Линейно-объектный (постатейный) бюджет

Основные типы бюджетов

Использование бюджета в качестве инструмента проводимой местными органами власти политики требует определенной кор­ректировки его структуры. Так как бюджет является комплексным нормативным актом, произвольно менять его структуру недопус­тимо. Однако в целях упрощения и повышения эффективности процесса формирования бюджета целесообразно применять специ­альные управленческие классификации, согласно которым бюд­жетные доходы и расходы группируются по определенным при­знакам. Широко распространена классификация, согласно кото­рой в местном бюджете выделяются две составляющие: текущий бюджет и бюджет развития. В текущем бюджете отражаются рас­ходы и доходы органов местного самоуправления, обеспечиваю­щие необходимую, обязательную деятельность, например, расходы на поддержание нормального функционирования муниципального хозяйства и всех его постоянно действующих хозяйственных структур.

Таблица. Примерная структура бюджета

 

Расходы	Доходы
Текущий бюджет: Расходы на заработную плату; Материальные текущие затраты; Отчисления и субсидии; Расходы на оплату процентов по полученным ссудам; Прочие расходы.	Текущий бюджет: Налоги и сборы; Арендная плата; Квартирная плата; Проценты по выданным ссудам; Доходы от участия в капитале предприятий; Общие отчисления (дотации) субъекта Федерации; Прочие поступления.
Инвестиционный бюджет: Превышение текущих доходов над текущими расходами, а также инвестиционные доходы используются на инвестиционные расходы, в том числе на: Погашение займов и процентов по ним; Капиталовложения и инвестиции; Пополнение резервных фондов.	Инвестиционный бюджет: Отдельные налоговые поступления; Муниципальные займы; Субвенции субъекта Федерации на капиталовложения.

 

Необходимо стремиться к тому, чтобы в бюджете текущих операций объем поступлений превышал расходы. Образующаяся разница участвует в формировании инвестиционного бюджета. Показатель того, насколько муниципальное образование окажется в состоянии достичь этого умелым ведением бюджета текущих операций для отчисления в инвестиционный бюджет, является важной характеристикой финансовых возможностей муниципаль­ного образования и свидетельствует о долгосрочной платежеспо­собности при привлечении займов и кредитов.

К бюджету развития (инвестиционному бюджету) относятся доходы и расходы, направляемые на совершенствование муници­пального хозяйства (расходы на проведение строительных работ и приобретение материального имущества) и инвестиционные отчис­ления третьим лицам, а также отчисления федерации и субъектов федерации, доходы от продажи имущества, взносы, а также осо­бые операции по финансированию, например, получение и пога­шение кредитов, отчисления в резервные фонды и изъятия из этих фондов.

Подобная структура, несмотря на определенную степень ус­ловности, позволяет четко определять и корректировать деятель­ность по основным направлениям развития муниципального хо­зяйства. Также представляется целесообразным использовать груп­пировку бюджетных статей на средства, направляемые на реали­зацию собственных полномочий органов местного самоуправления и на средства, направляемые для исполнения государственных полномочий, которые были делегированы вышестоящими органа­ми власти. Хотя подобные группировки не всегда могут приме­няться в чистом виде, их использование способствует более гра­мотной организации финансового планирования и бюджетного процесса.

Бюджет должен составляться на основе прогноза социально-экономического развития муниципального образования. Согласно действующему законодательству прогноз долгосрочного социаль­но экономического развития территории разрабатывается на основе данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период, на основе текущего прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года и на основе тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год и предшествует составлению проек­ты бюджета. Изменение прогноза социально-экономического развития территории в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета должно вызывать соответствующее изменение основных характеристик проекта бюджета.

Одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год формируется перспективный финансовый план. План разраба­тывается на основе среднесрочного прогноза социально-экономи­ческого развития муниципального образования и содержит данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета.

Перспективный финансовый план законодательно не утвер­ждается и составляется в целях:

— информирования представительных органов власти о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы;

— комплексного прогнозирования финансовых последствий реализации проектов программ, законов;

— выявления необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики;

— отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер.

Перспективный финансовый план разрабатывается на три го­да, из которых первый год — это год, на который составляется бюджет, а следующие два года — плановый период, на протяже­нии которого прослеживаются реальные результаты заявленной экономической политики.

