Розділ четвертий Суспільно-політичний лад і право в Україні у період Першої світової війни (1914 — лютий 1917 pp.)

Перша світова війна, в яку Російська імперія вступила 19 ли­пня 1914 p., була викликана різким загостренням протистояння між двома ворожими угрупуваннями великих капіталістичних держав. До одного з них входили Німеччина, Австро-Угорщина, Італія (Троїстий союз), до іншого — Англія, Франція, Росія (Антанта). Обидва ці угрупування, передусім Троїстий союз, розв'язали пер­шу світову війну, маючи загарбницькі цілі, зокрема, такі, як пере­розподіл уже поділеного світу, захоплення колоній, ринків збуту і джерел сировини, гноблення інших народів. Правлячі кола Німеч­чини, наприклад, планували перетворити Україну в колонію німе­цького імперіалізму, звідки Німеччина черпала б продукти харчу­вання, вугілля, руду та інші багатства і куди збувала б вироби вла­сної промисловості. Мріяли про захоплення території України і правителі Австро-Угорської монархії.

У ході війни від Троїстого союзу відійшла Італія, проте до нього приєдналися Туреччина і Болгарія. Японія, Румунія, США, а потім й Італія виступили на боці Антанти.

Суспільний лад

період, що розглядається, істотних змін у правовому ста­новищі населення Російської імперії не відбулося. Зви­чайно, участь Росії у першій світовій війні обумовила не­обхідність мобілізації значної кількості військовозобов'я­заного населення у діючу армію. Тому, керуючись ст. 70 Основних державних законів Російської імперії в редакції 23 квітня 1906 p., яка проголошувала, що чоловіче населення Росії «незалежно від стану підлягає військовій повинності», і нормами Статуту про військову повинність, уряд приступив до широкомас­штабного призову підданих імперії на дійсну військову службу. Так, 16 липня 1914 р. було видано іменний височайший указ «Про переведення на воєнне становище частин армії і флоту», відповідно до якого на дійсну військову службу призивалися нижчі чини запа­су. В Україні в армію і на флот ця категорія військовозобов'язаних призивалася від усіх повітів таких українських губерній, як Київ­ська, Подільська, Полтавська, Харківська, Херсонська, Катеринос­лавська, Таврійська, а також від багатьох повітів Чернігівської і Волинської губерній. 18 липня 1914 р. було видано новий іменний указ, відповідно до якого на дійсну військову службу призивалися «ратники ополчення першого розряду, призначені для поповнення постійних військ і для формування ополченських частин». Тепер мобілізація торкнулася підданих Російської імперії, які проживали на території всіх українських губерній. З метою розширення кон­тингенту осіб, призваних на дійсну військову службу, до Статуту про військову повинність 1 вересня 1914 р. внесли ряд змін.1 в по­дальшому уряд приймав правові акти, що дозволяли поповнювати лави діючої армії все новими й новими призовниками. Так, ЗО вере­сня 1914 р. було затверджено Положення про залучення до служби в армії у 1914 р. вихованців вищих навчальних закладів, які корис­тувалися відстрочкою для закінчення курсу навчання. 5 листопада 1914 р. додатково затверджені детальні правила, що визначали по­рядок залучення до війська осіб, які користувалися відстрочкою від військової повинності у зв'язку з навчанням у вищих навчальних закладах. У грудні 1914 р. був прийнятий іменний указ «Про роз­міри контингенту новобранців у 1915 p.», що передбачав необхід­ність призвати у вказаному році для армії і флоту 585 тис. осіб. Призови в діючу армію здійснювалися і в подальшому. Від Украї­ни у період першої світової війни в лавах російської армії служили близько 4 млн українців.

Умови воєнного часу активізували дію ст. 71 Основних держа­вних законів Російської імперії, яка покладала на підданих імперії обов'язок «платити встановлені законом податки і мито, а також виконувати повинності згідно з постановами закону». Царський уряд, шукаючи джерела покриття воєнних витрат, установив меха­нічні надбавки до існуючих податків та деякі нові збори і платежі. Так, 4 жовтня 1914 р. було затверджено «Положення про підви­щення ставок деяких видів існуючого оподаткування і про введення нових податків», яке, зокрема, передбачало істотне підвищення розміру державного податку з нерухомості у містах, посадах, міс­течках, а також ставок промислового податку. 24 грудня 1914 р. було затверджено Положення, яке передбачало підвищення дер­жавного поземельного податку, а також державної оброчної і позе­мельної податі. Були збільшені поштово-телеграфні збори, а та­кож стягувалися нові податки на перевезення пасажирів, багажу і вантажу, на користування телефонами. Особливий збір установ­лювався на перевезення бавовни. У подальшому уряд вводив усе нові й нові податки. Так, 22 листопада 1915 р. вводився тимчасовий, до закінчення війни, податок з квитків для входу на публічні ви­довища і розваги. З лютого 1916 р. установлювався податок на ко­ристь скарбниці на тоталізатор, що відкривався на скачках і бігах.

