Роль и компетенция главных и вспомогательных органов ООН

 

Функции и полномочия Организации Объединенных Наций в области прав человека чрезвычайно разнообразны. Они принимают рекомендации, выносят решения, созывают международные конференции, подготавливают проекты конвенций, проводят исследования, оказывают консультативную и техническую помощь отдельным странам. В ряде случаев они осуществляют и контрольные функции за соблюдением государствами обязательств, взятых по Уставу ООН и по международным соглашениям.

Фактически все главные и значительное число вспомогательных органов ООН в той или иной степени занимаются вопросами прав человека.

Главную ответственность за выполнение функций Организации по содействию всеобщему уважению и соблюдению основных прав и свобод человека несет Генеральная Ассамблея ООН и под ее руководством Экономический и Социальный Совет (ст. 60 Устава ООН). Полномочия Генеральной Ассамблей в области прав человека определены в ст. 13 Устава ООН. "Генеральная Ассамблея, – подчеркивается в этой статье, – организует исследования и делает рекомендации в целях... содействия международному сотрудничеству в области экономической, социальной, культуры, образования, здравоохранения и содействия осуществлению прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии".

Вопросы прав человека обычно включаются в повестку дня Генеральной Ассамблеи на основании соответствующих разделов доклада Экономического и Социального Совета и решений, принятых Генеральной Ассамблеей на предыдущих сессиях. Время от времени они также предлагаются для обсуждения другими главными органами ООН, государствами – членами Организации и Генеральным секретарем.

Подавляющее большинство вопросов, относящихся к правам человека, рассматривается Третьим комитетом Ассамблеи (социальные и гуманитарные вопросы и вопросы культуры), однако некоторые из них обсуждаются и другими комитетами. Принятые ими решения обсуждаются и утверждаются на пленарных заседаниях Генеральной Ассамблеи.

Согласно упомянутой выше ст. 13 Устава ООН функции Генеральной Ассамблеи состоят главным образом в организации исследований и принятии рекомендаций. Исследования, относящиеся к правам человека, по поручению Генеральной Ассамблеи выполняются Экономическим и Социальным Советом (ЭКОСОС) и его вспомогательными органами, специализированными учреждениями и Генеральным секретарем ООН.

Рекомендации, принимаемые Генеральной Ассамблеей как в области прав человека, так и по другим вопросам, согласно Уставу ООН не являются юридически обязательными для государств – членов ООН. Оценивая юридический характер резолюций Генеральной Ассамблеи по вопросам прав человека, необходимо иметь в виду, что согласно ст. 55 и 56 Устава ООН государства – члены ООН взяли на себя обязательство предпринимать совместные и самостоятельные действия в сотрудничестве с Организацией в целях развития всеобщего уважения к правам человека и их соблюдения. Поэтому несомненно, что резолюции Генеральной Ассамблеи, за принятие которых голосовали все или подавляющее большинство государств – членов Организации, могут свидетельствовать о существовании определенных принципов и норм международного права, обязательных для всех государств.

Для осуществления своих функций в области прав человека Генеральная Ассамблея в соответствии со ст. 22 Устава ООН создает по мере надобности различные вспомогательные органы. Некоторые из них создаются ad hoc, другие являются, по сути дела, постоянными или функционируют в течение длительного времени.

Согласно Уставу ООН, наряду с Генеральной Ассамблеей ответственность за выполнение функций Организации в области прав человека несет Экономический и Социальный Совет, который работает под руководством Ассамблеи.

Им в 1946 г. была создана Комиссия ООН по правам человека. Первоначально она состояла из 18 членов. Затем ее состав увеличивался в связи с приемом в ООН новых членов и в настоящее время в Комиссию входят представители 53 государств. ЭКОСОС не согласился с предложениями о том, чтобы члены Комиссии исполняли свои обязанности в личном качестве, а не как представители государств (резолюция 9 (11) от 21 июня 1996 г.).

