Приобретение и утрата гражданства

 

В соответствии с международно-правовыми стандартами каждый человек имеет право на гражданство (ч. 1 ст. 15 Всеобщей декларации прав человека). Хотя в законодательстве современных государств устанавливаются разнообразные критерии, наиболее распространенными основаниями являются приобретение гражданства по рождению или путем натурализации.

Во всех странах законодатель закрепляет возможность предоставления гражданства по рождению, хотя в этом возрасте человек не может определить свои предпочтения. Данный подход основывается на презумпции членства, согласно которой при рождении определенного лица имеется высокая степень вероятности того, что оно проявит лояльность по отношению к государству, в котором родилось*.

* Brubaker R. Op. сit. P. 27.

 

В основе предоставления гражданства по рождению лежат два принципа – "право крови" (jus sanguinis), т. е. рождение от родителя или родителей – граждан конкретной страны, и "право почвы" (jus soli), т. е. рождение на территории определенной страны. Предпочтение "праву крови" – общности в силу происхождения – отдают государства, стремящиеся сохранить этнокультурное единство народа, традиционно проживающего на определенной территории (Германия, Швейцария). В государствах иммиграции (США, Канада) полагают, что "право почвы" помогает сформировать новую культурно-государственную общность, т. е. в данном случае гражданство рассматривается как своеобразное территориальное понятие.

В законодательстве большинства государств закрепляются смешанные подходы – сочетание в той или иной форме "права крови" и "права почвы". В Российской Федерации допускается приобретение гражданства по рождению детьми, один из родителей которых является гражданином России, а также детьми, родившимися на территории нашей страны, если их родители неизвестны или являются лицами без гражданства. Кроме того, возможно предоставление российского гражданства детям иностранцев, если государство происхождения родителей не предоставляет детям свое гражданство.

Практически во всех европейских странах законодатель устанавливает равные шансы отца и матери передать свое гражданство ребенку. Однако в ряде государств правовой статус ребенка по-прежнему определяется по отцу (Таиланд, Индия, Бангладеш). Согласно законодательству данных стран ребенок может получить гражданство матери только в том случае, если отец является лицом без гражданства или неизвестен.

В соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах (ч. 3 ст. 24) каждый ребенок имеет право на приобретение гражданства. Нe случайно в законодательстве различных государств можно встретить нормы о предоставлении гражданства детям, найденным на территории страны, родители которых неизвестны. Однако если в российском законодательстве возраст ребенка не имеет значения, в зарубежных странах могут вводиться возрастные ограничения (дети До 5 лет – США, до 6 месяцев – Австрия).

Натурализация – предоставление гражданства лицу, не являющему гражданином страны по рождению, на основании решения компетентного органа. Правом предоставления гражданства обычно наделяются высшие органы государственной власти. В Бельгии натурализация входит в компетенцию Короля и Палаты представителей, в США – федеральных судов, в Италии и России – Президента Республики, в Турции и Франции – Правительства. В ряде стран данные вопросы относятся к ведению министерств юстиции (Япония), иностранных дел (Мексика) или внутренних дел (Израиль).

Натурализация носит персональный характер. Она может осуществляться как в результате личного выбора лица, желающего поменять свое гражданство, так и в связи с наступлением определенных обстоятельств (вступление в брак, усыновление, признание отцовства). Закрепление возможности натурализации связано с признанием права на изменение гражданства, предусмотренного во Всеобщей декларации прав человека (ч. 2 ст. 15). Хотя большинство государств и признает это право, практически все они устанавливают четкие критерии, которым должен соответствовать претендент на гражданство. Как правило, возможность получить гражданство иностранного государства невелика, если человек не связан с ним определенными обстоятельствами – происхождением, проживанием или рождением на его территории.

Существуют различные подходы к натурализации иностранных граждан. В ряде стран она рассматривается как сугубо дискреционное полномочие государства (Германия, Швейцария, Япония). Кандидат должен отвечать определенным условиям, однако даже в случае их выполнения компетентный государственный орган имеет право определить, соответствует ли интересам страны предоставление гражданства данному лицу. Отрицательное решение не обосновывается и не подлежит обжалованию. Натурализация является привилегией, предоставляемой определенным лицам. Данная процедура предполагает тщательное рассмотрение дела каждого из претендентов, за натурализацию устанавливается достаточно высокая плата.

В других странах (США, Канада, Швеция) натурализуются все кандидаты, отвечающие установленным требованиям. В них от иммигрантов ожидают натурализации, которая поощряется государством. Установленная процедура достаточно проста, формально предусматривает сравнительно невысокие денежные сборы.

