Створення нормативно-правової бази в російській системі вищої освіти для переходу на європейські освітні стандарти

Підписання Російською Федерацією документів Болонського процесу покладало на країну зобов'язання втілити в життя його принципи до 2010 року. У зв'язку з цим змінюється суспільне ставлення до Болонського процесу в Росії, а обговорення проблеми «Росія і Болонський процес» набуває нового забарвлення. На Другому Міжнародному семінарі «Росія і європейський простір вищої освіти: плани і перспективи після Берлінської конференції», організованому Міністерством освіти РФ, Комітетом з освіти і науки Державної Думи РФ, Радою Європи та Санкт-Петербурзьким державним університетом, який проходив 29-30 жовтня 2003 в стінах Санкт-Петербурзького державного університету і в якому взяли участь представники Ради Європи та ЮНЕСКО, міністерств і відомств РФ, ректори провідних ВНЗ Росії, представники систем освіти з ближнього зарубіжжя[237].

Саме на цьому семінарі міністр освіти РФ В. М. Філіппов сформулював основні цілі і завдання, що стоять перед системою вищої освіти Росії в рамках участі в Болонському процесі. Міністр підкреслив, що входження Росії в єдиний освітній простір є не тільки черговим кроком у процесі загальноєвропейської інтеграції, але також відповідає внутрішній потребі російського ринку освітніх послуг. У зв'язку з підписанням Болонської декларації Росії належить вирішити ряд важливих завдань, які вимагають значних змін і модернізації російської освіти. Першим з таких завдань є створення багатоступеневої системи вищої освіти: «бакалаврат – магістратура».

Історично так склалося, що російська система вищої професійної освіти була відмінною від європейської, зокрема це стосувалося системи освітніх кваліфікацій. На відміну від багатьох європейських країн в Росії існував і існує досі ступінь спеціаліста, якого немає в освітніх системах європейських країн (окрім Німеччини), більш того, така кваліфікація для європейців не є зрозумілою. Сама ця невідповідність часто є причиною того, що російські дипломи про вищу освіту не визнаються в Європі і дипломовані спеціалісти (навіть якщо вони є кваліфікованими фахівцями в своїй галузі), перебуваючи та працюючи за кордоном, повинні переучуватись, тобто здобувати вищу освіту заново за вимогами та стандартами країни, в якій вони перебувають. Вирішити цю проблему мав перехід російської вищої професійної освіти на так звану багатоступеневу систему (бакалавр – магістр – доктор наук).

Однак багатоступенева освітня система в Росії була започаткована значно раніше і, як виявилося, задовго до приєднання до Болонського процесу. Вперше вона була запроваджена 1 вересня 1991 року як експеримент, який проводився тоді в Московському державному педагогічному університеті імені А. І. Герцена та Калузькому державному педагогічному університеті імені К. Е. Ціолковського, згідно з наказом Міністерства освіти і науки РСФРР №260 від 06.08.1991 р. Офіційно двохступенева система вищої освіти в пострадянській Росії була затверджена Постановою, прийнятою Комітетом з питань вищої школи від 13 березня 1992 року за №13 і мала назву «Про запровадження багатоступеневої структури вищої освіти в Російській Федерації»[238]. Підготовка бакалаврів розглядалася як базова, а її призначення насамперед полягало у тому щоб дати змогу продовжувати навчання в магістратурі або досягати старої кваліфікації спеціаліста. 10 липня 1992 року в Росії був прийнятий Федеральний Закон за №3266-1 «Про освіту», в другому розділі 24-й статті якого зазначалося, що російська система вищої професійної освіти передбачає три ступені (кваліфікації) – бакалавр (4 роки навчання), спеціаліст (1 рік після бакалавра), магістр (1-2 роки), при чому вступ до магістратури передбачався як на базі спеціаліста так і на базі бакалавра[239].