Члены Комиссии избираются Экономическим и Социальным Советом на три года. Комиссия по правам человека собирается на ежегодные сессии продолжительностью шесть недель и принимает свои решения большинством голосов присутствующих и принимающих участие в голосовании членов. В ее функции с момента создания, согласно резолюциям ЭКОСОС 5 (I) и 9 (II), входила подготовка предложений и докладов Совету относительно: а) международного Билля о правах человека; б) международных деклараций и конвенций о гражданских свободах, положении женщин, свободе информации и других подобных вопросах; в) защиты меньшинств; г) предотвращения дискриминации по признакам расы, пола, языка или религии; и д) любых других вопросов, касающихся прав человека, которые не перечислены в предыдущих пунктах. Комиссия осуществляет исследования, делает рекомендации, представляет информацию и выполняет другие поручения Экономического и Социального Совета. Подготовка крупных исследований обычно поручается специальным докладчикам. Завершенные исследования служат основой для принятия Комиссией различного рода решений.

На своей 1-й сессии в 1947 г. Комиссия по правам человека учредила Подкомиссию по предупреждению дискриминации и защите меньшинств вместо двух подкомиссий (одной – по предупреждению дискриминации и второй – по защите меньшинств), предложенных Экономическим и Социальным Советом в резолюции 9 (II) от 21 июня 1946 г. Подкомиссия состоит в настоящее время из 26 человек (первоначально в ее состав входило 12 человек), избранных Комиссией по правам человека, которые выполняют свои обязанности в течение четырех лет в личном качестве, а не как представители государств. Однако избрание любого члена Подкомиссии происходит только с согласия государства, гражданином которого он является.

Функции Комиссии по правам человека чрезвычайно разнообразны. Они постоянно расширяются в связи с развитием межгосударственных отношений в области прав человека и возникновения многих проблем в этой сфере.

Значительную часть работы Комиссии составляет деятельность ее специальных органов по изучению конкретных ситуаций и проведению расследований грубых, массовых и систематических нарушений прав человека, включая политику апартеида и расовой дискриминации, а также нарушений на территориях, оккупированных в результате акта агрессии.

В соответствии с резолюцией 2 (XXIII) Комиссия по правам человека в 1967 г. создала специальную рабочую группу в составе пяти экспертов, которой было поручено расследовать случаи применения пыток и плохого обращения с заключенными, с задержанными и находящимися под надзором полиции лицами в ЮАР.

Комиссия по правам человека на своей 25-й сессии решила создать специальную рабочую группу экспертов, цель которой – "изучить утверждения о случаях нарушения Израилем Женевской конвенции от 12 августа 1949 г., касающейся защиты гражданских лиц во время войны на территориях, оккупированных Израилем в результате военных действий на Среднем Востоке" (резолюция 6 (XXV)). Эта группа уполномочивалась "получать сообщения, заслушивать свидетелей, применять процедуру, которая является, по ее мнению, необходимой".

Специальные органы создавались Комиссией для расследования нарушений прав человека тоталитарными режимами. 31-я сессия Комиссии по правам человека, состоявшаяся в феврале–марте 1975 г., учредила специальную рабочую группу из пяти членов для проведения "расследования существующего положения в области прав человека в Чили" путем "посещения Чили и на основе устных и письменных показаний, которые будут собраны из всех соответствующих источников" (резолюция 8 (XXXI)).

Специальные докладчики или представители Комиссии ООН по правам человека назначены по Ираку, Сальвадору, Гаити и ряду других стран. Они выезжают на места, проводят расследования, представляют свои предложения и рекомендации.

Одной из распространенных контрольных форм работы Комиссии ООН по правам человека является создание так называемых тематических механизмов. Первым подобным механизмом стала Рабочая группа по насильственным или недобровольным исчезновениям, учрежденная в 1980 г. В 1982 г. Комиссия назначила специального докладчика по вопросу о казнях без надлежащего судебного разбирательства, или произвольных казнях, а в 1985 г. – специального докладчика по вопросу о пытках.

Комиссия назначает также специальных докладчиков для защиты особых категорий жертв нарушений прав человека. Так, в 1986 г. был учрежден институт специального докладчика по вопросу об осуществлении Декларации о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии и убеждений. В 1990 г. назначается специальный докладчик по вопросу о торговле детьми, детской проституции и детской порнографии, а в 1991 г. учреждается Рабочая группа по произвольным задержаниям, в круг ведения которой входят задержания, не совместимые с такими основными свободами, как свобода совести. В настоящее время Комиссией ООН по правам человека учреждено свыше десяти тематических процедур, и их число продолжает расти. Представители этих органов выезжают в страны, где нарушаются права человека, налаживают диалог с соответствующими государствами, ежегодно представляют Комиссии по правам человека доклады о своей деятельности.