Исходной базой для формирования перспективного финансо­вого плана является бюджет на текущий год. Перспективный финансовый план ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития муниципального образования, при этом плановый период сдвигается на один год вперед. Перспективный финансовый план составляется по укрупненным показателям бюджетной классифи­кации.

Известно три основных типа бюджетов.

Исполнительный бюджет

Вследствие ограниченности линейно-объектного подхода, приводящего к увеличению расходной части бюджета, в 30-х годах этого столетия был выработан новый управленческий подход к составлению бюджетов.

В соответствии с данным подходом распределение затрат идет по видам деятельности, а не по статьям расходов. На основе новой концепции стал применяться операционный анализ — метод, по­зволяющий сопоставлять элементы цепочки «затраты — процессы предоставления услуг — результаты» с последующей оценкой ре­зультата, который оценивается в соответствующих единицах изме­рения деятельности. Такой бюджет требует больше информации о том, какие используются рабочие процессы, какого качества услу­ги могут быть обеспечены и по какой стоимости.

Этот подход получил существенные преимущества перед кон­цепцией линейно-объектного бюджета. Ориентируясь на конкрет­ные задачи управления, исполнительный бюджет помогает орга­нам власти в оценке эффективности работы организаций, переводя категории бюджета в функциональные термины и термины увели­чения эффективности исполнения предписанных видов дея­тельности. На основе измерения затрат рабочего времени, финансовых ресурсов и отношения количества работающих к объему деятельности устанавливаются соответствующие стандарты.

Таблица. Пример исполнительного бюджета

 

Виды работ	Затраты труда на единицу работы	Стоимость человеко- часа, руб.	Удельные расходы на единицу работ, руб.
			Зарплата	Материалы	Оборудование	Всего
Мойка светильников	0,2
Замена ламп	0,4
Окраска столбов	0,7
Ремонт электропроводки	0,9

Оптимальный уровень обслуживания:

Мойка светофоров — два раза в год

Замена ламп — один раз в год

Окраска столбов — один раз в два года

Ремонт электропроводки — один раз в два года

Число обслуживаемых светофоров: 2000 шт.

Мойка светофоров 2000 х 2 х 5 = 20 000 руб.

Замена ламп 2000 х 1 х 20 = 40 000 руб.

Окраска столбов 2000 х 0,5 х 23 = 23 000 руб.

Ремонт электропроводки 2000 х 0,3 х 38 = 22 800 руб.

Общие бюджетные расходы: 105 800 руб.

Однако опыт использования исполнительных бюджетов пока­зал ряд недостатков в их применении. Многие бюджетные оценки оказались менее точными, чем оценки, связанные с линейно-объектными бюджетами. Для руководства неясны основания пред­почтения какого-либо одного вида расходов другому. Не преду­сматриваются альтернативы, на базе которых можно было бы сде­лать лучший выбор. Другой сложностью для работников финан­совых служб является оценка качества работы. Точному измере­нию результатов деятельности препятствуют трудности, присущие исполнительному бюджету. Рассчитать объемы государственных закупок и расходы на содержание государственного аппарата до­вольно легко. Однако объективно и точно измерить результаты работы государственных служб очень сложно. Детализация и ка­тегоризация работ с целью выявления единиц их измерения часто затруднительны. Сбор соответствующих данных обычно произво­дится неаккуратно, поэтому данные оказываются ненадежными. Кроме того, система исполнительных бюджетов не ориентирована на решение долгосрочных проблем.

Программный бюджет

Бюджеты, создаваемые под определенные программы и проек­ты, получили название программных бюджетов. Поскольку про­грамма может охватывать несколько исполнительных организаци­онных уровней, то и программный бюджет должен быть более широким и интегрированным, чем исполнительный. Программные затраты являются обобщенными суммарными затратами, которые получаются путем агрегирования затрат различных подразделений организации. Подробная детализация расходов подразделений ор­ганизации для программного бюджета необязательна, поскольку он не всегда базируется на деятельности только этих подразделений, а также потому, что организация может быть занята одновре­менно в нескольких программах, внутри которых ответственность за деятельность несут конкретные подразделения. Поэтому про­граммный бюджет лучше отвечает организационным потребностям органов управления более высокого уровня, в то время как испол­нительный бюджет лучше приспособлен для задач более низкого уровня управления.

