Иисторическая типология социального государства

( по Калашников С.В. Очерк теории социального государства. / С.В. Калашников М.: Изд-во Экономика, 2006)

 

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ МОДЕЛИ КЛАССИФИКАЦИИ
СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА НА ЗАПАДЕ

Определение устойчивых родовых свойств социального государства позволяет не только выделить данный тип государства из всего культурно-исторического многообразия конкретных стран, но и провести сопоставление социальных государств между собой. Такое сопоставление может существенно продвинуть наши представления о механизмах и условиях формирования социального государства. Сравнительный анализ государств с разным уровнем развития социальных функций является наиболее очевидным способом выделения специфических характеристик социального государства и при всей описательности данного метода позволяет сформировать инвентарный список специфических характеристик социального государства и провести их первичную классификацию.

Опыт периодизации процесса становления социальных государств, предпринятый в предыдущем параграфе и являющийся определенной классификацией, наглядно демонстрирует эвристическое значение такого рода исследований.

Проблема типологизации, являясь важным элементом изучения природы социального государства, возникла уже в ранних исследованиях данного явления и продолжает быть актуальной по сей день. При этом необходимо помнить, что за каждой конкретной классификацией стоит определенная теоретическая модель.

Ведущие исследователи государства благосостояния Томас Маршалл, Коста Эспин-Андерсон, Тимоти Тилтон, Норман Фёрнис в 70-е годы ХХ в. предприняли попытку уточнить смысл понятия «государство благосостояния» и дать его историческую классификацию. В частности, они выделили три его разновидности:

1. «Позитивное государство социальной защиты» – государство, ориентированное на уравнивание шансов на благосостояние всех граждан, обеспечение и гарантирование «равных возможностей»; примером такого государства является США.;
2. «Государство социальной безопасности» - в дополнение к обеспечению равных шансов граждан создает условия полной занятости и гарантирует всем гражданам без исключения получение доходов не ниже прожиточного минимума; пример – Великобритания;
3. «Социальное государство всеобщего благосостояния» - обеспечивает полную занятость, сглаживает различия в доходах всего населения, создает многочисленные постоянные государственные и общественные социальные службы; пример – Швеция.

Из этой классификации следует, что авторы отождествляют понятия «государство благосостояния» и «социальное государство», фиксируют основную динамику развития основных атрибутов социального государства и их периодизация основных этапов в принципе совпадает с предложенной нами.

Достаточно распространенной, особенно в России (В.Милецкий, В.Торлопов), является попытка понять суть социального государства через его политическую природу. Примером такого анализа может служить подразделение социального государства на либеральное, консервативное и социал-демократическое^[48].

В данной классификации «либеральное социальное государство обеспечивает равные социальные шансы гражданам (соответствует «позитивному государству социальной защиты») и исходит из остаточного принципа финансирования малообеспеченных, стимулируя активный поиск ими работы. Консервативное социальное государство исходит из необходимости обеспечить равновесие патерналистских мер власти с адресными программами социальной поддержки различных профессиональных и имущественных групп и слоев». «Оно ориентируется на приоритетное социальное обеспечение семьи, а не отдельного индивида. Социал-демократическое социальное государство постулирует равные социальные права граждан и обеспечивает их одинаковыми социальными условиями и льготами. Здесь обеспечивается действительное равенство социальных условий»^[49].

По существу в основе данной классификации лежит принцип противопоставления рынка социальной направленности государства, противостояние либеральной и социальной идеи.

В случае либерального социального государства «осуществление социальных реформ проходило под сильным влиянием идей либерализма» и привело к принятию постулата, что «...у каждого есть права по крайней мере на минимально достойные условия жизни». Другими словами, в данном типе государства все подчинено рынку, а социальные функции есть вынужденная уступка, диктуемая необходимостью стимулировать трудовую мотивацию и обеспечение воспроизводства рабочей силы.

Консервативная модель представляет собой равновесие между рынком и социальными целями, когда они, рассматриваемые как два противоположных полюса, находятся в динамическом равновесии. В этом случае социальные функции уже не являются вынужденными, как в либеральной модели, а выступают как равноценные рынку. “В основе консервативной социальной политики лежит идея партнерства между государством, общественными и благотворительными организациями”.

