Международные стандарты местного самоуправления.

Европейская хартия о местном самоуправлении Украина как суверенное государство являющееся постоянным членом Совета Европы, присоединилась к Европейской хартии о местном самоуправлении и ратифицировала этот акт. Таким образом, она взяла на себя обязательства строить местные финансы соответственно международным стандартам. Такие стандарты являются важное составное учение о местных финансах. Первым многосторонним правовым актом, который определяет и защищает принципы местной автономии, постоянная Европейская хартия о местном самоуправлении, ее подписали страны — члены Совета Европы в октябре 1985 г. Статья 9 хартии определяет основные принципы организации финансов местного самоуправления. Она имеет название "Финансовые средства органов местного самоуправления". В этой статье восемь принципиальных положений о финансовой деятельности местного самоуправления. Как вытекает с п. 1 этой статьи, органы местного самоуправления имеют право в границах общегосударственной экономической политики свободно распоряжаться достаточными собственными средствами. Итак, в соответствии с этим положением, страны, которые подписали хартию, берут на себя два основных обязательства. Во-первых, органы местного самоуправления следует наделить достаточными собственными средствами. Во-вторых, эти органы в границах общегосударственной экономической политики должны свободно распоряжаться такими средствами. В объяснительном комментарии к Европейской хартии местного самоуправления отмечается относительно этого пункта, местные органы власти не могут быть лишены свободы определять первоочередные затраты. В соответствии с пунктом 2 ст. 9 финансовые средства органов местного самоуправления нужно определять соответственно компетенций, предусмотренных Конституцией и законом. То есть хартия определяет порядок формирования и объемы финансовых ресурсов, которые должны принадлежать местному самоуправлению. Она закрепляет принцип соответствия финансовых ресурсов местного самоуправления объемам обязанностей и задач, которые на него возлагаются. В объяснительном комментарии к хартии относительно этого пункта подчеркивается: указанный принцип означает необходимость достаточного соотношения между финансовыми средствами местных органов власти и их задачами. Такое соотношение в особенности важно для выполнения специальных порученных дел. Пункт 3 ст. 9 хартии устанавливает, что хотя бы часть финансовых средств органов местного самоуправления может поступать за счет местных сборов или налогов, ставки которые эти органы определяют в границах закона. Итак, в хартии указывается, что часть финансовых ресурсов местного самоуправления формируется за счет местных налогов и сборов, то есть тех налогов и сборов, которые устанавливаются этими органами самостоятельно. Она не устанавливает объемы этой доли, учитывая разные условия каждой страны. Кроме того, в соответствии с этим пунктом, органы местного самоуправления имеют право в границах закона самостоятельно определять ставки местных налогов и сборов. В объяснительном комментарии к хартии относительно этого пункта отмечается: осуществление политического выбора между услугами, которые предоставляются, и затратами на них, которые платит местный налогоплательщик или пользователь, является основной обязанностью местных выборных представителей. Считается обще приемлемым, что границы полномочий местных властей взимать налоги устанавливаются законами центральных или региональных органов власти. Но они не могут препятствовать эффективному функционированию местной финансовой системы. В пункте 4 ст. 9 хартии указывается, что финансовые системы, которые обеспечивают поступление финансовых средств органов местного самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими для сохранности, по возможности, соответствия реальным затратам при осуществлении их полномочий. Этот пункт хартии вменяет в обязанность страны, которые ее подписало, создать такие условия, в которых органы местного самоуправления имели бы возможность выбора той или другой модели местной финансовой системы. То есть пункт ст. 9 обуславливает свободу формирования каждым местным органом власти той или другой модели местной финансовой системы. В объяснительном комментарии к хартии относительно этого пункта указано, что определенные налоги или источники финансов местных органов власти, учитывая их характер по практической причине, не реагируют на действие инфляции и других экономических факторов. Слишком большая зависимость местной власти от таких налогов или источников может поставить ее в трудное положение, поскольку на затраты, связанные с предоставлением услуг, прямо влияют непостоянные экономические факторы. Но признается, что даже в случае относительно динамических источников доходов между затратами и развитием ресурсов нет автоматической связи. Пункт 