Опыт многолетнего обсуждения вопросов о правах человека в ООН со всей очевидностью показал, что продуманная организация контрольных органов имеет важное значение для плодотворной деятельности всей системы взаимоотношений государств в рассматриваемой области. Однако в настоящее время контрольная функция еще далека от совершенства. Система контрольных органов ООН в области прав человека очень громоздка, в ее работе наблюдается дублирование и параллелизм, рассмотрение ряда вопросов повестки дня из года в год переносится. Поскольку деятельность этих органов носит сессионный характер, они не способны принимать экстренные меры в условиях кризисов. Массовые злодеяния в Сомали, Курдистане, Руанде, Бурунди и других странах показали необходимость срочного вмешательства ООН в подобные конфликты, причем не только в форме расследований и установления системы контроля, но и применения принудительных мер.

Продолжающиеся массовые нарушения основных прав и свобод человека во многом определяются отсутствием политической воли государств – членов ООН к созданию соответствующего механизма с необходимыми полномочиями, который бы не только координировал программу работы многочисленных контрольных органов, но и действовал быстро, эффективно и решительно. Не случайно многие ученые, дипломаты и государственные деятели, анализируя сложившуюся ситуацию, говорят о "кризисе", "тупиковом положении", необходимости реорганизации всей системы деятельности органов ООН в области прав человека на основе "нового подхода"*.

* Doc. UNA/44/668/1989. 8 Nov.

 

В 1990 г. Генеральная Ассамблея приняла решение созвать Всемирную конференцию по правам человека в Вене. Одной из ее целей, согласно резолюции Генеральной Ассамблеи 45/155 от 18 декабря 1990 г., была оценка эффективности методов деятельности и механизмов ООН в области прав человека и разработка конкретных рекомендаций по улучшению такой деятельности. Одним из наиболее спорных было предложение учредить пост Верховного комиссара ООН по правам человека, сделанное в докладе Подготовительного комитета. Однако Конференция приняла решение рекомендовать Генеральной Ассамблее ООН, чтобы "при рассмотрении доклада Конференции на своей сорок восьмой сессии она в первоочередном порядке начала изучение вопроса об учреждении поста Верховного комиссара по правам человека в целях поощрения и защиты всех прав человека"*.

* Doc. UN A/Conf. 157/DCl./Add 2. 1993. 25 June.

 

Предложение создать должность Верховного комиссара по правам человека не ново. В 1967 г. Комиссия по правам человека приняла резолюцию 14 (XXIII), в которой просила ЭКОСОС рекомендовать Генеральной Ассамблее принять проект резолюции об учреждении Управления Верховного комиссара по правам человека. ЭКОСОС согласился с рекомендациями Комиссии и на 42-й сессии принял соответствующую резолюцию (резолюция 1237 (XII)). Генеральная Ассамблея рассматривала этот вопрос множество раз и только на своей 48-й сессии после долгой полемики и обсуждения различных позиций 20 декабря 1993 г. приняла резолюцию 48/141 об учреждении поста Верховного комиссара по правам человека. Хотя резолюция Генеральной Ассамблеи и не наделила Верховного комиссара широкими полномочиями, тем не менее он координирует всю деятельность ООН в области прав человека и принимает необходимые меры, повышающие ее эффективность в данной сфере.

Активизация деятельности ООН особенно необходима для пресечения массовых и грубых нарушений основных прав и свобод человека, ибо эти нарушения создают угрозу миру и международной безопасности и являются международными преступными деяниями.

ООН на основании гл. VII своего Устава может и должна принять меры для ликвидации таких нарушений. При этом следует иметь в виду, что меры, связанные с использованием вооруженных сил, могут применяться, как правило, только от имени ООН на основании решения Совета Безопасности, а не государствами в индивидуальном порядке, и не по решению Генерального секретаря ООН. Любой член Организации может обратиться в Совет Безопасности с просьбой о принятии тех или иных мер для пресечения ситуации, угрожающей миру и международной безопасности (п. 1 ст. 35 Устава ООН). Решения Совета о применении санкций для пресечения преступных нарушений прав человека обязательны для всех членов ООН.