Социал-демократическая модель социального государства предполагает доминирование социальных задач над требованиями рынка. «Чтобы достичь этих целей, социальные услуги должны предоставляться на универсальной, то есть бесплатной для всех, основе, а не в зависимости от проверки нуждаемости»^[50].

Ряд авторов (В.С.Афанасьев; Л.В.Афанасьева; С.Е.Коробов) консервативную модель обозначают как корпоративную или солидарно-консервативную. Это, по-видимому, связано с идеей В.Торлопова, что одним из критериев выделения либеральной, консервативной и социал-демократической моделей является соотношение объемов государственного и частного (корпоративного) финансирования социальных программ – преобладание внебюджетного финансирования в либеральной модели, примерное равенство в тратах на социальные нужды в солидарно-консервативной модели и преобладание государственного финансирования в социал-демократической.

В.Милецкий отмечает, что, помимо приведенных выше, можно выделит еще ряд критериев или индикаторов, по которым отличаются друг от друга либеральное, консервативное и социал-демократическое социальное государство. В частности, вслед за другими авторами, он использует индикаторы каталога скандинавского рабочего движения, к которым относятся:

а) масштабы защиты населения от стихийных рыночных сил и недостаточного (низкого) уровня доходов населения;

б) масштабность социальных прав и социальной поддержки наиболее уязвимых и бедных социальных групп населения;

в) удельный вес частных (негосударственных) ассигнований (расходов), направленных на страхование, пенсионное обеспечение, медицинскую страховку и другие социальные нужды населения и соотношение этой доли с официальными выплатами из бюджета;

г) масштабы индивидуального или коллективного финансирования социальных программ и нужд, включая индивидуальные и коллективные вклады людей в социальном государстве;

д) масштабы, в которых система социального обеспечения дифференцирована и организована по различным профессиональным группам и группам социального риска, включая социальные риски, связанные с безработицей, старостью, болезнями и др.;

е) емкость фондов перераспределения социальной политики, складывающихся из налоговых поступлений и доходов в фонды социального страхования от предпринимателей и предприятий;

ж) масштабы гарантий и обеспечения полной занятости населения.

Перечисленные индикаторы позволяют, по мнению В.Милецкого, комплексно и вполне точно отделить друг от друга разные типы социального государства.

На основе данных индикаторов каталогов скандинавского рабочего движения В.Милецкий предлагает следующую сравнительную таблицу (табл. 2).

Таблица 2
Тип государства Индикаторы	Либеральное	Консервативное	Социал-демократическое
а)	Слабая	Средняя	Сильная
б)	Действует социальная поддержка	Действует социальное право	Действует социальное право
в)	Высокий	Средний	Низкий
г)	Средние	Большие	Средние
д)	Нет	Да	Нет
е)	Умеренная	Умеренная	Большая
ж)	Нет	Только в стадии процветания	Большие

 

В соответствии с приведенной таблицей В.Милецкий вводит следующую классификацию типов зарубежных стран:

1. Австралия – либеральное социальное государство.

2. Австрия – консервативное социальное государство.

3. Бельгия – консервативное социальное государство.

4. Великобритания – либеральное социальное государство.

5. Германия – консервативное социальное государство.

6. Дания – социал-демократическое социальное государство.

7. Ирландия – консервативное социальное государство.

8. Италия – консервативное социальное государство.

9. Канада – либеральное социальное государство.

10. Нидерланды – консервативное социальное государство.

11. Норвегия – социал-демократическое социальное государство.

12. США – либеральное социальное государство.

13. Швейцария – либеральное социальное государство.

14. Швеция – социал-демократическое социальное государство.

15. Финляндия – консервативное социальное государство.

16. Франция – консервативное социальное государство.

17. Япония – либеральное социальное государство.