Программный бюджет обычно нацелен на длительную пер­спективу и является долгосрочным. Если исполнительный бюджет основывается на опыте прошлой работы, программный бюджет строится на основе оценки того, каких результатов деятельности следует ожидать в будущем. С этой точки зрения программный бюджет лучше приспособлен для формирования долгосрочного го­сударственной социально-экономической политики.

Программный бюджет больше подходит целям всеобъемлюще­го бюджетного планирования, включая предоставление информа­ции центральному бюджетному органу, главе исполнительной вла­сти и законодательным органам. Исполнительный бюджет также должен содержать информацию, необходимую для анализа, но, кроме этого, должен быть достаточно подробным, чтобы удовле­творять потребности низовых уровней управления.

Программный бюджет организовывает бюджетные расходы по программам или функциональным областям, чтобы обеспечить достижение поставленных целей. Ключевыми элементами этого процесса являются долгосрочное планирование, постановка целей, разработка программы, анализ деятельности. Однако следует учи­тывать, что ошибки, допущенные в постановке целей и разработке программ, могут болезненно отразиться на эффективности дея­тельности муниципальных органов власти в целом.

Разработка программного бюджета состоит из четырех важ­нейших этапов:

1. Постановка целей, выбор методов, последовательности ша­гов и времени достижения целей.

2. Расчет затрат для реализации каждого необходимого шага.

3. Разработка полной программы работ, необходимых для достижения целей.

4. Определение критериев оценки того, насколько успешно достигнуты поставленные цели.

Программный бюджет позволяет увеличить степень рацио­нальности принимаемых решений. Подход требует рассмотрения последствий реализации программ и результатов предпринимае­мых действий. Кроме того, подчеркивается роль планирования для принятия бюджетных решений. Однако постановка целей ока­зывается затрудненной в силу сложности проблем и различного их видения разными участниками процесса целеполагания. Разработ­ка и использование программного бюджета может потребовать су­щественных преобразований, которые способны оказать влияние на многие другие тесно связанные с бюджетом области.

На практике реальные события в экономической, социальной и политической сферах часто существенно отличаются от предпола­гавшихся, что подрывает надежность проводившихся при состав­лении долгосрочного бюджета плановых расчетов. Плановые рас­четы часто оказываются завышенными и нереалистичными для ис­полнения. Анализ соотношения затрат и результатов далеко не всегда учитывает косвенные последствия или побочные эффекты предпринимаемых или предполагаемых действий. Объективный анализ результатов может оказаться невозможным.

Характер процедур разработки программного бюджета тяготе­ет к централизации процесса принятия решений. Ответственность за принятые решения и выбранную политику ложится на центральные органы, что приводит к улучшению координации дея­тельности, но за счет утраты инициативы на более низких уровнях Принятия решений. Подобный бюджет требует постоянной центра­лизованной координации и четкого взаимодействия исполнителей. Специалисты отмечают, что данный подход разрушает имеющиеся коммуникационные каналы между административными единица­ми. Поскольку схемы организационных связей, необходимых для выполнения каждой подпрограммы, будут для каждого конкрет­ного случая различными, ни одного устойчивого канала связи взамен имеющихся не создается. Ориентация на анализ альтернатив приводит в состояние постоянной неопределенности всех заин­тересованных лиц вместо стабильности прежних бюджетных сис­тем.

В целом программный бюджет имеют ограниченную сферу применения и не может заменить сложившуюся систему линейно-объектных бюджетов. Использование программного бюджета мо­жет быть полезным при централизованном внедрении определен­ной системы мер, которая не может быть эффективно и оператив­но реализована соответствующими службами в рамках текущего планирования и бюджетирования.

Пример программного бюджета

Внебюджетные фонды

Не все необходимые расходы могут осуществляться в рамках бюджета и бюджетных процедур. Кроме того, существуют опреде­ленные нерегулярные или целевые источники дохода, не подле­жащие зачислению в бюджет.

Для оптимального использования таких средств представи­тельные органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды, имеющие самостоятельные источ­ники финансирования и использующиеся в соответствии с их це­левым назначением. Внебюджетные фонды создаются в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Феде­рации. Налоги, сборы и другие платежи, предназначенные для зачисления в муниципальный бюджет, не подлежат направлению во внебюджетные фонды.