Постанова Уряду Російської Федерації «Про затвердження державного освітнього стандарту вищої професійної освіти» від 12 серпня 1994 року №940 затвердила структуру вищої професійної освіти: вищим навчальним закладам надавалася можливість реалізувати програми підготовки дипломованих фахівців (5 років навчання), а також вводити програми підготовки бакалаврів (4 роки навчання) і магістрів (6 років навчання, включаючи ступінь бакалавра)[240]. 22 серпня 1996 року був прийнятий закон РФ №125-ФЗ, який мав назву «Про вищу і післядипломну професійну освіту», в статті 6 якого було підтверджено положення попереднього закону «Про освіту» від 10 липня 1992 року щодо встановлення освітньо-кваліфікаційних рівнів бакалавр-спеціаліст-магістр. Основними принципами державної політики у галузі вищої освіти було визнано і проголошено: безперервність і наступність процесу освіти, інтеграція системи вищої і післядипломної професійної освіти Російської Федерації у світову систему вищої освіти при збереженні і розвитку досягнень та традицій російської вищої школи (ст. 2.2, 2.3). Законом була розширена автономія ВНЗ (ст. 3.2), що розумілося як «ступінь самоврядування, яка необхідна вищому навчальному закладу для ефективного прийняття рішення щодо своєї статутної діяльності». Професорсько-викладацький склад і студенти отримали право «академічної свободи» (ст. 3.3). З метою забезпечення якості вищої і післядипломної професійної освіти, єдності освітнього простору Російської Федерації, визнання і встановлення еквівалентності документів іноземних держав про вищу і післядипломну професійну освіту вводилися державні освітні стандарти «другого покоління» (ст. 5), які значно відрізнялися від т.зв. «стандартів першого покоління», створених у 1992 - 1996 рр.. в рамках дії попереднього закону «Про освіту»[241].

В рамках дії Закону «Про вищу і післядипломну освіту» у ВНЗ Росії вводилося триступенева система освіти: бакалавр (не менше 4 років) – спеціаліст (не менше 5 років) – магістр (не менше 6 років). Відповідно до зазначеного Закону відповідні освітні програми могли бути реалізовані безперервно і по щаблях. У ньому передбачена також можливість отримання неповної вищої професійної освіти з терміном навчання не менше двох років. Фактично ж на практиці реалізовувалися дві схеми. Перша передбачала п'ятирічне навчання за програмами підготовки дипломованого фахівця (найбільш використовувана). Друга включала освоєння чотирирічної програми бакалавра з можливістю продовження освіти за програмою спеціаліста (+ один рік) або ж у магістратурі (+ два роки). Однак модель (чотири роки бакалавр + один рік спеціаліст), закріплена в даний момент в російському законодавстві про освіту, не вписується в європейські канони[242].

Однією з проблем в остаточному освоєнні двоступеневої системи підготовки фахівців був пошук і прийняття відповідних рішень щодо визнання кваліфікації бакалавра після чотирирічного навчання на ринку праці. Інша проблема пов'язана з розробкою нового покоління державних стандартів та їх впровадженням до 2006 року. У числі першочергових завдань були також названі введення системи залікових одиниць – «credit system», розробка і впровадження Додатку до диплома (Diploma Supplement), створення системи атестації та контролю якості навчання[243].

9 березня 2004 року новим міністром освіти та науки Російської Федерації став Фурсенко Андрій Олександрович, який змінив на цьому посту ректора РУДН Філіппова В. М. Новий міністр одразу проявив себе як прибічник нововведень та реформ у російській освітній системі, зокрема він виступав за широке впровадження Єдиного державного іспиту та інтеграційних процесів з країнами Європи[244].

За наказом Міністерства освіти і науки Російської Федерації від 25 жовтня 2004 року в Росії було створено робочу групу по запровадженню Болонських принципів у російських ВНЗ, яка мала координувати діяльність федеральних органів управління вищою професійною освітою по розвитку Болонського процесу в Росії[245].