5 ст. 9 хартии устанавливает необходимость внедрения процедур финансового выравнивания или эквивалентных мероприятий, предназначенных для корректирования следствий неравномерного распределения потенциальных источников финансирования, а также их финансового бремени для защиты финансово слабых органов местного самоуправления. Такие процедуры или мероприятия не могут ограничивать свободу действий органов местного самоуправления в собственной сфере ответственности. Итак, хартия вменяет в обязанность правительства, которые ее подписало, предоставлять финансовую помощь финансово слабым органам местного самоуправления. Помощь может предоставляться по средствам процедур финансового выравнивания или другими мероприятиями. Эти мероприятия, соответственно условиям хартии, должны скорректировать неравномерность распределения потенциальных источников финансирование и их финансовое бремя. Тем не менее в хартии подчеркивается, что такие процедуры или мероприятия не могут ограничивать свободу действий местного самоуправления в его собственной сфере ответственности. Пункт 6 ст. 9 хартии указывает на необходимость соответствующим образом согласовывать с органами местного самоуправления выделение им перераспределенных средств. Это означает: средства, которые используются для целей финансового выравнивания и помощи органам местного самоуправления, должны изыматься и предоставляться лишь по согласованию с органами местного самоуправления. В объяснительном комментарии к хартии относительно этого пункта отмечается, что в случае распределения ресурсов соответственно специальным критериям, которые устанавливаются в законодательном порядке, положение такого пункта будут считаться выполненными, если в ходе подготовки соответствующего законодательства проводятся консультации с местными органами власти. Пунктом 7 ст. 9 хартии определяется, что, по возможности, субсидии, которые предоставляются органам местного самоуправления, не могут назначаться для финансирования определенных проектов. Важно, чтобы ассигнование субсидий не ограничивало свободы действий органов местного самоуправления в собственной сфере компетенции. Этот принцип означает: государство, которое предоставляет субсидии органам местного самоуправления, не должно, по возможности, обуславливать направление их. Субсидии должны быть несвязанными. Кроме того, предоставление субсидий не может ограничивать независимости деятельности местного самоуправления в сфере его собственной компетенции. По поводу этого пункта в объяснительном комментарии к хартии помещено довольно обширное объяснение. Здесь указывается на большую желательность дотаций общего назначения или даже дотаций на специальные области с точки зрения свободы действий местной власти, чем дотаций, которые выделяются на специальные проекты. Было бы неправильным считать, что все дотации на специальные проекты будет заменены дотациями общего назначения в особенности это нереально для больших капиталовложений; вместе с тем чрезмерное использование таких дотаций резко ограничит свободу выбора местных властей относительно первоочередных затрат. Но доля дотаций в общих ресурсах не одинакова в разных странах, и более значительная доля на специальные проекты сравнительно с дотациями общего назначения может считаться нормальной, если дотации в целом составляют относительно небольшую часть в общих доходах. Пункт 8 ст. 9 хартии устанавливает: с целью финансирования инвестиций органы местного самоуправления имеют право на доступ к внутреннему рынку ссудного капитала. В соответствии с этим принципом, правительства, которые подписало хартию, обязуются создать условия для развития коммунального кредита. В этом пункте подчеркивается, что целью кредитной деятельности органов местного самоуправления является финансирование инвестиций. В объяснительном комментарии к хартии по поводу указанного пункта указано, что для местных органов власти важно иметь возможность получать займы на капиталовложения. Но возможные источники такого финансирования зависят от структуры рынка капитала в каждой стране. Порядок и условия доступа к таким источникам финансирования могут устанавливаться в законодательном порядке. Итак, Европейская хартия о местном самоуправлении определила основные стандарты построения финансов местных органов власти. Украина, присоединившись в 1996 году к хартии, обязалась обеспечить внедрение этих стандартов у жизни. § 2. Всемирная декларация местного самоуправления В сентябре 1995 г. Всемирной ассоциацией местного самоуправления. Интернациональным союзом местных властей (ІСМВ) утвердила Всемирную декларацию местного самоуправления. Статья 8 декларации "Средство местных органов власти" очерчивает основы построения финансов местных органов власти и состоит из 7 пунктов. В соответствии с пунктом 1 декларации местным органам власти предоставляется право на соответствующие