например, Латиноамериканская экономическая система); субрегиональный (например, Бенилюкс). В соответствии со вторым критерием различают, общецелевые (ООН); экономические (ЕАСТ); военно-политические (НАТО); финансовые (МВФ, Всемирный банк); научные ("Эврика"); технические (Международный союз телекоммуникаций); или еще более узко специализированные МПО (Международное Бюро мер и весов).

В то же время указанные критерии носят достаточно условный характер. Во-первых, их нельзя противопоставлять, так как многие организации могут отвечать одновременно обоим критериям: например, являться и узкоспециализированными, и субрегиональными (Организация стран Восточной Африки по контролю за пустынной саранчой). Во-вторых, проводимая на их основе классификация достаточно относительна: так, даже технические МПО могут брать на себя и экономические, и даже политические функции; тем более это относится к таким организациям как, скажем, Всемирный банк или ГАТТ, которые ставят своей задачей создание условий для функционирования в государствах-членах либеральных рыночных отношений, что, конечно, является политической целью, B-третьих, не следует преувеличивать не только функциональную, но и тем более политическую автономию МПО. Так, например, в ст. 100 Устава ООН говорится: "1. При исполнении своих обязанностей Генеральный Секретарь и персонал Секретариата не должны запрашивать или получать указания от какого бы то ни было правительства или власти,.посторонней для Организации. Они должны воздерживаться от любых действий, которые могли бы отразиться на их положении как международных должностных лиц, ответственных только перед Организаций.

2. Каждый Член Организации обязуется уважать строго международный характер обязанностей Генерального Секретаря и персонала Секретариата и не пытаться оказывать на них влияние при исполнении ими своих обязанностей" (Устав ООН. Гл. XV. Ст. 100). Однако на деле господствующее влияние на ориентацию деятельности ООН и ее институтов имеют США и их союзники. Этому способствует действующий в указанных институтах принцип уравновешивающего'голо-сования при принятии решений, в соответствии с которым наибольшими возможностями располагают государства, оказывающие этим институтам наибольшую финансовую поддержку. Благодаря этому США располагают около 20% голосов в МВФ и Всемирном банке (Senarclens. 1992. Р. 136). Все это ставит проблему эффективности МПО и особенно такой, наиболее крупной и универсальной из них по своим задачам, как-ООН.

Созданная в целях поддержания международного мира и безопасности, развития дружественных отношений и сотрудничества между государствами, способствуя обмену мнениями и улучшению взаимопонимания между ними, ООН в условиях холодной войны нередко служила местом ожесточенных пропагандистских схваток, выступала как сугубо политизированное учреждение, демонстрировала несоответствие конкретных результатов требованиям современности, неспособность обеспечить решение возложенных на нее задач (Козырев. 1990).

Специалисты отмечают и такое противоречие, явившееся обратной стороной принципа равноправия всех членов ООН, Кук ситуация, когда значительная часть членов OQH – малых или даже микрогосударств – обладает равными голосами с крупными странами. Тем самым решающее большинство может быть составлено теми, кто представляет менее десяти цроцентов мирового населения, что так же недопустимо, как и доминирование в этой организации небольшой группы великих держав (Нестеренко. 1990). Генеральный секретарь ООН Бутрос Бутрос-Гали отмечал, что "двусторонние программы помощи зарубежным странам нередко были инструментом "холодной войны" и до сих пор остаются под сильнейшим воздействием соображений, продиктованных интересами политического влияния и национальной политики" (Бутрос-Гали. 1993. С. 11).

В конце 1980-х – начале 1990-х гг. окончание "холодной войны" принесло новые возможности укрепления этой всемирной организации, увеличения ее потенциала и эффективности, решения ею проблем, связанных с выполнением своего мандата. Многие из этих проблем объясняются ограниченностью всякой межправительственной организации рамками государственно-центричной модели"поведения. Государство – действительно универсальная модель политической организации людей, о чем свидетельствует ее распространение на все новые нации и народы. Однако уже приведенные факты противоречий между формально-юридическим равенством и фактическим неравенством государств показывают, что ее роль нельзя абсолютизировать. Исследования в области социологии международных отношений показывают, что во многих, к тому же становящихся все более частыми ситуациях интересы людей и их "патриотизм" связаны не с государством, а с другими общностями, политическими или культурными ценностями, которые воспринимаются ими как более высокие: это могут быть ценности панисламизма, связанные с чувством принадлежности к более широкой общности, чем нация-государство, но это могут быть и ценности, связанные с этнической идентификацией субгосударственного характера – как это имеет место у курдов или берберов. В этой связи сегодня все более ощутимо возрастает роль международных неправительственных организаций (МНПО).