В грудні 2004 року були розроблені та затверджені урядом «Пріоритетні напрямки розвитку освітньої системи Російської Федерації». В цьому документі вперше декларувалась реалізація в Росії в найближчій перспективі основних принципів Болонського процесу, зокрема і законодавче впровадження двохступеневої системи (бакалавр – перший рівень, спеціаліст або магістр на базі бакалавра – другий рівень). Як зазначалося в цьому документі, така система є своєчасною та ефективної в нинішніх економічних умовах та сприяє інтеграційним процесам Російської Федерації, тобто має значно розширити експорт освітніх послуг та сприяти перейняттю досвіду зарубіжних країн[246].

16 грудня 2004 року на засіданні колегії Міністерства освіти і науки Росії було розглянуто питання «Про реалізацію положень Болонської декларації в системі вищої професійної освіти Російської Федерації»[247]. Для повноцінної участі Росії в Болонському процесі російській вищій школі потрібно було в 2005-2010 роках прийняти ряд заходів, серед яких створення умов для функціонування двоступеневої системи вищої професійної освіти; запровадження системи залікових одиниць для визнання результатів навчання; впровадження системи забезпечення якості освітніх програм у російських ВНЗ; залучення до оцінювання знань студентів потенційних роботодавців, а також створення умов для запровадження додатку до диплома про вищу освіту, аналогічного європейському.

У 2005 році в Москві між президентом Росії Путіним В. В., прем’єр-міністром Люксембурга Ж.-К. Юнкером, головою Комісії Європейської спільноти Ж. М. Дурау-Баррозу і Верховним представником ЄС із зовнішньої політики і безпеки Х. Соланою було затверджено документ, що мав назву «Дорожня карта» із спільного простору науки і освіти, включаючи культурні аспекти[248]. Цей документ мав на меті поглибити співпрацю Росії та Європейського Союзу в сфері науки і освіти та передбачав застосування механізмів для покращення міжнародної співпраці, сприяння академічній мобільності, прийняття відповідної системи кваліфікаційних рівнів (бакалав-магістр), запровадження системи кредитів та європейської системи залікових одиниць ECTS.

Починаючи з 2005 року Міністерство освіти і науки Росії та комісії Державної Думи Російської Федерації розгорнули активну діяльність щодо зміни чинного законодавства з метою переведення всієї вищої школи на багатоступеневу підготовку кадрів і реалізацію освітніх програм, відповідних принципам Болонського процесу[249].

На засіданні Міністерства освіти і науки було затверджено «План заходів з реалізації положень Болонської декларації в системі вищої професійної освіти в Росії на 2005– 2010 роки». Зокрема, нормативно-правове регулювання здійснення принципів Болонського процесу покладалось на Департамент державної політики в сфері освіти (голова Калина І. І.), забезпечення контактів з робочими органами Болонського процесу, участі Російської Федерації в міжнародних заходах з реалізації положень Болонської декларації покладалося на Департамент міжнародної співпраці та інформаційного забезпечення в освіті і науці (Нічков В.В.), а також на Федеральну службу з нагляду в сфері освіти і науки (Болотов В. А.) та на Федеральне агенство з освіти (Балихін Г. А.). «План заходів» передбачав такі основні положення: розвиток системи вищої професійної освіти, що грунтується на двох основних рівнях – бакалаврат і магістратура; вивчення і запровадження системи залікових одиниць (ECTS); введення додатку до диплома про вищу професійну освіту спільного з загальноєвропейським додатком до диплома про вищу освіту (Diploma Suplement); створення і забезпечення діяльності порівняльної системи визнання іноземних документів про освіту в Росії; вирішення проблеми якості й розроблення порівняльних методологій і критеріїв оцінювання якості освіти; сприяння розвитку академічної мобільності студентів і викладачів вищих навчальних закладів. Реалізація даного плану передбачала ряд заходів, які мало здійснити міністерство освіти і науки. Уряд Російської Федерації повинен був розробити і прийняти відповідно до положень Болонської декларації нормативно-правову базу переходу російської вищої школи на європейські стандарти у сфері вищої освіти[250].