Среди наиболее часто используемых источников внебюджет­ных фондов муниципальных образований можно отметить:

— обязательные платежи штрафов и пени с физических и юридических лиц, не подлежащие зачислению в местный бюджет (штрафы и иные платежи, взысканные за ущерб, причиненный муниципальному образованию, местным объектам историко-культурного наследия; за нарушение государственной дисциплины цен; за нарушение правил содержания территории; за незаконную установку киосков и торговых павильонов);

— добровольные взносы юридических и физических лиц на определенные цели;

— доходы от временного размещения денежных средств фон­да в кредитных организациях, от операций с ценными бумагами, от возврата кредитных ресурсов, выданных организациям за счет средств фонда;

— доходы, полученные за содержание транспортных средств на специальных охраняемых стоянках; доходы от деятельности торговых площадей;

— разовые сборы за оказание дополнительных услуг населе­нию;

— иные доходы, в соответствии с действующим законодатель­ством, а также с нормативными правовыми актами органов город­ского самоуправления.

Средства муниципальных внебюджетных фондов обычно используются:

— на финансирование целевых программ и мероприятий по решению социально-экономических и других общественно значи­мых проблем, не предусмотренных бюджетом;

— на укрепление материально-технической базы и поддержку муниципальных бюджетных организаций и государственных бюджетных учреждений культуры, науки, образования, здравоохранения, спорта, правоохранительных органов;

— на ликвидацию чрезвычайных ситуаций и их последствий;

— на покрытие бюджетного дефицита;

— на предоставление ссуд работникам органов местного самоуправления в соответствии с местными нормативными правовы­ми актами;

— часть временно свободных средств внебюджетных фондов может использоваться для размещения в кредитных организациях и на приобретение ценных бумаг.

Муниципальное заимствование

В настоящее время в России наиболее распространенным ис­точником покрытия инвестиционных расходов остается муници­пальное заимствование. Муниципальные заимствования — займы, привлекаемые от физических и юридических лиц в валюте Рос­сийской Федерации, по которым возникают долговые обязательст­ва органа местного самоуправления как заемщика или гаранта по­гашения займов другими заемщиками, выраженные в валюте Рос­сийской Федерации.

Органы местного самоуправления от имени местного сообщест­ва имеют право прибегать к заимствованиям только тогда, когда иное финансирование расходов недоступно или экономически не целесообразно. Финансовые ресурсы могут привлекаться путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования и кредитов. Право осуществления муниципальных заимствований от имени муниципального образования и 'выдачи муниципальных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов принадлежит главе муниципального образования, если уставом муниципального образования не установлено иное.

Совокупность долговых обязательств муниципального образо­вания является муниципальным долгом.

Долговые обязательства муниципального образования не должны превышать 10 лет и могут существовать в форме:

— кредитных соглашений и договоров, заключенных муници­пальным образованием;

— муниципальных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования;

— договоров о предоставлении муниципальных гарантий, до­говоров поручительства муниципального образования по обеспече­нию исполнения обязательств третьими лицами;

— долговых обязательств юридических лиц, переоформленных в муниципальный долг на основе правовых актов органов местно­го самоуправления.

Муниципальный долг полностью и без условий обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну. Российская Федерация и субъекты Российской Федерации не несут ответственности по долговым обязательствам муници­пальных образований, если указанные обязательства не были ими гарантированы. Муниципальные образования не отвечают по дол­говым обязательствам Российской Федерации и субъектов Россий­ской Федерации, если соответствующие обязательства не были ими гарантированы.

В местном бюджете должен быть установлен верхний предел муниципального долга. При этом предельно допустимая сумма долговых обязательств органов местного самоуправления, пре­дельный объем заемных средств, направляемых муниципальным образованием в течение текущего финансового года на финансиро­вание дефицита местного бюджета, предельный объем расходов на обслуживание муниципального долга в текущем финансовом году, сроки погашения долговых обязательств органов местного само­управления не могут превышать значений, установленных Бюд­жетным кодексом Российской Федерации. Предельный объем муниципального долга не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Муниципальные ценные бумаги могут выпускаться исключи­тельно в целях финансирования инвестиционных расходов муни­ципального образования (для капиталовложений, мер по содейст­вию капиталовложениям и для консолидации долгов) в случаях и объемах, предусмотренных местным бюджетом. Выпуск муници­пальных ценных бумаг и исполнение обязательств по ним обеспе­чивается резервным муниципальным имущественным фондом и средствами местного бюджета, предусмотренными для финансиро­вания инвестиционных расходов.