Водночас слід зазначити, що перелічені надбавки і нові збори були недостатніми для поповнення доходної частини бюджету. Ви­рішальну роль у надходженнях до державного бюджету могли відіграти лише прибутково-майновий податок і оподаткування вій­ськових прибутків. Але саме їх уряд і не поспішав вводити, цілком справедливо побоюючись опору буржуазії, бо зазначені податки безпосередньо стосувалися її інтересів. І тільки після тривалих зволікань 6 квітня 1916 р. цар затвердив ухвалений Державною ра­дою і Державною думою закон «Про державний прибутковий пода­ток» і «Положення про державний прибутковий податок». Закон набув чинності з 1 січня 1917 р.

Згідно із зазначеними нормативними актами, прибутковий по­даток стягувався з усіх видів одержаного доходу і з будь-яких джерел. А це означає, що оподаткуванню підлягали всі промислові й торговельні підприємства, монополістичні об'єднання, товариства, акціонерні компанії, земельна власність, грошові капітали, усі види прибутку.

Основу оподаткування становив принцип особистого оподат­кування, тобто кожний підприємець або власник мусив сплатити прибутковий податок з частки власного доходу. Мінімальний дохід, що підлягав оподаткуванню, становив 850 крб. на рік. Ставки при­буткового податку були незначні, що відповідало інтересам насам­перед великої буржуазії. Крім того, монополістична буржуазія приховувала від податкових органів свої величезні доходи, чому певною мірою сприяли пануюча у капіталістичній Росії комерційна таємниця, поширена система фальсифікації балансів, спекулятив­ний і такий, що важко піддається обліку, характер діяльності ак­ціонерних компаній і банків. У травні 1916 р. уряд увів тимчасовий податок на військовий надприбуток, але його стягнення передбача­лося з 1917 р.

Стаття 71 Основних державних законів Російської імперії крім обов'язку сплачувати податки і мито передбачала також вико­нання підданими імперії певних повинностей. Одна з таких повин­ностей (гужова) у період першої світової війни була встановлена законом від 3 лютого 1916 p., який називався: «Про залучення насе­лення до гужових перевезень продовольчих вантажів і палива».

Згідно із Законом, Голові Особливої наради з перевезення палива, продовольчих і військових вантажів надавалося право вимагати від населення у разі необхідності виконання гужових перевезень, а та­кож робіт, пов'язаних з навантаженням при цих перевезеннях па­лива, що призначалося для державних і громадських потреб. У разі відмови засоби перевезення підлягали секвестру. Закон від 3 лю­того 1916 р. наділяв правом установлення гужової повинності Го­лову Особливої наради з продовольчих справ. У травні 1916 р. Міністром землеробства була прийнята постанова «Про умови і порядок застосування закону від 3 лютого 1916 р. про примусові гужові перевезення продовольчих вантажів», у якій роз'яснюва­лися і конкретизувалися основні положення названого закону. В постанові зазначалося, що для здійснення перевезень могло залу­чатися населення, яке «фактично мало відповідні засоби переве­зення і робочі руки.

В умовах воєнного часу приймалися нормативні акти, які різ­ко обмежували проголошені в Основних державних законах Росій­ської імперії права і свободи підданих. Так, 20 липня 1914 р. царсь­ким указом вводилося «Тимчасове положення про військову цензу­ру», яке передбачало заснування органів цензури як у місцевостях, що перебували в районі театру воєнних дій, так і поза ними. Мета цензури визначалася у ст. 1 Тимчасового положення так: «Військо­ва цензура є засобом винятковим і призначена недопустити під час оголошення мобілізації до армії, а також під час війни розголошен­ня і розповсюдження з допомогою друку, поштово-телеграфного зв'язку і промов та доповідей у публічних зборах відомостей, які могли б зашкодити військовим інтересам держави». Військова цен­зура встановлювалася у повному обсязі або часткова.