Весною 2005 року урядом РФ був затверджений «Комплекс заходів з реалізації пріоритетних напрямків розвитку освітніх систем Російської Федерації на період до 2010 року», що також передбачав перехід на освітні програми «болонського» зразка. Постановою уряду РФ від 23 грудня 2005 р. за №83 була затверджена «Федеральна цільова програма розвитку освіти на 2006 – 2010 роки» (ФЦПРО), в якій визначався порядок проведення і фінансування заходів по реформуванні російської освітньої системи.

В ході виконання розпоряджень Міністерства освіти і науки та Уряду РФ було законодавчо закріплено перехід російських ВНЗ на ступеневу підготовку кадрів, почався процес розробки та затвердження кваліфікаційних (професійних) стандартів. За участю об’єднань роботодавців були розроблені проекти федеральних державних освітніх стандартів для підготовки бакалаврів і магістрів.

Відповідно до наказу Міністерства освіти і науки РФ від 25 квітня 2005 року за №126 було розроблено перелік головних вищих навчальних закладів, які мали займатися реалізацією Болонських принципів. Даний наказ було сформульовано таким чином, щоб конкретні ВНЗ повинні були реалізовувати в себе ті чи інші цілі розвитку системи вищої професійної освіти відповідно до Болонської декларації (двоступенева система бакалавр-магістр, запровадження системи залікових одиниць ECTS, введення додатку до диплома і т. д.). Також у додатку №2 до цього закону визначалося, які конкретно ВНЗ і в яких федеральних округах мають виконувати цю постанову[251]. Згідно цього наказу впровадження системи, яка ґрунтується на двох основних рівнях (бакалавр-магістр), повинні були розпочати такі російські ВНЗ як Санкт-Петербурзький державний університет та Московський державний технічний університетім. Н.Е. Баумана. Згідно Федеральної цільової програми розвитку освіти на 2006-2010 роки, що була затверджена постановою Уряду Російської Федерації від 23 грудня 2005 року за №803, частка навчальних закладів, які реалізують програми двоступеневої вищої освіти, мала збільшитись з 15% до 70%. Один із дослідників Болонського процесу в Росії Байденко В.І., коментуючи такі постанови уряду, зазначав, що якщо загальний перехід російських ВНЗ на двоступеневу систему відбудеться, то він включить в себе і глибокі зміни всієї парадигми російської вітчизняної вищої школи. Щоб успішно вирішити цю проблему, необхідні не тільки зусилля і чітка позиція у прийнятті рішень, але і тісна взаємодія ВНЗ, держави, закладів по працевлаштуванню[252].

Міністерством освіти та науки РФ були прийняті конкретні заходи, які сприяли розвитку підготовки бакалаврів і магістрів в російських ВНЗ. У 2006 році вийшов наказ Міністерства освіти і науки РФ № 62, який мав назву «Про освітню програму вищої професійної освіти спеціалізованої підготовки магістрів». Він мав на меті забезпечувати академічні свободи ВНЗ при формуванні освітніх програм підготовки магістрів та висококваліфікованих спеціалістів. Міністерством було зафіксовано, що розвиток багатоступеневої освітньої системи є важливим показником інноваційного потенціалу ВНЗ, а формування конкурентоспроможних програм підготовки бакалаврів і магістрів є важливим завданням для нових федеральних університетів, створених у Південному і Сибірському федеральних округах[253]. Таким чином, були сформовані нормативно-правові засади переходу російської вищої освіти на двоступеневу систему.

Однак перехід на двоступеневу систему «бакалавр-магістр» у системі вищої професійної освіти Росії, а по суті відмова від кваліфікації «спеціаліста» викликала в наукових колах та академічному середовищі гострі дискусії. Табір противників «болонізації» російської системи вищої професійної освіти, і зокрема відмови від кваліфікації «спеціаліста», очолював ректор Московського державного університету ім. М.В. Ломоносова та голова Союзу ректорів Росії – Садовничий В. А. Виступаючи на нараді в Російській Академії наук, що відбулась 18 червня 2008 року, Садовничий В. А. заявляв, що російська система вищої освіти не готова перейти на двоступеневий рівень (бакалавр-магістр), оскільки бакалаври на ринку праці все ще вважались, як висловився сам Садовничий, «недоучками» і будуть позбавлені можливості, маючи фактично вищу освіту, вдало влаштуватися на роботу. Він був переконаний, що в російській вищій школі слід залишити кваліфікацію спеціаліста, зокрема це стосувалось точних наук та технічних спеціальностей[254].