Во многих зарубежных странах введены достаточно жесткие требования к претендентам на гражданство. Практически повсеместно им надо прожить определенный срок на территории страны нового гражданства (12 лет – Швейцария, 10 лет – Австрия, 5 лет – США, 2 года – Аргентина). Помимо этого они должны отвечать критериям материально-финансового (ФРГ – наличие жилища, Япония – достаточный капитал, возможность обеспечить самостоятельное существование), морального (Аргентина – хорошее поведение) и уголовно-правового характера (Австрия – отсутствие судебных приговоров или преследования в уголовном порядке). В ряде стран для получения гражданства необходимо продемонстрировать знание языка (Эстония, Израиль), истории и основных положений конституции страны (США, Латвия). Иногда условием натурализации является принесение присяги верности данному государству (Италия, Филиппины).

В Российской Федерации для потенциальных граждан вводится только ценз оседлости (для иностранных граждан и лиц без гражданства – всего 5 лет или 3 года непрерывно перед обращением с ходатайством; для беженцев указанные сроки сокращаются вдвое), однако либерализм законодателя в значительной степени сводится на нет правоприменительной практикой и подзаконными актами в данной области. Так, Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ* предусматривает, что оформление органами внутренних дел материалов по вопросам гражданства в отношении лиц, прибывших на территорию России в связи с трудовым соглашением, учебой, другими целями, осуществляется после решения вопроса о месте их жительства на территории России (п. 3).

* Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 10 апреля 1992 г. № 386 в редакции Указа Президента Российской Федерации от 27 декабря 1993 г. № 2299. / / Гражданство и свобода передвижения. М., 1994. С. 52-60.

 

В законодательстве многих стран предусмотрен упрощенный (регистрационный) порядок предоставления гражданства. Как правило, он распространяется на этнически близких иностранцев (Германия, Болгария, Индия), а также лиц, заключивших брак с гражданами страны (Швейцария, Япония). В странах СНГ упрощенный порядок обычно распространяется на представителей титульной нации или выходцев из данной территории. Более широкие подходы законодательно закрепляются только в России и Армении.

Конвенция об упрощенном порядке приобретения гражданства государств – участников Содружества Независимых Государств была подписана 19 января 1996 г. Россией, Казахстаном и Таджикистаном. В соответствии с Конвенцией для приобретения и выхода из гражданства в упрощенном (регистрационном) порядке (ст. 2) лицу необходимо представить ряд документов: копню свидетельства о рождении или другой документ, удостоверяющий личность и место рождения гражданина, документы, подтверждающие то, что заявитель в прошлом состоял в гражданстве одной из Договаривающихся Сторон и одновременно в гражданстве СССР, проживал на их территории на 21 декабря 1991 г. и проживает постоянно до вступления в силу Конвенции, а также то, что он имеет близкого родственника, постоянно проживающего на территории страны приобретаемого гражданства и являющегося ее гражданином.

Определенная группа оснований для приобретения гражданства связана с территориальными изменениями или прекращением существования государств. К числу таких оснований можно отнести автоматическую перемену гражданства – трансферт. Примером может служить приобретение гражданами Российской Федерации нового статуса в результате распада СССР. Согласно Закону о гражданстве Российской Федерации гражданами России были признаны все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие па территории Российской Федерации на день вступления в силу данного Закона, если в течение одного года после этого дня они не заявили о своем нежелании состоять в гражданстве России (ч. 1 ст. 13).

В тех случаях, когда определенная часть территории одного государства переходит под суверенитет другого, используется оптация – добровольный выбор государства гражданской принадлежности. Право выбора предоставляется населению, проживающему на территории, которая отходит к другому государству. При этом, как правило, предполагается, что лицо, сделавшее выбор, будет жить на территории государства гражданской принадлежности. В отличие от оптации, которая носит персональный характер, обмен населением является массовым и двусторонним, происходит обычно но национальному признаку на основе принципа добровольности.

В ряде стран характер приобретения гражданства может оказывать воздействие на объем нрав и свобод лица. Как правило, речь идет о занятии государственных должностей. В отдельных странах (Эстония, Болгария, США) их президентом может стать только гражданин по рождению. На Филиппинах устанавливается очень широкий перечень ограничений в правах для натурализованных граждан. Так, только граждане по рождению могут занимать должности президента, вице-президента страны, членов парламента, Верховного Суда и нижестоящих судов, председателей и членов конституционных комиссий, омбудсмапа и его заместителей, членов комиссии по правам человека. В Южной Корее натурализованные не могут приниматься па дипломатическую службу, в Мексике – занимать должности начальника порта, коменданта аэродрома, лоцмана, служить на торговом, морском или воздушном судне.