Несмотря на принятие многими авторами выделения «либерального», «консервативного» и «социал-демократического» типов социального государства, критерии такой классификации весьма условны. В данной классификации только «либеральный» тип имеет конкретные содержательные свойства, позволяющие отождествлять его с первым и вторым этапами становления социального государства. «Консервативный» тип в определенной степени корреспондируется с этапом социальных услуг, но при этом не представлены объективные критерии его выделения. «Социал-демократический» тип большинством придерживающихся данной классификации отождествляется с государством всеобщего благоденствия на основании критерия обеспечения равных условий жизни.

Ещё более условной нам представляется обоснование данной типологии на основе интенсивности выраженности отдельных социальных индикаторов. Уже само выдвижение в качестве критериев классификации показателей, градуированных в шкале порядка без указания способов шкалирования, делает данную типологизацию субъективной, что и подтверждается спорностью приведенной выше разбивке стран по типам. По сути дела в табл. 2 показаны три условия благополучия, оцениваемые по семи параметрам. При этом ряд параметров для целей понимания сущности социального государства является весьма спорным. Например, в типологии В.Милецкого декларируется снижение удельного веса частных (негосударственных) расходов на страхование, пенсионное обеспечение, медицинскую страховку по сравнению с бюджетным финансированием по мере развития социального государства. Но мировая практика не знает таких примеров. Совершенно справедливая мысль о повышении роли государства в реализации социальной защиты и увеличении социального бюджета не означает автоматическое снижение возможных личных и корпоративных затрат на социальную сферу. Во всем мире наблюдается обратная картина пропорционального увеличения социальных трат как со стороны государства, так и со стороны корпораций и отдельного работника.

Аналогичные вопросы вызывают предлагаемые распределения по типам государств такого критерия, как масштаб индивидуального и коллективного финансирования социальных нужд (г) и масштаб дифференциации систем социального обеспечения по различным профессиональным группам и группам социального риска (д) (см. табл. 2).

Однако не трудно заметить, что при всей своей условности и недифференцированности данная классификация отражает общую тенденцию развития социального государства.

Попытки вывести типологию социальных государств из их политической характеристики, на наш взгляд, имеют основания только в контексте рассмотрения причин возникновения и развития государства. Среди факторов, порождающих феномен социального государства, называются индустриализация, бюрократизация, демократизация общества, социалистические идеи и развитие капитализма^[51].

В любом случае эти факторы не являются рядоположными, а представляют собой различные проявления определенного уровня развития производительных сил и общественных отношений, итогом которого стало появление у государства новых социальных функций. Большинство же данных факторов достаточно опосредованно связаны с задачами, которые появляются у социального государства. Аргументом против обоснованности построения типологии на базе предлагаемых источников появления у государств новых социальных качеств является и положение о закономерности эволюции государства в индустриальном и постиндустриальном обществах в социальное, т.е. приобретение им некоего родового качества. Видовые различия в этом случае никак не могут вытекать из родовых характеристик.

Как было показано ранее, развитие социального государства связано с изменением его функциональной структуры. Отсюда следует вывод, что именно функциональная дифференциация является причиной видовых различий государства. Поскольку изменение функциональной структуры идет через увеличение набора социальных функций и усложнение функциональных систем, то наличие или отсутствие определенного набора функций может быть объективным критерием выделения типов социальных государств и основой их классификации. При данном подходе различные виды социальных государств выглядят не как сосуды, в которых в разной пропорции представлены либеральные и социальные идеи, государственные и частные источники финансирования социальных программ, государственное и частное страхование, а как одни и те же системы разного уровня развития. «Характеристика социальных государств не может быть объективной, если её давать только в черных и белых тонах. Содержание и объем социальных функций различных государств, конечно, не одинаковы, также как и реальный результат соответствующей деятельности. Поэтому следует говорить о разном уровне социальности того или иного государства»^[52].

В рамках этого подхода и Швеция, проводящая свою социальную политику за счет высоких налогов с граждан, и Кувейт, и Объединенные Арабские Эмираты, основу социального благополучия которых обеспечивает нефтедобыча, т.е. страны, имеющие различные источники и природу финансирования своих социальных программ, являются социальными государствами с примерно одинаковым набором социальных функций и могут рассматриваться как один тип государства всеобщего благоденствия при условии, что речь идет только о гражданах этих стран.