У районі воєнних дій право здійснювати цензуру дістали шта­би головнокомандувачів арміями і військових округів, а в місцевос­тях, що не входили в район воєнних дій, органами військової цензу­ри були Головна військово-цензурна комісія, місцеві військово-цен­зурні комісії і військові цензори. Згідно зі ст. 2 Тимчасового поло­ження про військову цензуру їй підлягали твори тиснення, естам­пи, малюнки, фотографічні знімки тощо, призначені для випуску, а також поштові відправлення і телеграми, тексти і конспекти про­мов і доповідей, що призначалися для виступів у публічних зборах

Військові цензори здобули широкі права, а саме: не допускати до опублікування друкованої продукції; переглядати поштові відправ­лення і телеграми, затримувати їх; конфісковувати поштові відпра­влення; не допускати виступів з промовами і доповідями.

З прийняттям Тимчасового положення про військову цензуру свобода слова і друку в Російській імперії суттєво обмежувалися.

Як і раніше, в період, що розглядається, царський уряд спи­рався на дворянство, котре утримувало головні позиції як в еконо­міці, так і в політиці, зберігаючи свої привілеї. Що стосується буржуазії, то вона була позбавлена можливості мати той обсяг політичної влади в країні, який відповідав би її економічному ста­новищу. Тому буржуазія на початку війни вимагала створення від­повідального перед Державною думою уряду і деяких помірних змін у державному ладі, на свою користь, втім, таких, що не підри­вали засад монархічної форми правління в Російській імперії. Про­те царат практично не йшов на поступки буржуазії. Прагнучи, од­нак, залучити великий капітал до участі у воєнній економіці, уряд почав створювати впливові організації буржуазії — воєнно-проми­слові комітети (ВПК).

27 серпня 1915 р. імператор затвердив «Положення про воєн­но-промислові комітети». На час війни засновувалися центральний, обласні й місцеві воєнно-промислові комітети. Основне їх призна­чення — сприяння урядовим установам у постачанні армії і флоту всіх необхідних предметів спорядження і довольства. ВПК вважа­лися громадськими організаціями, що не мали комерційних цілей. У зв'язку з цим господарські підприємства, котрі належали коміте­там, постачали предмети спорядження і продовольства армії за со­бівартістю. Якщо ж замовлення передавалися через комітети прива­тним підприємствам і фірмам, на покриття загальних витрат коміте­тами відраховувалися певні суми у розмірі, який вони визначали самі за погодженням з відповідними підприємствами і фірмами, але в будь-якому разі не вище одного відсотка вартості замовлення.

Положення про воєнно-промислові комітети наділяло ці ко­мітети досить широкими правами, що забезпечували виконання по­кладених на них завдань. Центральний воєнно-промисловий ко­мітет мав право придбати різноманітне майно (рухоме й нерухоме), укладати договори як з приватними особами, так із казенними і громадськими установами, брати на себе зобов'язання, зокрема на постачання і підряди за замовленнями скарбниці, організовувати за погодженням з військовими і морськими відомствами приймання і здавання необхідних для армії і флоту предметів. Воєнно-промис­лові комітети могли подавати позови і відповідати за позовами у суді. Подібні права мали обласні воєнно-промислові комітети, ство­рені з дозволу ЦВПК, а також місцеві комітети, які створювалися з дозволу відповідних обласних ВПК.

Воєнно-промислові комітети відіграли певну роль у залученні дрібних і середніх підприємств, пристосуванні промислового виробни­цтва до потреб війни. Проте на початку 1916 р. вартість замовлень, виконаних за сприяння ВПК, становила лише 2—3% загальної вар­тості замовлень воєнного виробництва, а до середини 1916 р. ефек­тивність діяльності ВПК ще більше знизилася. В умовах кризи поста­чання армії ВПК висунули гасло поновлення влади на засадах від­повідальності, що призвело наприкінці 1916 р. до відкритого протисто­яння з урядом. Царський уряд уживав заходи до скорочення, а потім і до припинення виробництва воєнних замовлень через ВПК.

Водночас царський уряд, враховуючи зростаючу економічну могутність буржуазії та її вплив, дозволив їй організацію ще де­яких товариств і організацій для мобілізації ресурсів країни на «доведення війни до переможного кінця». Так ЗО липня 1914 р. зем­ства організували Всеросійську земську спілку допомоги хворим і пораненим, яка об'єднала земські установи 41 губернії Російської імперії. Вищим органом Всеросійської земської спілки був з'їзд уповноважених земств (по два уповноважені від кожної губернії). У період між з'їздами справами спілки відав Головний комітет з де­сяти членів на чолі з головним уповноваженим. Роль місцевих орга­нів спілки виконували найчастіше губернські земські управи.

