Государственно-правовое управление электроэнергетикой России

Решением Советом Министров СССР от 14 марта 1969 г. № 195 было создано союзно-республиканское Министерство энергетики и электрификации СССР, которое руководило всеми одноимёнными республиканскими министерствами союзных республик СССР (в частности Министерством энергетики и электрификации РСФСР). В его ведении находились государственные энергопредприятия, которые Министерство само строило, развивало и эксплуатировало. Вышестоящим органом являлся Совет министров СССР.

В 1991 году после распада СССР государственные энергетические предприятия были приватизированы и перешли в частную собственность. Союзное Министерство было ликвидировано, республиканское преобразовано в Министерство топлива и энергетики Российской Федерации, позже преобразованное в «Министерство промышленности и энергетики

Российской Федерации«(до 12 мая 2008 г.). После приватизации госпредприятий министерства выполняют функции консультирования, наблюдения и надзора.

Минэнерго России образовано 12 мая 2008 г. Указом Президента РФ № 724 путём разделения Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации. Министерство энергетики Российской Федерации осуществляет разработку и реализацию государственной политики в отрасли и нормативно-правовое регулирование топливно-энергетического комплекса. Министерство энергетики Российской Федерации руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской

Федерации, международными договорами Российской Федерации, а также Положением о министерстве энергетики Российской Федерации.

Основные контролирующие государственные органы

Роспотребнадзор

• Контроль за исполнением требований по информированию потребителя о классе энергоэффективности товаров при внесении сведений в документацию и маркировании продукции.

Федеральная антимонопольная служба

• Надзор за соблюдением требований о размещении государственного и муниципального заказа на товары, работы и услуги с установленными требованиями энергоэффективности;

• Надзор за соблюдением требований по установке приборов учёта энергоресурсов организациями, которые обязаны предлагать установку счётчиков потребителям (относится к поставщикам энергоресурсов). Сферы электро- и теплоснабжения относятся к тем, где наиболее часто выявляются нарушения антимонопольного законодательства – 1/3 от общего количества нарушений. От общего числа устранённых нарушений это составляет только 1,2%. По нашим оценкам, примерно 1/4 от всех нарушений непосредственно затрагивает интересы населения. Нарушения касаются, в частности, веерных отключений, снижения объёмов поставляемых энергоресурсов, навязывание невыгодных условий договоров, взимание завышенной платы за присоединение энергооборудования и др. Последнее нарушение, а также нарушения, связанные с неверным применением ставок тарифов по различным категориям потребителей, усугубляют негативное восприятие населением роста цен (тарифов) на услуги ЖКХ. Что касается нарушений законных прав и интересов других участников рынка, то происходит изменение тенденции. Ранее преимущественно речь шла об ущемлении интересов контрагентов энергетиков, что не удивительно в условиях монопольной, вертикально-интегрированной структуры рынка электроэнергетики, когда потребители не могут выбирать себе поставщика. В последнее время в условиях формирования конкурентных отношений всё чаще предметом нарушения антимонопольного законодательства становятся вопросы ограничения доступа на рынок, совершение противоправных действий в отношении конкурентов. Так, имеют место ограничения выхода организаций с розничного на оптовый рынок, препятствование деятельности конкурирующим энергоснабжающим организациям (ЭСО), ограничения на участие потребителей и ЭСО в секторе свободной торговли.

Федеральная служба по тарифам

• Установка требований к программам повышения энергоэффективности для организаций с регулируемыми ценами и тарифами;

• Контроль за соблюдением требований к программам повышения энергоэффективности в регулируемых организациях.

Ростехнадзор

• Надзор за соблюдением требований об оснащении зданий и сооружений приборами учёта энергии и энергоресурсов при проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте;

• Надзор за соблюдением требований энергоэффективности и оснащённости приборами учёта энергоресурсов нежилых зданий, строений и сооружений;

• Надзор за принятием программ энергосбережения и повышения энергоэффективности организациями с долей участия государства или муниципалитетов более 50%;

• Надзор за проведением обязательных энергетических обследований в установленный срок.