 

2. ИСТОРИЧЕСКАЯ ТИПОЛОГИЯ
СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА

Исторически первый тип социального государства был связан с появлением у государства функций социального обеспечения, социальной защиты, здравоохранения и образования и распространенности данных функций на всех, их правовой основы, наличия социального бюджета и специализированных социальных структур. Этот тип соотносится с первым («социалистическим») и вторым («правовым») этапами развития социального государства и может быть обозначен, как первичное социальное государство. Это первая форма социального государства, в котором наличие правовых основ, социального бюджета и специализированных социальных структур порождают специфические функции, не свойственные иным государствам. Необходимо подчеркнуть, что не отдельно взятое свойство и вытекающие из него функции определяют водораздел между социальным и не являющимся социальным государствами, а совокупность первичных признаков социального государства – общедоступность, право, социальный бюджет и специализированные социальные структуры.

Нужно отметить, что в современном мире многие страны можно отнести к первичным социальным государствам. На наш взгляд, это только подтверждает тезис о том, что социальное государство является продуктом эволюционного развития общества.

Реализация функций, относящихся к первичному социальному государству, соответствует пассивной социальной политике и является вынужденной мерой, связанной с принятием государством на себя ответственности за качество жизни отдельного человека.

На третьем этапе развития, обозначенном нами, как государство социальных услуг, происходит переход государства к активной социальной политике, выражающейся в появлении таких функций, как предоставление социальных услуг и обеспечение занятости. Для этого типа государства свойственно уже не только удовлетворение индивидуальных социальных потребностей в социальной защите, минимизации социальных рисков и пр., но и активная социальная политика, направленная на создание социально комфортной жизненной среды, удовлетворение социальных потребностей, не регулируемых рынком, создание полезностей для всего государства. Государство становится субъектом удовлетворения социальных потребностей человека.

Условно данный тип социального государства, в соответствии с соответствующим этапом, можно обозначить, как государство социальных услуг.

К государству социальных услуг сегодня относятся многие страны Европы и Америки и некоторые страны Азии и Африки. Для них характерно наличие всего комплекса функций первичного социального государства и предоставление государством социальных услуг, усилия по обеспечению полной занятости и активная (предупреждающая) социальная политика.

Принятие государством на себя ответственности за уровень благосостояния всех граждан, стремление достичь равенства в высоком уровне жизни обуславливают появление у государства таких функций, как государственное регулирование и необходимое пополнение из бюджета страховых фондов, оказание социальной помощи при страховых случаях, защита от нестраховых рисков, тотальное перераспределение доходов, стимулирование социальной ориентации экономики. Данный тип государства по праву можно назвать государством всеобщего благоденствия.

В настоящее время к данному типу, с определенными оговорками, относятся только страны Бенилюкса, Швеция, Норвегия, а также Объединенные Арабские Эмираты и Кувейт с поправкой на то, что речь идет только о гражданах этих стран. Хотя еще до середины 80-х годов этот тип социального государства был достаточно распространен в Европе и Северной Америке.

Последний выделенный нами этап развития социального государства был обозначен как этап либерального социального государства, и переход к этому этапу был обусловлен неэффективностью механизмов социального страхования и как следствие разрушением принципа солидарности, техническим прогрессом и противоречиями между рыночным и государственным регулированием экономики. В этих условиях многие государства отказались от тотального перераспределения доходов через систему обязательного страхования, переориентировали социальную политику на удовлетворение потребностей конкретных сегментов гражданского общества. Главные особенности данного этапа - появление у социального государства функции проведения социальной политики, направленной на снятие антагонизма между социальными целями государства и требованием рынка, компенсация асимметрии совокупности прав и обязанностей, достижение высоких экономических показателей за счет социальных факторов и обеспечение посредством эффективной экономики высокого уровня защиты от социальных рисков.

Тип социального государства, формирующегося на данном этапе, основан на всех вычлененных нами константных признаках такого государства и может быть обозначен как собственно социальное государство. Только этот вид государства обеспечивает совпадение социальных целей и механизмов их достижения, развитие основных принципов социального государства, реализацию его основных функции, снятие вынужденных противоречий, существующих в прежних, переходных видах.