6—9 серпня 1914 р. на установчому Всеросійському з'їзді міських голів вирішили створити Всеросійську спілку міст. На цьо­му з'їзді були представники і міст України, зокрема, Києва, Харко­ва, Чернігова, Полтави.

12 серпня 1914 р. уряд офіційно санкціонував створення на­званих спілок. Спочатку завданням міських, як і земських, спілок було надання допомоги хворим і пораненим. Незабаром вони стали піклуватися і про біженців. У серпні 1915 р. ці дві спілки створи­ли «Об'єднаний комітет Всеросійської земської і міської спілок» (Земгор).

До складу Земгору увійшли головноуповноважені обох спілок і по чотири члени від основних комітетів кожної спілки. Централь­ний апарат Земгору складався з галузевих і функціональних від­ділів, а також технічної ради, креслярського бюро та інших цент­ральних структурних ланок комітету. На допомогу цим основним підрозділам Земгору при ньому створювалося безліч комісій, сек­цій, нарад. Міськими органами Земгору були обласні, губернські, повітові і міські комітети з постачання армії. Царський уряд на­ділив Земгор правами напіввійськової, напівдержавної організації. Це виявлялося, зокрема, у тому, що замгорівські чиновники носили напіввійськову форму, а сам Земгор перебував на державних суб­сидіях. Спочатку Земгор відав організацією госпіталів, піклуванням про поранених і хворих військовослужбовців, виробництвом меди­каментів. Пізніше за згодою царського уряду почав здійснювати де­які державні, воєнно-господарські функції: мобілізовувати для во­єнних цілей кустарну промисловість і розподіляти замовлення, ор­ганізовувати заготовлення сировини і матеріалів, сприяти евакуації промислових підприємств, військово-санітарній роботі тощо.

Діяльність Земгору сприяла посиленню впливу торговельно-промислової буржуазії і ліберальних поміщиків. Він став однією з опор так званого «Прогресивного блоку», створеного у серпні 1915 р. лідерами буржуазно-поміщицьких партій у Державній думі і час­тиною членів Державної ради. Учасники блоку вимагали створення відповідального перед Державною думою «міністерства довір'я», водночас вони не прагнули до ліквідації монархічного ладу в Росії, а бажали лише деякого його оздоровлення, вбачаючи у цьому ладі надійний заслін революції. У 1916 р. основною вимогою «Прогре­сивного блоку», занепокоєного невдачами Росії у війні і розрухою в тилу, що розпочалася, стало створення «відповідального уряду», тобто уряду, повністю залежного від Державної думи. Наприкінці 1916 — початку 1917 р., коли особливо виявилася криза правлячої верхівки і Микола II став усе більше схилятися до укладення сепа­ратного миру з Німеччиною, лідери «Прогресивного блоку» виріши­ли замінити на російському престолі Миколу II іншим царем з дому Романових. Однак цьому плану так і не судилося здійснитися у зв'язку з Лютневою революцією.

У період першої світової війни значні зміни відбулися у ста­новищі робітничого класу. Скасовувалася низка статей про фабрич­но-заводську працю. На багатьох підприємствах вводився воєнний режим. Це призвело до того, що робочий день на підприємствах досяг 15—16 годин, робітникам заборонялося переходити з підприєм­ства на підприємство, відмовлятися від понадурочних робіт, вису­вати які-небудь вимоги до адміністрації. Надзвичайно низьким був рівень охорони праці, що призводило до численних нещасних ви­падків на виробництві. І без того тяжке становище робітників поси­лювалося тим, що внаслідок наступу царату на економічні й по­літичні права робітників заборонялися страйки, ліквідовувалися профспілки, обмежувалася діяльність лікарняних кас. Зумовлені війною голод, інфляція, швидке зростання цін на хліб та інші про­дукти, а також товари першої необхідності, зростання злиднів і не-статків не обминули й робітників.

З весни 1915 р. розпочалося значне поширення страйкового руху у країні, в тому числі й в Україні. З жовтня 1915 р. і впродовж 1916 р. страйковий рух продовжував розвиватися, набуваючи масо­вого політичного характеру, бо робітники виступали проти війни і царського режиму. З жовтня 1915 р. до вересня 1916 р. в Україні відбулися 228 страйків, у яких брали участь близько 204 тис. робіт­ників. Загалом з початку війни до березня 1917 р. в Україні відбу­лося 370 страйків, у яких брали участь близько 300 тис. робітників.

