Понятие форм и методов управленческих действий

 

Рассмотрение вопроса о формах управления (исполнительной власти или формах управленческих действий) влечет за собой анализ другого правового явления в управленческой теории и практике — метода осуществления управления (управленческих действий).

Метод управления представляет собой правовое средство, которое используется для достижения целей, решения задач и осуществления функций государственной управленческой деятельности. Категории формы и метода управления необходимо рассматривать в неразрывной связи. Следует отметить, что если форму управления можно достаточно ясно продемонстрировать, показать ее правовое содержание и основное назначение, то методы управления характеризуются «размытостью» содержания, меньшей степенью правовой регламентации.

Методы управления применяются субъектами исполнительной власти и государственного управления, т. е. субъектами административного права. Содержание методов управления можно легко описать в словах, но порой очень трудно увидеть его конкретное проявление на практике. Форма управления включает способы управляющего воздействия. Например, органами публичного управления принимается административный акт, в котором устанавливается обязанность конкретных должностных лиц осуществлять контроль в соответствующей сфере деятельности юридических лиц и применять административные меры. Форма первична по отношению к методу. Метод управления дает возможность увидеть характер взаимоотношений между субъектом и объектом управления.

Метод управления обязательно находит свое выражение в форме управления. Иначе говоря, если бы не существовало формы управления, методы управления, т. е. способы управляющего воздействия субъекта управления на объект, потеряли бы всякий смысл, ибо управляющее воздействие оставалось бы только идеей, желанием, но было бы лишено формального содержания. Например, как можно применить меры административного или дисциплинарного наказания либо разрешить строительство нового здания, либо оказать финансовую помощь хозяйствующему субъекту за счет бюджетного финансирования (это все способы воздействия на конкретного субъекта) без документального оформления таких управленческих действий, т. е. без принятия соответствующего правового акта управления? Таким образом, уже отсюда становится очевидной неразрывная связь метода управления с административным актом как самой важной формой осуществления управленческих действий.

В системе государственного управления методы управления являются важнейшим правовым средством. Методы государственного управления имеют и другие наименования, например методы осуществления управленческих действий, методы управленческой деятельности, административно-правовые методы. Сущность этих понятий едина: методы управленческих действий — это определенные способы или приемы, которые используются органами публичного управления и их должностными лицами в установленных законами пределах при осуществлении управления, управленческих действий, административного воздействия в отношении соответствующих объектов и лиц.

С теоретической точки зрения вопрос об административно-правовых методах целесообразно рассматривать с двух сторон:

1) теоретического обоснования необходимости существования методов управления и их важности в управленческой среде;

2) формирования и нормативного обеспечения механизма его реализации (См.: Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // ГиП. 1998. № 8. С. 18 (выступление Л. А. Сергиенко).).

Метод управленческих действий представляет собой способ Достижения и решения целей, задач, осуществления функций государственного управления (или, в широком смысле, публичного управления) органами исполнительной власти. С помощью методов управления непосредственно осуществляются функции государства, решаются его задачи, обеспечивается правопорядок, права, свободы и законные интересы граждан, юридических лиц, различных организаций. Методы управления — необходимый элемент осуществления публичного управления в области экономического (хозяйственного), социального и административно-политического строительства и развития.

Вопрос о методах управления — это вопрос о том, каким образом решаются управленческие дела, при наличии каких способов управление достигает установленных целей. Методы управления — это способы целенаправленного воздействия одного субъекта права на другого (на коллектив, группу или одного человека), т. е. это особая связь конкретных индивидуумов и организаций, способы властных взаимоотношений между людьми (См., например: Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 1999. С. 282—286; Бахрах Д. И., Хазанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. С. 86; Коренев А. П. Административное право России. С. 160—161.).