Таким образом, говоря о социальном государстве как родовом понятии, мы имеем в виду существование различных типов социального государства, представляющих фазы его развития:

1. Первичное социальное государство;

2. Государство социальных услуг;

3. Государство социального благоденствия;

4. Социальное государство.

Любое государство, обладающее набором свойств, присущих первичному социальному государству, а это в настоящее время большинство стран мира, может быть отнесено к одному из данных типов. Наличие качественных критериев классификации в виде определенного набора функций придает этой классификации объективность и эвристическую значимость.

Вопрос об активности государства в реализации конкретных социальных функций, т.е. интенсивностной характеристики определенного качества, не является предметом настоящей классификации. Однако, безусловно, интенсивность и способы реализации функций являются существенной характеристикой национальных моделей социального государства.

 

ЛЕКЦИЯ ПО ТЕМЕ №6.
СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА И СОЦИАЛЬНАЯ ФУНКЦИЯ
В СОЦИАЛЬНОМ ГОСУДАРСТВЕ

ПЛАН ЛЕКЦИИ:

1. Понятие и структура социальной политики (по Калашников С.В. Очерк теории социального государства. / С.В. Калашников М.: Изд-во Экономика, 2006)

2. Социальная политика как функциональная система социального государства (по Калашников С.В. Очерк теории социального государства. / С.В. Калашников М.: Изд-во Экономика, 2006)

 

1. ПОНЯТИЕ И СТРУКТУРА
СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

В самом обобщенном виде деятельность государства по удовлетворению социальных потребностей людей определяется как его социальная политика. Будучи предельно обобщенным понятием, концепт социальной политики допускает разные уровни конкретизации по набору субъектов, институтов и целей.

Феномен социальной политики, реализуемой на всем общественном пространстве всеми общественными институтами во всех общественных отношениях, выходит за рамки государства. Он онтологически шире государственной политики, как общество шире государства. Несовпадение общественного и государственного пространства, в котором реализуется различная целенаправленная социальная активность различных субъектов, является основным источником размытости и обобщенности категории социальной политики, что приводит к определенной путанице в определении её основных структурных элементов и их взаимосвязей.

Как отмечает В.И.Жуков, социальная политика «представляет собой совокупность разноуровневых управленческих воздействий на жизнедеятельность различных групп населения с целью консолидации общества и обеспечения стабильности политической власти на основе правового регулирования ^[53] . Большинство авторов при этом считают, что государство не является единственным субъектом социальной политики: «социальная политика – деятельность государства и других политических и социальных институтов (выделено нами), направленная на прогрессивное развитие социальной сферы общества, совершенствование условий, образа и качества жизни людей, обеспечение определенной части их жизненных потребностей, оказание гражданам необходимой социальной поддержки, помощи и защиты»^[54]. Очевидно, что социальная политика государства самым непосредственным образом учитывает социальную активность иных политических и общественных институтов, находясь с ними в различных отношениях – от конфронтации до взаимообусловленности и взаимоподдержки. Несомненно и то, что конечный результат государственной социальной политики достигается деятельностью не только государства и его институтов, но и иных субъектов, осуществляющих собственную социальную политику, в той или иной мере совпадающую с государственной. В то же время исходя из деятельностного подхода возникает сомнение в возможности существования множественного субъекта единой деятельности. Будучи системным эффектом деятельности различных субъектов социальной политики, конечный социальный результат может являться итогом сложения усилий отдельных субъектов, функцией системы, заданной общей для разных субъектов целью, артефактом деятельности иных систем, но не может быть продуктом единой социальной политики различных субъектов. Иначе исчезает телеологический принцип выделения субъекта.

Таким образом, в определении социальной политики существует два уровня обобщенности. Первый связан с интегральными социальными эффектами, достигаемыми всей совокупностью субъектов политической активности общества, и в этом случае под социальной политикой государства понимается вся совокупность социальных процессов, протекающих на территории государства.

