Функции контрольных органов, учрежденных международными конвенциями по правам человека

 

Наряду с деятельностью ООН все большее значение для защиты прав и свобод личности на международном уровне приобретает функционирование конвенционных органов, учрежденных на основании ряда международных соглашений по правам человека, принятых после создания ООН.

Действующая в настоящее время система конвенционных органов по правам человека, одной из главных функций которых является рассмотрение докладов государств, появилась сравнительно недавно. До их создания, согласно решению, принятому ЭКОСОС в 1965 г. по рекомендации Комиссии ООН по правам человека (резолюция 624 В (XXII)), члены ООН представляли Генеральному секретарю ООН ежегодные доклады относительно осуществления тех или иных прав.

Система представления докладов об экономических, социальных и культурных, а также гражданских и политических правах и свободе информации после вступления Пактов о правах человека в силу была заменена новой процедурой, предусмотренной в ряде международных договоров.

Как уже отмечалось, одним из первых контрольных органов, созданных на основании международных конвенций в этой области, был Комитет по правам человека. В настоящее время ситуация коренным образом изменилась. Функции контроля за соблюдением международных договоров наряду с ним выполняют еще пять органов: Комитет по расовой дискриминации (1970 г.), Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин (1982 г.), Комитет по экономическим, социальным и культурным правам (1985 г.), Комитет против пыток (1988 г.), Комитет по правам ребенка (1990 г.).

Время выявило определенные недостатки и в их работе. Исходя из ограничительного толкования международных соглашений по правам человека, эти комитеты вначале обсуждали доклады государств-участников только на основе представленной ими информации. Однако работа контрольных органов показала, что государства – участники международных соглашений по правам человека приукрашивают истинное положение дел и зачастую представляют необъективную информацию. Поэтому члены различных комитетов стали постепенно приходить к выводу о необходимости (в целях объективности и полноты контроля) иметь право использовать любую информацию, а не только поступающую от государства.

Кроме того, десятки стран до сих пор не ратифицировали основополагающие соглашения по правам человека и поэтому не несут никаких обязательств по представлению докладов в конвенционные органы. Генеральная Ассамблея ООН неоднократно выражала озабоченность этим и на каждой сессии принимала резолюции, настоятельно призывающие государства ратифицировать Пакты о правах человека и другие основополагающие документы в этой области. Практические меры для этого ООН почти не принимала.

Одна из причин недостаточной эффективности работы конвенционных органов состоит в том, что международные соглашения по правам человека наделили их правом выносить в адрес государств лишь "общие замечания" или "общие рекомендации". Так, в п. 4 ст. 40 Пакта о гражданских и политических правах указано, что Комитет по правам человека, рассматривая доклады государств, правомочен делать только замечания "общего порядка". Эта формула вызывает различные толкования как среди членов Комитета, так и среди юристов-международников. Правило 70 (3) Временных правил процедуры Комитета гласит: "Если на основании рассмотрения представленных государством-участником докладов и информации Комитет решит, что оно не выполнило некоторых из своих обязательств, налагаемых на него в соответствии с Пактом, он может в соответствии с пунктом 4 статьи 40 Пакта сделать такие замечания общего порядка, которые он сочтет целесообразным"*.

* Доклады Комитета по правам человека. Генеральная Ассамблея: Офиц. отчеты. Тридцать пятая сессия. Доп. 40/А/35/40/. Нью-Йорк. 1980.

 

Некоторые члены Комитета считали, что в общих замечаниях следует выделить вопросы, представляющие интерес для ряда государств-участников, высказывания по проблемам осуществления Пакта, характеру и объему прав и свобод, предусмотренных в нем. Они выступали против оценки Комитетом осуществления тем или иным государством-участником своих обязательств по Пакту, расценивая это как вмешательство во внутренние дела*. Другие члены Комитета полагали, что толкование и практика могут идти гораздо дальше формулировок Пакта. Однако в ходе работы Комитета предпочтение получила первая точка зрения.

* См.: Доклады Комитета по правам человека. Генеральная Ассамблея: Офиц. отчеты. Тридцать пятая сессия. Доп. 40/А/35/40/.