В интересах эффективности механизма ООН великие державы могли бы заключить соглашение об отказе использовать вето при решении вопроса о принудительных мерах в целях защиты прав человека. Совет Безопасности мог бы также на основании ст. 53 Устава ООН предоставить региональным организациям такое же право без получения каждый раз специальных на то полномочий. И наконец, Совет Безопасности мог бы разрешить Генеральной Ассамблее, когда она найдет это необходимым, делать рекомендации государствам – членам ООН о применении вооруженных сил для пресечения преступных нарушений прав человека. Все эти меры не требуют изменения Устава ООН, а решение о них может принять Совет Безопасности.

Наиболее радикальным и эффективным средством пресечения преступных нарушений прав человека является создание воинских подразделений ООН быстрого реагирования. Такие подразделения могли бы быть созданы на основании ст. 43 Устава ООН и применяться по решению Совета Безопасности, когда в этом возникает необходимость.

Одним из наиболее спорных и противоречивых в доктрине международного права и в практике межгосударственных отношений является вопрос о правомерности гуманитарной интервенции. Эта проблема обсуждалась на различных международных форумах, в том числе на нескольких конференциях Всемирной Ассоциации международного права, а также в ходе советско-американской конференции юристов-международников в 1990 г. в Вашингтоне*.

* См.: Law and Force in the New International Order. 1991. Boulder. P. 113–142.

 

В науке международного права выдвигаются различные критерии допустимости гуманитарной интервенции. Все их можно свести к следующему: 1) грубые нарушения прав человека должны быть неминуемыми или уже происходящими; 2) все возможные мирные средства должны быть исчерпаны; 3) государству должен быть предъявлен ультиматум с требованием прекратить грубые нарушения прав человека; 4) если позволяет время, государство должно сообщить Совету Безопасности о намечаемых целях, которые должны быть достигнуты в ходе гуманитарной интервенции; 5) гуманитарная интервенция может быть предпринята, если Совет Безопасности бездействует; 6) в тех случаях, когда это возможно, желательно получить от государства приглашение на ввод войск на его территорию; 7) сила должна применяться только с целью пресечь грубые нарушения прав человека и не может использоваться в каких-либо иных интересах государства; 8) применение силы не может преследовать цель изменить политический или социально-экономический строй государства, свергнуть правительство; 9) в ходе гуманитарной интервенции должен использоваться ограниченный контингент войск, и лишь в масштабах, необходимых для достижения цели; 10) вооруженные силы должны применяться ограниченное время, и как только цель гуманитарной интервенции достигнута, должны быть немедленно выведены с иностранной территории*.

* Подробнее об этом см: Карташкин В.А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. М., 1995. С. 71–75; The International Law Association: Report of the Fifty-fourth Conference. P. 641-663; Humanitarian Intervention and the United Nations. Charlottesville, 1973; Farer T. Inquiry into the Legitimacy of Humanitarian Intervention / Law and Force in the New International Order. P. 185-201.

 

Большинство сторонников доктрины гуманитарной интервенции, придерживаясь тезиса о ее пропорциональности и ограниченности во времени, ссылаются не только на обычное право, но и на Устав ООН.

Российские ученые в прежние годы неизменно отрицали право государств на гуманитарную интервенцию. Однако развитие современных международных отношений дает многочисленные свидетельства того, что в определенных ситуациях у государства нет возможности спасти жизни своих граждан иначе как путем применения силы, например, в случае захвата вооруженными террористами или лицами, действующими без санкции властей, его граждан, временно находящихся на иностранной территории. В исключительных случаях вооруженная сила может быть использована и для спасения жизни людей, принадлежащих к национальным меньшинствам.

Современное международное право не отрицает правомерности применения силы государством в одностороннем порядке в гуманных целях. Для содействия всеобщему уважению и соблюдению прав человека государства обязуются предпринимать как совместные, так и "самостоятельные действия в сотрудничестве с Организацией" (ст. 56 Устава ООН). Реакция международного сообщества и отдельных государств на преступные нарушения основных прав и свобод человека должна быть быстрой и эффективной. Создание условий для их повсеместного соблюдения – обязанность всех членов ООН, вытекающая из Устава Организации и международных договоренностей.