Б.В.Ракитский по этому поводу пишет: «Субъекты социальной политики – это граждане и социальные группы, а также представляющие их институты, организации и органы власти, реально и активно взаимодействующие в социальной сфере, то есть формирующие, предъявляющие и отстаивающие интересы граждан и национальных групп»^[55].

Второй уровень связывает социальную политику с конкретным субъектом социальной деятельности, имеющем собственные цели и формирующем собственную активность на достижение этих целей. Для конкретного субъекта социальной деятельности другие субъекты социальной политики отчуждены и являются внешним фактором, с которым устанавливаются различные виды взаимодействия. Само это взаимодействие также может быть составной частью социальной политики единичного субъекта.

На данном уровне понятие «социальная политика» становится чьей-то политикой, приобретает субъекта активности и, что более важно, ответственности.

Проблема ответственности субъекта социальной политики является самостоятельной большой сферой исследования и, на наш взгляд, определяющим положением социальной теории.

В ряду субъектов социальной политики «ключевая роль принадлежит государству. Эта роль – по словам Б.В.Ракитского – настолько значительна в любом обществе, что в составе социальной политики правомерно выделяется сфера государственной социальной политики». Говоря о государственной социальной политике, необходимо исходить из определяющего значения государственных социальных целей, реализуемых как государственными, так и негосударственными институтами. В этом случае самостоятельность отдельных источников социальной активности является субъектной только в той степени, в которой они стремятся реализовать свои собственные частные цели. И тут нет принципиальной разницы - общественные или государственные эти институты. У любого государственного социального ведомства есть свои корпоративные и личные интересы, которые могут значительно расходиться с государственными целями.

При таком взгляде на государственную социальную политику единственным её субъектом в обобщенном виде является государство.

Другие частные субъекты государственной социальной политики выступают как институты достижения поставленных государством целей и функционируют в рамках, заданных государством. Л.П.Хропылина по этому поводу пишет: «Все права и обязанности государственных субъектов социальной политики определены законом или прямо вытекают из его смысла». Другими словами, государство для достижения своих целей действует через многих субъектов различных видов деятельности, которые могут считаться субъектами государственной социальной политики только в той мере, в которой они обеспечивают поставленные государством социальные цели. Вся иная их активность, даже если она имеет социальный эффект, не может считаться государственной целенаправленной социальной политикой. То есть в конечном счете субъектом социальной политики государства является именно само государство как форма организации власти, его институты и общественные структуры, чья деятельность в социальной сфере определяется государственными делами.

Данный вывод не полемизирует с утверждением ряда авторов, что государство является субъектом социальной политики только в тоталитарном обществе. Различие тоталитарного и плюралистического (демократического) общества не в разном количестве субъектов социальной политики. При любом государственном устройстве, в том числе и жестко тоталитарном, их множество, поскольку, согласно тем же авторам, «социальная политика – это взаимоотношения основных элементов социальной структуры общества (классов, социальных групп, общностей) по поводу сохранения и изменения социального положения населения в целом и составляющих его классов, слоев, общностей». Различия состоят в том, что в тоталитарном обществе государство исходит из своих политических целей, игнорируя интересы других социальных структур, а в демократическом социальные цели формируются с учетом интересов институтов гражданского общества, и государственная социальная политика есть обобщенный вектор интересов различных социальных групп.

В связи с выводом, что только государство является субъектом своей социальной политики, возникает вопрос: всякое ли государство проводит социальную политику? Кажется, ответ очевиден. Трудно представить историческое государство, не заботящееся о социальном согласии, благосостоянии граждан и регуляции общественных отношений. «Заблуждением или социальной демагогией являются утверждения, будто общество или государство на том или ином этапе вообще не имеют или не проводят социальной политики. Исчезновение или изъятие социальной политики из жизни общества или деятельности государства невозможно в принципе по самому определению социальной политики как взаимодействию социальной структуры»^[56]. Такой вывод вполне правомерен в случае представления социальной политики как обобщенной социальной деятельности общества и преимущественном отношении к социальной политике государства как обеспечению общественного взаимодействия.