финансовые ресурсы, выделенных от средств других уровней управления, и на свободное распоряжение денежными поступлениями в границах их полномочий. В пункте 2 указано, что распределение средств между местными органами власти следует осуществлять в определенных пропорциях соответственно тем задачам, которые ими выполняются. Эти средства должны поступать регулярно и периодически, чтобы обеспечивать беспрерывную работу служб и соответствующее финансовое планирование. В случае передачи любых новых полномочий происходит перераспределение финансовых ресурсов, необходимых для выполнения этих полномочий. В пункте 3 отмечается: определенная часть финансовых ресурсов местных органов власти может поступать от местных налогов, платежей и сборов, уровень которых эти органы обязаны устанавливать сами. Пунктом 4 определяется, что налоги, которые местным органам власти имеет право увеличивать или от которых они получают гарантированную часть, должны носить довольно общий и гибкий характер, чтобы давать местной власти возможность соответствовать уровню ее обязательств. В пункте 5 провозглашается потребность автономии финансово более слабых местных органов управления в системе финансового выравнивания. В пункте 6 говорится, что право местных органов власти надлежащим образом принимать участие в разработке правил, которые регулируют общее пропорциональное распределение перераспределенных средства, может быть четко определено. В соответствии с пунктом 7 декларации предоставления одноразовых субсидий, которые ассигнуются не для финансирования специальных проектов или служб, также может быть установлено. Вместе с тем подчеркивается, что предоставление субсидий не может оправдывать неуместное вмешательство в политику, которая осуществляется местными органами власти в границах их компетенции. Как видим, значительная часть положений Всемирной декларации местного самоуправления о финансах местных органов власти повторяет основные принципы Европейской хартии о местном самоуправлении. Вместе с тем, есть положение, которое развивают эти принципы. Некоторых принципов Европейской хартии во Всемирной декларации нет. Так, в декларации нет положений о деятельности органов местного самоуправления на рынке ссудного капитала, о разнообразии местных финансовых систем. Тем не менее есть положение о финансовом планировании в местных органах власти, об обособлении средств местного самоуправления от средств других уровней управления, о местных платежах. § 3. Декларация о принципах местного самоуправления в странах СНГ Еще один международный правовой акт, в котором регламентируется финансовая деятельность местного самоуправления — это Декларация о принципах местного самоуправления в государствах — участницах Содружества Независимых Государств, которая принята в 1993 году Межпарламентской ассамблеей СНГ. Проблемы финансов местного самоуправления изложены в ст. 4 декларации "Экономические основы местного самоуправления". Отмечается, что законодательство о местном самоуправлении может устанавливать права территориальных сообществ на материально-финансовые ресурсы, достаточные для самостоятельного осуществления органами местного самоуправления возложенных на них функций и полномочий. Население, которое осуществляет местное самоуправление, целесообразно признать субъектом, который осуществляет владение, пользование, распоряжение собственностью соответствующей территории (муниципальной, коммунальной), предоставить ему возможность самостоятельно и при посредничестве органов местного самоуправления распоряжаться материально-финансовыми ресурсами. В декларации подчеркивается: органы местного самоуправления имеют право на материально-финансовые ресурсы, соответствующие их полномочием, а также достаточные, чтобы обеспечивать государственные социальные стандарты для населения. Подчеркивается, что государство обеспечивает соответствие ресурсов полномочиям органов местного самоуправления, установленным законами. Декларация устанавливает право представительного органа местного самоуправления самостоятельно принимать местный бюджет. Самостоятельность местного бюджета гарантируется государственной поддержкой развития производственной сферы через налоговую, инвестиционную и кредитную политику, наличием собственных бюджетных доходов и достаточным уровнем закрепленных доходов. Она также обеспечивается правом органов местного самоуправления определять направления использование бюджетных ресурсов, запретом изъятия свободных остатков средства местного бюджета, компенсацией убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления другого уровня. Самостоятельность местного бюджета также гарантируется стабильностью экономического законодательства. Декларация о принципах местного самоуправления в государствах — участницах СНГ провозглашает лишь часть принципов, декларированных Европейской хартией о местном