В специальной литературе имеет место определенное единство в понимании методов управленческих действий. К числу традиционных признаков (или характерных черт) методов управления можно отнести следующие:

1) существование методов управления обусловлено формированием исполнительной ветви государственной власти и соответствующих органов исполнительной власти;

2) цель использования метода управления или его практическое назначение — обеспечение государственного управления, практической управленческой деятельности органов исполнительной власти для решения установленных задач и осуществления функций управления;

3) методы применяются и используются в процессе публично-управленческой деятельности;

4) наличие особого правоотношения между субъектом и объектом государственного управления, выражающееся в соответствующих правомочиях у государственного органа и должностных лиц по применению мер как убеждающего, воспитательного, регулятивного характера, так и властного, государственного, которое обеспечивается специальными силами и средствами; методы управления отражают связи и отношения, возникающие между субъектом и объектом управления;

5) установление в правовых актах управляющего воздействия, т. е. правовое регулирование порядка применения метода управления. В управленческой практике используются методы, которые не установлены в правовых нормах (например, применение в необходимых случаях мер убеждения и воспитания);

6) методы являются средством осуществления установленной за субъектами государственного управления компетенции и полномочий;

7) отражают характер используемых управляющим субъектом правомочий по отношению к объекту управления; выражают юридически властные полномочия соответствующего субъекта управления;

8) содержание управляющего воздействия в каждом конкретном случае зависит от специфики объекта управления, в отношении которого могут применяться методы управления (например, физическое лицо или организация; форма собственности; наличие вертикальной подчиненности);

9) как и всякое управленческое воздействие, методы управления обеспечивают должный порядок в системе управления; они имеют организующий характер и упорядочивают происходящие в системе управления процессы;

10) реализация нормотворческих и индивидуально-распорядительных полномочий субъектами государственно-властного управленческого воздействия, т. е. в некоторых случаях необходимо приложить усилия для разработки и принятия нормативного правового акта управления, действующего для неограниченного круга лиц, в других случаях применяется индивидуальное воздействие на конкретного субъекта;

11) динамизм методов управления, т. е. они привносят в управленческую действительность процессуальные начала, способствуют реальному движению в системе управления, выполнению необходимых функций и полномочий;

12) наличие установленного законодательством порядка применения методов управления;

13) существование организационно-правовых форм применения методов управления или правовых форм их выражения. Она напрямую зависит от форм, используемых в процессе управления, т. е. методы управления могут содержаться в самих формах управления. В этом смысле форма и методы управления неразрывно взаимосвязаны. Например, метод административного принуждения реализуется в форме издания индивидуального акта (постановления соответствующего юрисдикционного органа) о наложении на конкретное лицо меры административного взыскания (штрафа, административного ареста и т.д.). Методы управления могут выражаться и в форме административного нормотворчества в тех случаях, когда для обеспечения управляющего воздействия необходимо разработать и принять определенный нормативный правовой акт. Инициирование принятия такого правового акта и есть практическая реализация метода управления;

14) метод управления имеет специфической характер управляющего воздействия на объекты; он может оказывать прямое воздействие (например, применение физической силы к правонарушителю или мер дисциплинарного воздействия к должностному лицу) или косвенное воздействие (например, реализация на практике предусмотренных законами ограничений для государственных служащих, или, наоборот, применение мер поощрения, принятие решения о размещении государственного заказа, заключение государственного контракта, разработка государственной программы стимулирования развития конкретных отраслей промышленности и производства);

15) содержащееся в методе управления индивидуальное (применяемое должностным лицом единолично) или коллегиальное воздействие на объект управления (применяемое воздействие — результат коллегиального обсуждения и осуществления);

16) временные пределы применения метода управления. Управленческое воздействие может быть кратковременным (единовременным, одномоментным), т. е. когда необходимо окончательное решение управленческого дела, вопроса или спора с помощью использования метода управления. Вместе с тем метод управления для достижения определенной цели или решения задачи может применяться в течение длительного времени (в данном случае может применяться один и тот же или несколько методов управления в совокупности).

Важнейшими среди указанных методов являются административно-правовые, т. е. такие, реализация которых сопровождается осуществлением государственных юридических властных полномочий органов государственного управления и их должностных лиц.

В настоящее время в системе государственного управления в области экономики оформляются и приобретают необходимое юридическое содержание методы общего регулирования, или методы административно-правового регулирования, которые содержат мощный и эффективный потенциал управляющего воздействия на экономические отношения. Это, например, государственный контроль в различных отраслях и сферах экономики; оказание финансовой бюджетной поддержки некоторым отраслям промышленности; обеспечение эффективного управления казенными предприятиями; антимонопольное регулирование; проведение приватизационных мероприятий; выдача лицензий, позволяющая определенным субъектам заниматься той или иной деятельностью. Эти и другие административно-правовые методы имеют целью защищать публичные интересы, усиливать роль государства в осуществлении мероприятий, направленных на обеспечение правового порядка, прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, поддерживать дисциплину в области государственного управления.