Действительно большинство авторов задачами социальной политики считают регуляцию общественных отношений и удовлетворение социальных потребностей людей (Н.А.Волгин, В.И.Жуков). «Социальная политика – это составная часть внутренней политики государства, воплощенная в социальных программах и практике, регулирующая отношения в обществе в интересах и через интересы основных социальных групп населения»^[57]. «Социальная политики представляет собой деятельность, направленную на управление социальным развитием общества, обеспечение удовлетворения материальных и духовных потребностей его членов и регулировании процессов социальной дифференциации общества»^[58]. Однако очевидно, что, несмотря на определенную связь, удовлетворение социальных потребностей и регуляция общественных отношений относятся к разным функциональным системам государства. При всей условности разделения экономических, политических и социальных сфер, собственно к социальной сфере относятся только социальные функции государства, тогда как регуляция общественных отношений есть политическая деятельность, направленная на решение политических задач власти.

Существование в обществе потребностей в достижении социальных целей и опосредованное удовлетворение этих целей деятельностью государства в экономической и политической областях еще не говорят о наличии целенаправленной социальной политики государства. Собственно социальная политика как целенаправленная деятельность по достижению социальных целей появляется у государства только с появлением у него социальных функций, т.е. только тогда, когда государство берет на себя прямую ответственность и обязательства удовлетворения социальных потребностей граждан. Вполне можно согласиться с авторами, считающими, что в конечном счете вся политика любого государства имеет социальный эффект. Однако такой вывод не позволяет нам определить функциональную структуру системы действий государства, иерархию целей и механизмы достижения заданного эффекта. То есть не способствует нашему пониманию сущности данного явления.

Выделение собственной государственной социальной политики из всей совокупности социальных феноменов в обществе и определение её как деятельности по реализации социальных функций государства позволяет сделать вывод, что, пока у государства на более ранних ступенях его эволюционного развития нет собственных социальных функций, у него не может быть и собственной социальной политики в конкретном её понимании. Попытка же считать социальную политику государства, имманентно ему присущей и всегда существующей, не подтверждается реальной структурой целей исторических государств. Социальная политика вне социальных функций государства является своеобразной метафорой, обозначающей переплетение в реальной жизни общества самых различных целей независимых субъектов, не поддающихся четкой идентификации по сферам своей принадлежности, и включает недифференцированную активность в политической, идеологической, религиозной, общественной и прочих областях.

Таким образом, вывод о наличии социальной политики у любого государства на любом уровне его развития можно считать правомерным только при определении социальной политики, как спонтанной социальной активности общества или отнесения к социальной политике функций государства как политического института. В узком конкретном понимании социальной политики как целенаправленной деятельности государства по реализации его социальных функций необходимо констатировать, что определенная, имеющая особенности социальная политика государства появляется только с возникновением у него специфических социальных функций. В предшествующий же появлению у государства социальных функций период социальная политика государства существует в форме реализации иных – экономических, политических, организационных – функций и может рассматриваться только как экономическая, политическая, организационная политика, имеющая социальный эффект, но не ставящая этот эффект целью.

Привязка социальной политики к социальным функциям государства позволяет предположить, что развитие структуры социальных функций государства является основой структуризации его социальной политики. То есть что с эволюцией социального государства от его простейших форм к наиболее сложным происходит соответствующая трансформация социальной политики и её структурных элементов.

Положение о том, что «в социальной политике находит практическое воплощение функционирование социального государства», требует конкретизации по уровням и элементам и не исключает вопроса об обратном влиянии социальной политики на развитие государственных социальных функций.

Социальная политика, как и всякая телеологическая система, содержит в качестве элементов субъект, объект, субъектно-объектные отношения, цели и механизмы. Как система, она так же структурно иерархизована, обеспечивается ресурсами и имеет различные модальности (формы) проявления в зависимости от конкретного содержания субъектно-объектных отношений и ситуаций.

Соотношение системных характеристик социальной политики и свойств и функций социального государства позволяет рассмотреть динамику становления социального государства и его структурных элементов с позиции социального результата и, в целом - с позиции практики.