Минрегионразвития

• Выработка государственной политики по нормативно-правовому регулированию энергоэффективности в отношении зданий, строений и сооружений, а также в отношении экономики субъектов Федерации и муниципальных образований;

• Принятие требований энергоэффективности зданий, строений и сооружений;

• Принятие правил определения класса энергоэффективности многоквартирных домов;

• Принятие примерного перечня мероприятий по повышению эффективности использования энергоресурсов в многоквартирных жилых домах;

• Принятие примерного перечня мероприятий повышения энергоэффективности в садовых и дачных товариществах;

• Мониторинг реализации госполитики и нормативно-правового регулирования энергоэффективности в сфере компетенции министерства;

• Организация исполнения федеральных и ведомственных целевых программ повышения энергоэффективности в сфере компетенции Министерства;

• Организация мер господдержки и стимулирования повышения энергоэффективности в сфере деятельности Министерства.

Министерство энергетики

• Выработка госполитики и нормативно-правовое регулирование в сфере энергоаудита, учёта используемых энергоресурсов, информационного обеспечения энергосбережения;

• Создание государственной информсистемы обеспечения энергосбережения и повышения энергоэффективности и условий для её функционирования;

• Установление требований к энергетическому паспорту, составляемому по результатам обязательного энергоаудита;

• Принятие порядка заключения договоров на установку, эксплуатацию, замену приборов учёта энергоресурсов;

• Принятие примерной формы предложения на установку приборов учёта;

• Принятие порядка плановой и внеплановой проверки СРО энергоаудиторов;

• Контроль за деятельностью СРО энергоаудиторов;

• Ведение госреестра СРО энергоаудиторов;

• Сбор, систематизация, анализ, использование данных энергетических паспортов;

• Мониторинг и анализ реализации госполитики и нормативно-правового регулирования в сфере деятельности Министерства;

• Организация исполнения целевых федеральных и ведомственных программ повышения энергоэффективности в сфере деятельности Министерства;

• Организация мер господдержки и стимулирования повышения энергоэффективности в сфере деятельности Министерства.

Минэкономразвития

• Выработка госполитики и нормативно-правовое регулирование повышения энергоэффективности экономики Российской Федерации, а также при размещении государственного и муниципального заказа, обеспечении энергоэффективности в бюджетных организациях и в организациях с регулируемыми видами деятельности;

• Принятие примерных условий энергосервисных договоров, которые могут быть включены в договоры поставки энергоресурсов (кроме газа);

• Принятие порядка снижения потребления энергоресурсов бюджетными учреждениями;

• Принятие примерного перечня мероприятий повышения энергоэффективности при разработке соответствующих региональных и муниципальных программ;

• Мониторинг и анализ реализации госполитики и нормативно- правового регулирования в сфере деятельности Министерства;

• Организация исполнения целевых федеральных, ведомственных и иных программ повышения энергоэффективности в сфере деятельности Министерства;

• Организация мер господдержки и стимулирования повышения энергоэффективности в сфере деятельности Министерства.

Министерство промышленности и торговли

• Принятие правил определения классов энергоэффективности товаров;

• Принятие нормативных актов, регламентирующих предоставление потребителю информации о классах энергетической эффективности товаров;

• Мониторинг и анализ реализации госполитики и нормативно- правового регулирования в сфере деятельности Министерства;

• Организация исполнения целевых федеральных, ведомственных и иных программ повышения энергоэффективности в сфере деятельности Министерства;

• Организация мер господдержки и стимулирования производства и оборота товаров с высокой энергоэффективностью и иные меры повышения энергоэффективности в сфере деятельности Министерства.

Существуют следующие модели государственного управления электроэнергетикой, применяемые в разных странах:

Модель прямого государственного управления отраслью и её предприятиями через государственные органы, определяющие стратегии их развития и функционирования, а также направления использования ресурсов и получаемой прибыли. Модель прямого управления электроэнергетикой успешно применялась в СССР, а в настоящее время эффективно

используется в КНР, демонстрирующей высокие темпы развития отрасли.

Модель непосредственного государственного управления электроэнергетикой, когда государство владеет отраслью, а управляет ею государственная управляющая компания, обладающая определённой самостоятельностью в принятии оперативных и текущих решений при сохра-

нении за государством приоритета в определении стратегических направлений деятельности отрасли. Примером такой модели управления электроэнергетикой являлась французская система управления отраслью через государственную компанию Electricite de France (EdF), существовавшая до момента продажи государством 12%-ного пакета акций компании в частные руки.