Выход из гражданства может иметь место как по просьбе заинтересованного лица, так и но решению компетентных органов. В ряде случаев государство может отказать в просьбе о выходе из гражданства или отсрочить ее удовлетворение. Так, в Малайзии заявление о выходе из гражданства должно быть зарегистрировано. Статус гражданина утрачивается с момента регистрации. В том случае, если страна находится в состоянии войны, заявление может быть зарегистрировано только с согласия федерального правительства.

В Российской Федерации выход из гражданства не допускается после получения повестки о призыве на срочную военную или альтернативную службу и до ее окончания, а также если претендент на выход из гражданства привлечен в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него имеется вступивший в силу обвинительный приговор суда. Кроме того, ходатайство о выходе может быть отклонено, если лицо имеет имущественные обязательства перед физическими или юридическими лицами Российской Федерации либо неисполненные обязанности перед государством, а у Российской Федерации отсутствует договор о правовой помощи со страной, в которой проживает или намерен поселиться данный гражданин.

Основания для утраты гражданства зависят от специфики конкретного государства. Во многих странах она происходит автоматически в связи с добровольным приобретением иностранного гражданства, поступлением на гражданскую или военную службу другого государства. В Индонезии аналогичные правила распространяются и на службу в международных организациях, участницей которых страна не является, при условии, что лицо должно принести присягу при поступлении на службу.

Во Франции лицо, имеющее гражданство этой страны, может быть его лишено в связи с осуждением за преступления против безопасности государства; за уклонение от обязанностей, налагаемых законом о воинской повинности; за действия, рассматриваемые по французскому закону как преступление, влекущее за собой осуждение на срок более 5 лет тюремного заключения (ст. 98 Кодекса о гражданстве). В последнем случае лишение гражданства возможно и в случае осуждения лица за границей.

В ряде стран вводятся ограничения, связанные с лишением гражданства. Запрет применения данной процедуры может касаться всех граждан (ст. 16 Конституции Германии) или только граждан по рождению (ч. 2 ст. 11 Конституции Испании). В ряде случаев применение данной процедуры может быть ограничено определенным временем в отношении натурализованных граждан. Так, во Франции лишение гражданства допустимо в течение 10 лет после его получения.

В соответствии с международно-правовыми стандартами лишение гражданства не должно носить произвольный характер (ч. 2 ст. 15 Всеобщей декларации прав человека). Оно может осуществляться только в соответствии с предусмотренной законом процедурой, в рамках которой гражданину необходимо предоставить все необходимые гарантии. Кроме того, должно быть предусмотрено право обжалования в судебном порядке принятого решения.

В законодательстве Советского Союза была закреплена возможность лишения гражданства по инициативе государства. В соответствии с Законом о гражданстве СССР 1938 г. (ст. 7) предусматривалось две процедуры лишения гражданства – по приговору суда и на основании Указа Президиума Верховного Совета СССР. Последующий Закон свел лишение гражданства к единой процедуре и установил основания для ее применения. Согласно Закону 1978 г. о гражданстве СССР, его можно было лишить по решению Президиума Верховного Совета СССР, если лицо совершило действия, порочащие высокое звание гражданина СССР и наносящие ущерб престижу или государственной безопасности СССР (ст. 18). Кроме того, в законодательстве были предусмотрены особые случаи лишения гражданства. Согласно Указу Президиума Верховного Совета СССР "О выходе из гражданства лиц, переселяющихся из СССР в Израиль" 1967 г. данные лица, независимо от их желания, автоматически утрачивали гражданство Советского Союза с момента выезда из страны.

В соответствии с действующим законодательством о гражданстве Российской Федерации никто не может быть лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство (ч. 2 ст. 1 Закона о гражданстве РФ). Только в одном случае прекращение российского гражданства допускается без волеизъявления лица – в связи с аннулированием решения о гражданстве, если лицо предоставило ложные сведения и документы.

Добровольный выход из гражданства предполагает определенные действия со стороны гражданина. В Японии в этом случае необходимо обратиться с соответствующим заявлением к министру юстиции. Днем выхода из гражданства считается дата уведомления министра путем подачи такого заявления. Выход из гражданства России возможен по ходатайству гражданина, а также в порядке регистрации, если у лица, заявившего о намерении выйти из гражданства, хотя бы один из родителей, супруг или ребенок имеет иное гражданство либо если лицо выехало на постоянное жительство в другую страну.

Для государств – членов Совета Европы общепризнанным является тот факт, что гражданство не может быть утрачено до тех пор, пока лицо не получит другое гражданство. Данный подход направлен на то, чтобы предотвратить увеличение количества лиц без гражданства. Вместе с тем законы о гражданстве государств – членов СНГ и стран Балтии предусматривают возможность выхода из гражданства, не увязывая данный факт с приобретением лицом иностранного гражданства.