Погіршилося і становище селян, передусім бідних і середніх. Більшість солдатів у діючій армії були із селян. Це викликало вже на початку війни широку хвилю стихійних селянських виступів. Половина губерній Російської імперії у 1914 р. була охоплена бун­тами мобілізованих. Відбувалися вони і в Україні. Так, на початку війни у багатьох селах, особливо Київської, Подільської і Волинсь­кої губерній, мали місце антивоєнні виступи, насамперед мобілізованих до армії, під час яких вони громили поміщицькі маєтки, гос­подарства заможних селян, вступали у збройні сутички з поліцією і військовими загонами. Зростання дороговизни, нестача товарів сільського вжитку, постійні реквізиції продовольства, фуражу, ху­доби, коней провокували виступи селян. Усього з серпня 1914 р. і до кінця 1916 р. в Україні відбулося 161 селянський виступ.

Що стосується ставлення до війни політичних партій, які ви­ражали й представляли інтереси різних станів і соціальних груп Російської імперії, то воно було неоднозначним. Так, загальноросійські буржуазні і буржуазно-поміщицькі партії стали на шовіністич­ні й оборонні позиції, висунувши такі гасла, як «захист Вітчизни», «війна до переможного кінця». Соціалістичні партії вважали першу світову війну імперіалістичною. Більшовики, наприклад, виступали проти підтримки царату у війні і висунули гасло поразки його у війні, перетворення війни імперіалістичної у війну громадянську. Своє ставлення до війни висловлювали й українські політичні пар­тії, які займалися пошуком найраціональнішої орієнтації. Як від­значав В. Винниченко, це була насамперед, орієнтація на себе, на свої сили, на спасіння власними зусиллями своїх трудящих мас. До цієї української орієнтації належали переважно соціалістичні течії.

Оборонні позиції займали члени Української соціал-демокра-тичної робітничої партії на чолі з С. Петлюрою і В. Винниченком. Утриматися від виступу як на підтримку війни, так і проти неї, а відстоювати нейтральну політику — таким було рішення Ради То­вариства українських поступовців.

Однак незважаючи на те, що частина українських політичних партій висловлювала підтримку Росії або відстоювала політику нейтралітету, російський уряд у період першої світової війни про­довжував душити практично усі паростки національного життя

українства. Так уже в перші дні війни київська адміністрація за­крила газету «Рада», щомісячники «Літературно-науковий вісник», «Українську хату», щотижневик «Село». По всій Україні закрива­лися просвітницькі організації, видавництва, культурні товариства. Багато українських діячів було заарештовано і заслано до Сибіру. По суті Україна поверталася до найгірших часів національного гно­блення. Все це радикалізувало український національний рух, по­силювало його опір царату.

Державний лад

роки першої світової війни державний лад Російської імперії залишився в основному незмінним. Зберігалося царське самодержавство. З перервами у роботі функціо­нували Державна рада і Державна дума. Водночас війна вимагала деяких змін у державному механізмі, перебу­дови органів державної влади й управління. Широко­масштабна участь Росії у війні, небувале зростання потреб діючої армії в озброєнні, інших матеріальних цінностях зумовили створен­ня системи надзвичайних органів воєнно-економічного регулюван­ня. Основу цієї системи становили створені відповідно до закону від 17 серпня 1915 р. чотири Особливі наради: з оборони, палива, продовольчої справи, перевезення палива, продовольчих і воєнних вантажів. Головне призначення нарад полягало в об'єднанні захо­дів для забезпечення армії і флоту предметами бойового і мате­ріального постачання, в мобілізації всієї економіки країни на потре­би війни.

Особливі наради створювалися при відповідних міністерствах: з оборони — при Воєнному міністерстві, з палива — при Міністерс­тві торгівлі і промисловості, з перевезень — при Міністерстві шля­хів сполучення, з продовольчої справи — при Міністерстві земле­робства. Головами Особливих нарад були відповідні міністри.

Організація і діяльність Особливих нарад регламентувалися прийнятими 17 серпня 1915 р. «Положеннями» про ці наради.