Модель частичного государственного управления электроэнергетикой, когда государство владеет частью собственности отрасли. В этом случае возможность соблюдения государственных интересов не исключается, однако при условии, что государство владеет достаточно высокой

долей собственности отрасли. Примером такой смешанной модели управления электроэнергетикой являются формы управления французской компанией EdF и российской акционерной компанией «ЕЭС России» (РАО «ЕЭС России») в момент её образования. Модель частичного государственного управления электроэнергетикой обладает достоинствами

предыдущей модели, однако является более подверженной влиянию частных интересов её акционеров, заинтересованных в основном в получении высокой прибыли в течение короткого периода времени.

Модель косвенного государственного управления (регулирования) отраслью, когда собственность её предприятий в основном принадлежит частным лицам. При использовании этой модели государство управляет отраслью посредством установления государственных норм и стандартов,

соблюдение которых обязательно всеми предприятиями отрасли, лицензирования, регулирования и надзора за их деятельностью особенно в части антимонопольного поведения предприятий и других мер, направленных на соблюдение государственных и общественных интересов.

В настоящее время при реструктуризации электроэнергетики в разных странах в основном используются следующие модели организации энергетических рынков:

Модель 1: Монополия на всех уровнях. При этой модели все операции по производству, передаче и распределению электроэнергии осуществляются одной, как правило, вертикально-интегрированной компанией. Эта модель характеризуется отсутствием угроз для экономической безопасности государства, но высокими рисками для экономической деятельности

потребителей энергии. Наличие одной независимой интегрированной компании, ответственной за генерирование, транспорт и распределение энергии, позволяет осуществлять согласованное развитие всей технологической инфраструктуры рынка и строительство крупных электроэнерге-

тических объектов (электростанций, линий электропередачи высокого и сверхвысокого напряжения), использовать дешёвые источники энергии, расположенные в разных регионах страны и инвестировать развитие новых энергетических технологий. Поэтому эта модель наиболее удобна при государственной форме собственности экономических субъектов или при

высокой степени государственного контроля их деятельности.

Модель 2: Единственный покупатель (закупочное агентство). В отличие от первой эта модель допускает конкуренцию между производителями энергии за право продажи своей энергии и мощности единому покупателю (закупочному агентству), в качестве которого может выступать

интегрированная или отдельная независимая компания, имеющая монопольное право её передачи и продажи конечным потребителям энергии.

Эта модель характеризуется наличием определённых угроз для экономической безопасности государства, однако при соответствующем законодательном регулировании риски их проявления несущественны, о чём свидетельствует положительный опыт применения этой модели организации энергетического рынка в Японии и Италии.

В отличие от первой модели возможность согласованного развития технологической инфраструктуры рынка, строительства крупных электростанций и развития новых энергетических технологий при использовании этой модели ограничена. Эта модель наиболее удобна при смешанной форме собственности экономических субъектов и высоком уровне государственного контроля их экономической деятельности.

Модель 3: Оптовый рынок. В этом случае распределительные компании имеют возможность покупать электроэнергию на конкурентном оптовом рынке или непосредственно у производителей энергии, так как имеется их свободный доступ к транспортной (передающей) сети. Однако распределительные компании обладают монопольным правом на электроснабжение конечных потребителей. Эта модель организации рынка не исключает также и возможность выхода крупных потребителей или их объединений (сбытовых компаний) на оптовый рынок непосредственно

или с заключением контрактных соглашений с независимыми производителями энергии на прямые поставки энергии, которые во многих случаях оказываются более эффективными для её потребителей. Модель оптового рынка требует более развитой системы организации рыночных сделок, что увеличивает экономические угрозы для субъектов энергетического рынка и затраты по его функционированию. Кроме того, уменьшается также и возможность государственного регулирования развития технологической инфраструктуры рынка и новых технологий по производству электрической энергии.

Модель 4: Оптовые и розничные рынки. Эта модель отражает концепцию свободного рынка для всех производителей и потребителей энергии. При использовании этой модели все потребители энергии имеют право выбора своего поставщика и для них имеется открытый доступ как к

транспортной (передающей), так и распределительной сети. Эта модель имеет более низкие риски проявления угроз для потребителей и производителей энергии, однако экономическая безопасность государства при этом не обеспечивается.