Майже в усіх дискусіях з приводу переходу на двоступеневу систему її противники (переважно представники та керівництво технічних і медичних ВНЗ) наводили одні і ті ж аргументи: зниження рівня знань студентів, не сприйняття роботодавцями на ринку праці бакалаврів як кваліфікованих працівників; переважно платна форма навчання в магістратурі; втрата фундаментальності російської системи вищої професійної освіти[255]. Разом з тим інша група, а саме прибічники «болонських реформ», виступала за якнайшвидший перехід російських ВНЗ на двоступеневу систему у вищій професійній освіті, оскільки від цього залежало майбутнє всієї країни[256].

24 жовтня 2007 року президент Росії Путін В. В. підписав федеральний закон «Про внесення змін в окремі законодавчі акти Російської Федерації (Встановлення ступенів вищої професійної освіти)», згідно якого в системі російської вищої професійної освіти встановлювалось три основні ступені: бакалавр – дипломований спеціаліст – магістр. До 1 вересня 2009 року всі російські ВНЗ повинні були перейти на багатоступеневу систему у вищій професійній освіті[257].

У 2007 році Міністерством освіти та науки Російської Федерації був затверджений проект «Федерального державного освітнього стандарту вищої професійної освіти за напрямками підготовки бакалавр-магістр-спеціаліст», в якому встановлювалися основні вимоги до освітніх програм підготовки вище названих кваліфікацій[258]. Таким чином, особливістю російської двоступеневої системи вищої освіти було те, що вона по суті залишилася трьохступеневою. Вищезгаданий законопроект залишав за деякими ВНЗ право зберегти навчання за програмою підготовки спеціаліста. Випускники медичних, технічних та військових ВНЗ отримували дипломи з кваліфікацією спеціаліста. Кількість таких ВНЗ мала встановлюватися урядом РФ. Як підкреслював ректор ДУ-ВШЕ Кузьмінов Я.І., супротив такій системі створюють не тільки студенти, а і керівництво ВНЗ: «Наші професори вважають бакалаврів недоучками. Більше того, російська система залишається закритою, а Болонський процес якраз і передбачає відкритість. В результаті досліджень виявилось, що 20% із опитаних студентів взагалі нічого не знають про двоступеневу систему «бакалавр-магістр» у вищій освіті. Абсолютна більшість з них хоче навчатися 5 років і отримати ступінь спеціаліста, 36% готові отримати ступінь магістра і лише 5% опитаних – ступінь бакалавра»[259].

Таким чином, Уряд та Міністерство освіти і науки РФ знайшли компроміс і по суті у вищій професійній освіти Росії встановлювалась трьохступенева система. Перший рівень – бакалавр (3-4 роки навчання, другий – магістратура (два роки після отримання ступеня бакалавра), а також за деякими програмами, зокрема у медичних та технічних вищих навчальних закладах продовжували готувати спеціалістів не менше п’яти років навчання.

Кожен із вищезазначених рівнів мав бути самостійним, для переходу на наступний необхідно було здати іспит. Студентів-бакалаврів навчали базовим професіям. Передбачалось, що бакалаври вже після чотирьох років навчання зможуть займати посади, які вимагають вищої освіти. Тобто, перший ступінь – бакалавр передбачав підготовку кваліфікованих рядових співробітників, які можуть займати посади, пов’язані із здійсненням виконавчих функцій у виробничій чи соціально-економічній сфері, наприклад, бути менеджерами, спеціалістами з продажу, адміністраторами, інженерами, журналістами і т.д. Другий рівень вищої освіти, з поглибленою професійною спеціалізацією, – це магістр або спеціаліст. Магістратура мала готувати фахівців, які здатні вирішувати найбільш складні завдання професійної діяльності, тобто магістрів і спеціалістів готували до науково-дослідницької діяльності та самостійної аналітичної роботи, виходячи з кадрових вимог економіки і соціальної сфери. Термін навчання для здобуття ступеня магістр мав становити два роки. Правом вступу до аспірантури чи ординатури користувались громадяни, які отримали диплом спеціаліста або магістра.