Эмиссия муниципальных ценных бумаг допускается только в случае утверждения решением органа местного самоуправления в бюджете на текущий финансовый год предельного размера муни­ципального долга и предельного объема заемных средств, направ­ляемых муниципальным образованием в течение текущего финан­сового года на финансирование бюджетного дефицита. В составе предельного объема заемных средств не учитываются средства, привлекаемые и полностью используемые в текущем финансовом году на погашение имеющегося долга, расходы на обслуживание соответствующего государственного долга и муниципального долга в текущем финансовом году.

Если при исполнении местного бюджета расходы на обслужи­вание муниципального долга превышают 15% расходов его бюдже­та, а также в случае превышения предельного объема заемных средств, когда муниципальное образование не в состоянии обеспе­чить обслуживание и погашение своих долговых обязательств, уполномоченный на то орган государственной власти субъекта Российской Федерации может применить следующие меры: назна­чить ревизию местного бюджета, передать исполнение местного бюджета под контроль органа, исполняющего бюджет субъекта Российской Федерации, или принять иные меры, предусмотрен­ные бюджетным законодательством Российской Федерации.

Муниципальные образования могут предоставлять гарантии юридическим лицам для обеспечения исполнения их обязательств перед третьими лицами. Муниципальные гарантии предоставляют­ся уполномоченным органом местного самоуправления. При пре­доставлении муниципальной гарантии соответствующий финансо­вый орган обязан провести проверку финансового состояния полу­чателя указанной гарантии. Представительный орган может пору­чить контрольному органу муниципального образования провести проверку финансового состояния получателя государственной или муниципальной гарантии. В договоре о предоставлении государст­венной или муниципальной гарантии должно быть указано обяза­тельство, которое ею обеспечивается. В бюджете должен быть ус­тановлен верхний предел общей суммы муниципальных гарантий, а также перечень гарантий на сумму, превышающую 0,01% расхо­дов соответствующего бюджета.

Общая сумма предоставленных гарантий включается в состав муниципального долга как вид долгового обязательства. При ис­полнении получателем гарантии своих обязательств перед третьим лицом на соответствующую сумму сокращается муниципальный долг, что отражается в отчете об исполнении бюджета. Соответст­вующий финансовый орган ведет учет выданных гарантий, испол­нения получателями указанных гарантий своих обязательств, обеспеченных указанными гарантиями, а также учет осуществле­ния платежей по выданным гарантиям. На основании данных это­го учета представительному органу власти представляется подроб­ный отчет о выданных гарантиях по всем получателям указанных гарантий, об исполнении этими получателями обязательств, обес­печенных указанными гарантиями, и осуществлении платежей по выданным гарантиям.

ЭФФЕКТИВНОСТЬ РАБОТЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ

В условиях, когда у местных органов власти нет возможности существенно увеличить доходную часть бюджета, а непосредствен­ное сокращение расходов с социальной точки зрения неприемлемо, для муниципалитетов остается возможность сокращения расходов за счет повышения эффективности деятельности. Это сложный путь, требующий много усилий и внимания, результаты часто проявляются не сразу, эффект может носить краткосрочный ха­рактер. Однако это важнейшее направление работы местных орга­нов власти, требующее постоянного контроля.

Информация об эффективности деятельности позволяет муниципальным служащим, представительным органам власти, общест­ву держать под контролем работу муниципальных служб, оцени­вать результаты того, как используются общественные средства. Если эффективность оценивается в динамике, то пользователь ин­формации может следить за улучшением или ухудшением поло­жения дел и их текущим состоянием. Оценив эффективность кон­кретного вида деятельности, руководитель муниципальной службы поймет, на что необходимо обратить внимание и как действовать, а затем те же оценки покажут, улучшаются ли результаты благо­даря выбранным мерам.