Провідна роль серед нарад належала Особливій нараді з обо­рони, її голова здійснював загальне керівництво діяльністю усіх ін­ших Особливих нарад. Згідно з законом від 17 серпня 1915 р. Голова Особливої наради з оборони наділявся правом у разі потреби при­зупиняти рішення усіх інших Особливих нарад, про які керівники цих нарад були зобов'язані його сповіщати.

Стаття 2 Положення про Особливу нараду з оборони, яка ви­значала її статус, проголошувала: «Особлива нарада є вищою дер­жавною установою. Жодне урядове місце або особа не дає Особливій нараді приписів і не може вимагати від неї звіту». Проте голова Особливої наради з оборони як член уряду перебував у залежності від Голови Ради Міністрів.

До складу Особливої наради з оборони входили: голова Дер­жавної ради, голова Державної думи, дев'ять членів Державної ра­ди і дев'ять членів Державної думи, по одному представнику від міністерств морського, фінансів, шляхів сполучення, торгівлі і'про­мисловості, а також від Державного контролю, які призначалися міністрами за погодженням з воєнним міністром; п'ять представ­ників від воєнного міністерства, які призначалися воєнним мініс­тром особисто; представники Всеросійських земської і міської спілок, які обиралися по одному від кожної спілки; чотири предста­вники Центрального воєнно-промислового комітету. У засіданнях Особливої наради з оборони могли брати участь, крім її членів, й інші особи, запрошені головою наради. Такого широкого представ­ництва, як в Особливій нараді з оборони, буржуазія не мала в жод­ному державному органі Російської імперії.

Особлива нарада з оборони відала широким колом питань: це передусім вищий нагляд за діяльністю всіх урядових заводів, арсе­налів і майстерень, приватних заводів і промислових підприємств, що виробляли предмети бойового і матеріального постачання армії і флоту; сприяння створенню нових підприємств, які постачали армії зброю й інше майно; розподіл замовлень на озброєння між російсь­кими й іноземними підприємствами.

Ключову роль в Особливій нараді з оборони відігравав її голо­ва, який мав право вимагати від підприємств відомостей про їхню діяльність; накладати секвестр на підприємства; усувати від служ­би директорів і членів правління казенних, приватних заводів і по­кладати їхні обов'язки на осіб, яких призначав голова. Останній мав багато й інших важливих прав щодо організації оборони Росії. У цілому ж Особлива нарада з оборони фактично залишалася дора­дчим органом при воєнному міністрі, який і зосереджував у своїх руках усю виконавчу владу.

Покладеш на Особливу нараду з оборони завдання виконува­лися нею за допомогою цілої системи комісій і комітетів. Були ство­рені, наприклад, такі комісії: підготовча комісія із загальних питань, підготовча комісія з артилерійських питань, підготовча ко­місія з авіаційних питань, комісія з перегляду норм санітарного і медичного постачання армії, спостережна комісія, реквізиційна ко­місія, евакуаційна комісія, комісія із забезпечення робочою силою підприємств, що обслуговували оборону.

Однією з найзначніших установ Особливої наради з оборони був Комітет у справах металургійної промисловості — найбільш буржуазний за своїм складом, методами і характером діяльності. Поряд з постійно діючими комісіями і комітетами при Особливій нараді з оборони періодично створювалися і тимчасові комісії.

Особлива нарада з оборони мала свої виконавчі органи не тільки в центрі, а й на місцях. Ними стали районні заводські наради при місцевих уповноважених голови Особливої наради з оборони. На території України діяли Київська, Катеринославська, Харківсь­ка, а з 21 лютого 1916 р. — Одеська заводська нарада. Організація і діяльність місцевих органів Особливої наради з оборони регламен­тувалися затвердженими 10 вересня 1915 р. «Правилами про поря­док дії місцевих уповноважених, призначених головою Особливої наради для обговорення й об'єднання заходів з оборони держави, і про існуючі при них районні заводські наради». Заводські наради при міських уповноважених голови Особливої наради з оборони створювалися для об'єднання діяльності заводів окремих районів і для встановлення співробітництва заводів у цілях якомога найпов­нішого використання їх продуктивності для потреб оборони. До складу заводських нарад входили чиновники міністерств (воєнного, морського, промисловості і торгівлі, шляхів сполучення), члени во­єнно-промислових комітетів тощо. До роботи в заводських нарадах залучалися інженери, техніки, статистики. Наради мали широкі права, що давало їм змогу впливати на підприємства, пов'язані з виробництвом продукції для потреб оборони держави.