 

В своих общих замечаниях, выносимых в соответствии с п. 4 ст. 40 Пакта, Комитет по правам человека дает толкование отдельных статей Пакта и предлагает меры, которые должны предприниматься государствами для их выполнения. При этом он воздерживался от вынесения рекомендаций в адрес конкретных государств. Так, на одной из своих сессий Комитет дал толкование принципа равенства и запрещения дискриминации (ст. 2 и 3 Пакта), права семьи на защиту со стороны общества и государства (ст. 23) и потребовал от государств-участников предпринять законодательные и иные меры для их осуществления*. Лишь в последние годы Комитет, как уже отмечалось, стал выносить в адрес государств конкретные замечания.

* См.: Генеральная Ассамблея: Офиц. отчеты. Сорок пятая сессия. Доп. 40/А/45/40. Нью-Йорк. 1990.

 

Следует особо отметить, что масштаб деятельности конвенционных органов постоянно расширяется, растет число обсуждаемых ими докладов, получаемой информации. При этом многие конвенционные органы дублируют работу друг друга. Так, Комитет по правам человека рассматривает такие вопросы, как запрещение дискриминации и равенство перед законом, которые обсуждаются практически всеми другими конвенционными органами. Существует параллелизм в работе конвенционных органов и различных учреждений ООН.

Пытки, практикуемые во многих странах мира, рассматриваются Комитетом по правам человека, Комитетом против пыток, специальным докладчиком Комиссии ООН по правам человека по вопросу о пытках, специальным докладчиком Комиссии ООН по правам человека по вопросу о казнях без надлежащего судебного разбирательства, или произвольных казнях, а также Рабочей группой по произвольным задержаниям Комиссии ООН по правам человека.

Представления от государств докладов требуют не только конвенционные органы, но и ряд главных органов ООН, а также специализированные учреждения Организации.

Другая важная причина невысокой эффективности работы конвенционных органов коренится в недостаточных полномочиях этих органов. Трудности возникают и потому, что многие нормы по правам человека сформулированы в общих выражениях и не имеют конкретных правовых границ.

Еще одна отмеченная выше причина – государства не представляют свои доклады в срок, не отвечают на запросы о дополнительной информации, искажают статистику. Сотни различных решений, рекомендаций, замечаний, принимаемых как органами ООН, так и конвенционными органами, государствами не выполняются, и контроль за их осуществлением не ведется. В то же время в рамках ООН создаются дополнительные органы, разрабатываются новые международные соглашения и факультативные протоколы.

В связи с этим не раз предлагалось объединить ряд конвенционных органов, внести поправки в существующие международные договоры, расширить источники информации и т. п.*

* См.: Doc. UN. A/668. 1989. 8 Nov.

 

Всемирная Конференция по правам человека, состоявшаяся в 1993 г. в Вене, не приняла по этим вопросам каких-либо решений. Не предлагают ничего кардинального и рекомендации совещания председателей договорных органов, проходящие ныне на регулярной основе. Они высказываются за постоянные консультации с государствами, лучшее финансирование, обеспечение документации и т. д. Однако эти меры не могут всерьез улучшить существующую систему. На наш взгляд, назрела необходимость в фундаментальной реорганизации конвенционных органов.

Сейчас как никогда актуальна разработка Хартии прав человека для XXI в. Такое предложение уже было высказано американским профессором Бертраном Гроссом и автором настоящего раздела*. Хартия прав человека для XXI в. должна объединить все существующие международные договоры ООН в данной области, а также ввести новые нормы и принципы, сложившиеся за последние годы.

* См.: Kartashkin V.A. A Common Global Home / Human Rights for the 21st Century, Foundation for Responsible Hope; A US – Post Soviet Dialogue. N.Y., 1993. P. 223-227; Gross В., Kartashkin V. Goals for a Stronger United Nations / Ibid. P. 228-233.

 

Разработка и принятие такой Хартии – единственно реальный путь предотвратить создание новых международных конвенционных органов, дублирование в их работе, распыление финансовых средств ООН, а также покончить с различной интерпретацией существующих норм и принципов по правам человека. Принятие новой Хартии и создание единого органа по правам человека, работающего не от сессии к сессии, а постоянно, наделение его полномочиями для принятия конкретных и обязательных для государств решений значительно повысят эффективность созданной системы, обеспечат лучшую защиту прав человека.