Необходимость отчитываться за эффективность деятельности служит и для мотивации, особенно если контрольные показатели устанавливаются заранее и фактически достигнутые результаты сверяются с ними. Это требует особенно осторожного подхода к выбору показателей эффективности деятельности. Использование некорректного показателя может привести к тому, что исполните­ли будут пытаться путем искусственных манипуляций создавать видимость увеличения производительности работы, хотя на самом деле эффективность может оставаться на том же уровне или даже ухудшиться. Существует множество характеристик эффективности. В общем виде все показатели измерения эффективности могут быть разделены на технические и экономические.

Техническая эффективность обычно определяется с точки зре­ния достижения целей деятельности. Такой подход, позволяет формулировать критерии эффективности и ставить цели по их достижению. Понятие технической эффективности для муниципа­литетов предполагает, что критерии оценки должны отражать сте­пень соответствия деятельности муниципальных служб потребно­стям населения.

При подобном подходе техническая эффективность оценивает­ся путем изучения общественного мнения, которое показывает, на­сколько удовлетворены муниципальными услугами обслуживае­мые слои населения и население в целом. Кроме того, необходимо путем опросов оценивать побочные негативные для общества по­следствия, т.е. не возникают ли в связи с деятельностью муници­пальных служб новые запросы или проблемы. Для сравнительной оценки и анализа важно, чтобы показатели технической эффек­тивности были разделены по районам, типам строений, демографическим признакам обслуживаемого населения (пол, возраст, национальность, доход), характеристикам обслуживаемых юриди­ческих лиц и т.п. Это облегчает анализ потребностей и помогает планировать работу в соответствии с нуждами населения.

Использование только количественных технических показате­лей может привести к неверным заключениям, если они не отра­жают качества работы. Так, техническая эффективность работы общественного транспорта зависит от множества факторов: числа перевезенных пассажиров, безопасности, удобства, скорости поез­док, оперативности и надежности обслуживания и др. Например, бригада дорожных рабочих, через короткое время снова вызвана на место, чтоб заделать ту же выбоину, которую она плохо заде­лала в прошлый раз. Информационная система, принятая большинством служб, засчитает в качестве результата работы две по­чинки, тогда как на самом деле дорога отремонтирована один раз. Получается, что плохая работа повышает эффективность бригады в два раза по сравнению с хорошей.

Основной способ решения проблемы — вместе с количествен­ными показателями технической производительности приводить соответствующие качественные показатели, показывающие качество услуг, например, число допущенных ошибок. Если речь идет о ремонте дорог, о качестве можно судить по числу заделанных трещин, которые не открылись вновь за определенное количество дней после ремонта. Необходимо использовать контроль качества, гарантирующий, что каждая единица продукции соответствует су­ществующим стандартам и нормам. Для контроля качества иногда требуется дополнительная информация, которую можно получать путем выборочных проверок. Одновременное использование пока­зателей количественной и качественной оценки позволяет проана­лизировать, не происходит ли рост эффективности за счет сниже­ния качества работы.

Важная качественная характеристика технической эффектив­ности многих услуг — оперативность, отражающая время реагиро­вания на срочный вызов или запрос, соответствие установленному графику или срокам выполнения работы по удовлетворению за­проса. Оперативность неотложных служб — милиции, пожарных, скорой медицинской помощи обычно оценивается в минутах с мо­мента вызова или сообщения до прибытия на место. Кроме сред­него времени реагирования может применяться еще один критерий — процент случаев, когда помощь была оказана в течение опреде­ляемого внутренним нормативом времени. Показатели оперативно­сти аварийно-ремонтных служб зависят от конкретных обстоя­тельств. Одним дорожно-ремонтным службам ставится задача как можно быстрее заделывать каждую выбоину, другим — начинать работу немедленно только в случае угрозы для безопасности до­рожного движения, а прочий ремонт вести в такое время, чтобы не создавать излишних препятствий движению транспорта.

Помимо различных количественных и качественных критери­ев, техническая эффективность часто зависит от конечного резуль­тата деятельности по оказанию услуг.

При оценке технической эффективности муниципальные служ­бы используют преимущественно показатели, поддающиеся пря­мому измерению — число задержанных лиц из объявленных в ро­зыск, число профилактических инспекций, единицы выполненной работы, даже если они не отражают конечного результата работы для общества. Очень сложно оценивать косвенные результаты, например, эффективность профилактической деятельности, по­скольку подсчитать, сколько аварий, пожаров, преступлений и т.п. было предотвращено благодаря этой деятельности, практиче­ски невозможно. Однако очевидно, что профилактические работы приносят значительную экономию расходов, поскольку избавляют общество от будущих затрат на устранение негативных последст­вий.