Структура, форми, методи роботи Особливих нарад з палива, продовольчої справи, перевезення палива, продовольства і воєнних вантажів були такими самими, як і в Особливої наради з оборони. Різниця полягала практично тільки в предметах відання кожної з перелічених Особливих нарад.

Особливі наради стали однією з форм залучення представни­ків монополістичної буржуазії до органів державного апарату царату, забезпечуючи зрощування фінансового капіталу з урядовим апаратом.

ЗО серпня 1915 р. імператор Микола II ухвалив закон «Про за­безпечення потреб біженців». Біженцями визнавалися особи, котрі «залишили місцевості, яким загрожує неприятель, або вже зайняті ним, або виселені за розпорядженням воєнних чи цивільних влас­тей з району воєнних дій, а також виходці з ворожих Росії дер­жав». Для забезпечення потреб біженців засновувалася під голо­вуванням Міністра внутрішніх справ Особлива нарада з улашту­вання біженців. Ця нарада дістала статус «вищої державної уста­нови». Вона була досить представницькою і відала такими питан­нями: загальний розподіл кредитів, що надавалися на потреби біженців, піклування про всебічне упорядкування справ біженців, їх реєстрацію, переміщення їх у відповідні місцевості, повернення у місця постійної осілості і відтворення їхнього господарства; питан­ня, що стосувалися оцінки нерухомого й рухомого майна, залише­ного біженцями у місцях їх постійного проживання, відшкодування населенню збитків, завданих воєнними діями, і надання йому вина­городи за предмети, реквізовані за розпорядженням воєнних влас­тей; надання постраждалому від війни населенню позичкової допо­моги; турбота про влаштування для біженців шкіл, курсів та інших навчальних закладів. Особлива нарада з влаштування біженців обирала і пропонувала Міністру внутрішніх справ кандидатів у го­лови губернських комітетів, вирішувала й деякі інші проблеми.

Незабаром після свого створення Особлива нарада з влашту­вання біженців з метою об'єднання зусиль місцевих органів влади, урядових і громадських установ, а також приватних організацій і осіб, які допомагали біженцям, визнала необхідним розподілити гу­бернії Російської імперії на певні райони з призначенням туди го-ловноуповноважених. Таких районів було дванадцять. Дев'ятий ра­йон охоплював Харківську, Полтавську і Чернігівську губернії. У своїй діяльності головноуповноважені повинні були керуватися «Наказом головноуповноваженим з улаштування біженців у сере­дині імперії», затвердженим Управляючим міністерства внутрішніх справ 29 жовтня 1915 р.

Війна обумовила необхідність оголошення воєнного стану на територіях Російської імперії, які входили до району воєнних дій і мали особливо важливе значення для державних і воєнних ін­тересів, що й було зроблено іменним указом від 20 липня 1914 р. Під дію указу підпадали й окремі місцевості України, зокрема Волинська, Подільська, Київська, Херсонська, Таврійська губернії, Золотоношський, Переяславський і Кременчуцький повіти Полтав­ської губернії, Остерський повіт Чернігівської губернії, Верхньо­дніпровський і Катеринославський повіти Катеринославської гу­бернії. На території, на якій оголошувався воєнний стан, почали діяти «Правила про місцевості, оголошені такими, що перебувають на воєнному становищі» від 18 червня 1892 р.

На території, де вводився воєнний стан, повноваження щодо охорони державного порядку і громадського спокою переходили до воєнних властей: головнокомандувача і командувачів армій. Так, командувач армії мав право: забороняти відлучатися з місця про­живання таким особам, яких за їхніми знаннями, ремеслом тощо передбачалося залучити до робіт для досягнення цілей війни; при­значати загальні і приватні реквізиції; забороняти вивіз необхідних для роботи знарядь і матеріалів, а також продовольства і засобів перевезення, фуражу, дров та інших предметів, які могли б знадо­битися для війни; розпоряджатися про знищення будівель і всього, що могло б ускладнювати рух або дії військ. Окрім того, команду­вач армії мав право вживати для цілей охорони державного поряд­ку будь-які заходи, навіть не передбачені законом.

У районі дій армії її командувачеві підпорядковувалися міс­цеві генерал-губернатори та особи, які наділялися правами ос­танніх.