самоуправлении. Вместе с тем, есть некоторые новации, которые касаются имущественных прав территориальных коллективов, необходимости обеспечения стабильности экономического законодательства, запрета на изъятие свободного бюджетного средства, гарантий на собственные и закрепленные доходы, государственных социальных стандартов. Эти и некоторые другие положения обусловлены особенностями социально-экономической и политической ситуации в постсоветских обществах, которые формируются в странах СНГ. Декларация в целом отображает практику становления экономических основ местного самоуправления в Российской Федерации. Позиции, провозглашенные в декларации, нашли отображения в законе Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В трех рассмотренных актах международного права есть ряд общих принципов, признанных во всех странах, несмотря на их социально-экономические и политические особенности. Во-первых, органы местного самоуправления имеют право на достаточные собственные финансовые ресурсы, которыми они могут свободно распоряжаться. Во-вторых, объем финансовых ресурсов, которыми распоряжаются органы местного самоуправления, может быть достаточным и соответствующим их задачам, обязанностям и компетенциям местной власти. В-третьих, государство предоставляет финансовую помощь финансово слабым органам местного самоуправления. Четвертое, необходимость поддержки финансово слабых органов местного самоуправления предопределяет применение государством процедур финансового выравнивания. Есть еще три принципа, провозглашенные как Европейской хартией, так и Всемирной декларацией, но их нет в Декларации о принципах местного самоуправления стран — участниц СНГ. Первый — это требование формирования долю доходов органов местного самоуправления за счет местных налогов и сборов, которые местной властью устанавливаются самостоятельно. Второй принцип — обязательство предоставлять государственные субсидии органам местного самоуправления без нарушения принципа их самостоятельности. В соответствии с третьим принципом органы государственной власти, которые осуществляют перераспределение средств для местного самоуправления, должны это делать на основе консультаций с местной властью. Наиболее основательно стандарты построения финансов местных органов власти изложены в Европейской хартии о местном самоуправлении. Кроме уже названных в обобщенном виде принципов, хартия включает еще два. Это необходимость обеспечения гибкости и разнообразия местных финансовых систем и доступа органов местного самоуправления к рынку ссудного капитала. § 4. Европейская хартия городов и Европейская декларация прав городов Отдельные положения о стандартах построения финансов местных органов власти содержат Европейская хартия городов и Европейская декларация прав городов, принятые в марте 1992 г. Европейская декларация прав городов провозглашает право граждан городов на финансовые механизмы и структуры, которые разрешают местным органам власти находить финансовые ресурсы, необходимые для осуществления прав, определенных этой декларацией. К таким правам отнесено право на безопасность, не загрязнения и чистоту окружающей среды, на работу, жилье, свободу передвижения, на здравоохранение, спорт и досуг, на культуру, интеграцию многих культур, на качественную архитектуру и физическое окружение, на согласование функций работы, социальной активности и жизни, на участие в управлении городом, на экономическое развитие, беспрерывное развитие экономики и окружающей среды, на услуги и товары, на богатство природы и естественные ресурсы, на развитие личности, на междугородное сотрудничество, на равноправие. В Европейской хартии городов провозглашаются такие принципы. Первый. Местные органы власти обязаны обеспечивать экономическое развитие своих районов. Второй. Экономическое и социальное развитие взаимосвязано. Поэтому заботой местной власти является не только уровень, а и качество жизни. Третий. Город в экономическом и социальном плане является частью своего региона и окружающей территории. При разработке своих планов местная власть может учитывать взаимоотношения своего города со всем регионом. Четвертый. Экономический рост и развитие зависят от инфраструктуры, достаточной для организации, поддержки и развития такого роста. Обязанность местной власти — проявлять пробелы в действующей инфраструктуре и учитывать их в планах социально-экономического развития и в связанных с ними политике, предложениях, в стратегии и программах. Пятый. Сотрудничество между частным и государственным секторами является важным компонентом в городском экономическом росте и развитии. Поэтому местные органы власти должны сотрудничать с частным сектором, в особенности при осуществлении программ профессиональной подготовки и образования, в создании социальных служб, в возрождении на основе партнерства центральных районов городов.