Пожарные службы выполняют важную функцию по локали­зации очагов возгорания. Без вмешательства пожарных огонь мог бы беспрепятственно уничтожать материальные ценности на боль­ших площадях, перекидываясь со строения на строение. Кроме то­го, пожарные часто осуществляют функции по спасению людей, проводят разъяснительную работу, следят за соблюдением правил противопожарной безопасности. Органы правопорядка, благодаря патрулированию, оперативно-розыскным мероприятиям, преду­преждают правонарушения, что позволяет предотвратить матери­альные и людские потери. Профилактическое медицинское обслу­живание населения позволяет выявить заболевания и вылечить их на ранней стадии, снизив затраты клиник. Своевременный теку­щий ремонт, покраска, регулярная инспекция снижают необходи­мость капитального ремонта и реконструкции.

Наиболее распространенный способ оценки эффективности деятельности муниципальных служб заключается в сопоставлении данных по объему полученной продукции к численности рабо­тающих и затратам. По отдельным работам могут дополнительно представляться данные по качественным характеристикам услуг, в частности, по их оперативности, эффективности. Этих показателей обычно вполне достаточно для руководителей нижнего звена, где численность штата и бюджет в целом остаются стабильными на протяжении года. Однако для высшего руководства, выборных должностных лиц и общества такой набор данных не позволяет должным образом оценить огромный объем информации и про­следить за тенденциями производительности.

Показатели производительности вычисляются обычно как соотношение полученного результата с затратами труда, капитала или энергии, или как соотношение полученного результата с сово­купностью всех затраченных ресурсов — труда, капитала и по­требляемых услуг. Хотя последний подход, известный как кон­цепция многофакторной производительности, считается более пра­вильным, наибольшую популярность получило использование показателей трудозатрат. Во-первых, трудозатраты составляют около 70% всех расходов государственных и муниципальных органи­заций, а во-вторых, получить достоверные данные, необходимые для расчета многофакторной производительности обычно затруд­нительно.

В целом, оценка затрачиваемых ресурсов производится путем калькуляции затрат на все ресурсы, затраченные на получение ре­зультатов. При оценке затрат на трудовые ресурсы прежде всего следует учитывать затраты на уровне непосредственных исполни­телей, дающих конкретный продукт. Если служащий выполняет несколько обязанностей по разным видам деятельности, которые дают разные результаты и существенно отличаются по затратам труда, надо отдельно оценивать производительность по каждому из них. При подсчете затрат надо учитывать денежную стоимость комплектующих, материалов, оборудования, зданий и сооруже­ний, приходящихся на каждый вид деятельности. При учете стои­мости капитального оборудования, зданий и сооружений их не следует включать в общие затраты за тот год, когда были сделаны капиталовложения, так как в таком случае получится искаженная оценка производительности. Капитальные затраты нужно распре­делять равномерно в течение всего срока службы.

Оценка результата является наиболее сложным делом в анали­зе производительности, провести ее в государственном секторе го­раздо труднее, чем в частном. Поскольку многие муниципальные службы не производят товары, результат их деятельности бывает сложно выявить и количественно определить.

Существенную сложность представляет и то, что оценка ре­зультата муниципальных служб должна содержать и показатель качественного воздействия на население, пользующееся услугами.

Выбирая критерии оценки результата деятельности муници­пальных служб, необходимо определить конечные, с точки зрения службы, единицы. Выделяемые единицы должны отвечать сле­дующим требованиям:

— относительно простой и достоверный учет;

— достаточная однородность;

— незначительно изменяться со временем;

— возможность отражения качественных характеристик;

— отражать основные выполняемые службой работы.

Для сравнения показателей производительности различных служб и подразделений критерии деятельности и единицы полу­чаемого результата должны быть достаточно детализированы, что­бы можно было сравнивать однородные классы услуг. Если ре­зультаты не отражают разницы в качестве, или часто меняются, то полученные показатели по разным службам и подразделениям не могут корректно сопоставляться между собой.

Большинство оценок результата не отражают качественные характеристику услуг. Поэтому повышение ценности результата для потребит