Отже, перехід на багатоступеневу систему вищої освіти, був першим кроком Росії в реалізації принципів Болонського процесу. Як зазначали російські експерти, введення двоступеневої системи мало як свої позитивні, так і негативні сторони. До позитивних відносили можливість підвищення ефективності використання бюджетних коштів, залучення роботодавців до фінансування у підготовці кадрів, можливість продовжувати навчання в іншому ВНЗ (не тільки російському, а і європейському), можливість вирішення проблеми з надлишковими кадрами (спеціалістами, які перенасичують ринок праці). До негативів нової системи відносили можливість того, що вона призведе до руйнування традиційної (радянської) моделі вищої освіти, яка була досить ефективною та конкурентоспроможною в свій час. Російський ринок праці не був готовий на той час розглядати бакалаврів як людей із закінченою вищою освітою, тому могли виникнути проблеми з їх подальшим працевлаштуванням, а також було побоювання, що якщо російські дипломи будуть визнаватись в Європі, то це могло б привести до трудової еміграції російських кваліфікованих кадрів та вчених за кордон[260].

1 грудня 2007 року був опублікований Федеральний закон РФ № 309-ФЗ за яким було внесено зміни у зміст поняття і структуру державного освітнього стандарту. Законодавчо було встановлено поняття «федеральний державний освітній стандарт» (ФГОС ВПО). Цей закон давав змогу державі чітко контролювати розробку та запровадження основний освітніх програм[261]. 14 лютого 2008 року постановою Уряду РФ було затверджено «Типове положення про освітні заклади вищої професійної освіти», яке повністю регламентувало діяльність всіх видів російських ВНЗ[262].14 липня 2008 року постановою Уряду № 522 було затверджено нове «Положення про державну акредитацію освітніх закладів та освітніх організацій»[263]. Постановою Уряду Російської Федерації від 24 лютого 2009 р., № 142 «Про затвердження Правил розробки і затвердження федеральних державних освітніх стандартів» наказом Міністерства освіти та науки Росії від 1 квітня 2009 р. № 114 було створено Раду при Міністерстві освіти і науки Російської Федерації, яка займалася розробкою та запровадженням федеральних державних освітніх стандартів (ФДОС)[264]. 31 березня 2009 року постановою Уряду Російської Федерації № 277 було затверджено нове «Положення про ліцензування освітньої діяльності»[265].

Згідно закону від 24 жовтня 2007 року «Про внесення змін в окремі законодавчі акти Російської Федерації (Встановлення ступенів вищої професійної освіти)» російські ВНЗ мали перейти на багатоступеневу систему у вищій професійній освіті «бакалавр-магістр», при цьому в ряді ВНЗ залишалася кваліфікація «спеціаліста». Однак магістратура була відокремлена від бакалаврату вступними іспитами. Це дозволяло зробити перерву і вступити до магістратури не відразу після чотирьох років навчання, а через кілька років. Проте в магістратурі не передбачалося бюджетних місць для випускників спеціалістів. Тобто ті, хто в 2009 році отримали диплом спеціаліста за старою системою, востаннє мали шанс отримати звання магістра безкоштовно. Далі в магістратуру на безкоштовне навчання приймалися тільки ті студенти, які мали диплом бакалавра. Якщо ж фахівець, наприклад, хотів отримати магістерську підготовку, це розцінювалося як друга вища професійна освіта. А так як друга вища освіта в Росії платна, то за навчання в магістратурі фахівець з дипломом спеціаліста, був зобов’язаний платити. Звичайно така ситуація була не на користь значній кількості студентів, які не готові були платити кошти за магістратуру[266].