Поряд з наданням широких прав військовим властям введен­ня воєнного стану означало розширення адміністративних повнова­жень місцевих губернських органів управління, передусім гене­рал-губернаторів (або наділених їх владою осіб), які діставали додаткові адміністративні і поліцейські права. Так, згідно зі ст. 19 Правил про місцевості, де оголошувався воєнний стан, генерал-губернатори або наділені їхньою владою особи мали право: видава­ти обов'язкові постанови з питань, що стосувалися громадського порядку і державної безпеки; встановлювати за порушення таких обов'язкових постанов покарання, які не могли бути суворішими за ув'язнення у тюрмі або фортеці на три місяці або за сплату грошового штрафу до трьох тисяч карбованців; забороняти будь-які збо­ри; давати розпорядження про закриття торговельних і промисло­вих закладів на певний строк або на весь час воєнного стану, а та­кож вживати інші аналогічні заходи, спрямовані на зміцнення безпеки держави.

Генерал-губернатори або наділені їх владою особи мали ши­рокі судові права у місцевостях, на яких оголошувався воєнний стан. Вони могли передавати на розгляд військового суду окремі справи з обвинувачення у злочинах, передбачених кримінальним законодавством, для засудження за законами воєнного часу. Це стосувалося, зокрема, таких злочинів, як бунт проти верховної вла­ди і державна зрада; умисний підпал або інше знищення чи псу­вання військового спорядження та зброї і взагалі всього, що нале­жало до засобів нападу або оборони, а також запасів продовольства і фуражу; напад на вартового чи військовий караул; деякі інші зло­чини, що підривали обороноздатність держави.

З початком першої світової війни виникла потреба у внесенні змін у систему судових органів, а також у порядок їхньої діяльнос­ті. Ці зміни торкалися передусім військової юстиції. Так, законом від 20 липня 1914 р. була ухвалена нова редакція IV розділу Війсь­ково-судового статуту (ВСС), який тепер називався «Про суд у во­єнний час». Він включав статті, що регулювали питання як судоус­трою, так і судочинства у військових судах. Правила цього розділу мали застосовуватися у місцевостях, де був оголошений воєнний стан. Військово-судова влада на зазначених територіях належала полковим, етапним, корпусним, військово-окружним судам і Голов­ному військовому суду або касаційному присутствію.

Військово-судовий статут регулював питання про підсудність, дізнання, попереднє слідство, віддання до суду, порядок прова­дження справ у полкових, етапних, корпусних, військово-окруж­них судах, касаційному присутствії.

У районі воєнних дій і в місцевостях, де оголошувався воєн­ний стан, за наявності надзвичайних обставин могли засновуватися військово-польові суди для здійснення суду над військовослужбов­цями у тих випадках, «коли вчинення злочинного діяння» було «настільки очевидним», що не було потреби у його розслідуванні. Правила про заснування військово-польового суду і про порядок провадження у ньому визначалися ст. 1309 Військово-судового ста­туту і додатком до цією статті, який називався «Правила про війсь­ково-польовий суд». Право віддання обвинуваченого до військово-польового суду належало Головнокомандувачу армій фронту, командувачам армій, командувачам військами у військових окру­гах та особам, які користувалися рівною з ними владою, а також деяким іншим військовим начальникам за певних умов (наприклад, командиру фортеці, чи укріпленого місця, обложених противни­ком). Військово-польовий суд засновувався за наказом названих вище військових начальників у складі голови і чотирьох членів з офіцерів, які прослужили не менше чотирьох років. Порядок дія­льності військово-польового суду визначений у «Правилах про вій­ськово-польовий суд», зводився до такого: наказ про заснування військово-польового суду оголошувався відразу ж після вчинення злочинного діяння і по можливості протягом доби. Суд приступав до розгляду справи негайно і закінчував його впродовж двох діб. Розгляд справи здійснювався за закритими дверима присутствія. Вирок набував законної сили негайно, у будь-якому випадку не піз­ніше доби. Виконувався за розпорядженням начальника, який фор­мував суд.

Отже, судочинство у військово-польових судах здійснювалося у винятковому порядку: короткострокове слухання, відсутність за­хисту, корпоративність суду, неможливість оскарження. Усе це свідчить про те, що військово-польові суди фактично були органа­ми позасудової розправи.

8 травня 1915 р. до правил про військово-польовий суд були внесені деякі зміни, що передбачали, зокрема, можливість перегля­ду вироку військово-польового суду у корпусному або військово-окружному суді.

Військово-польовим судам були підсудні не тільки військово­службовці, а й особи, які були при армії, й особи цивільних відомств у місцевостях, де оголошувався воєнний стан, військовополонені, жителі зайнятих російською армією областей ворожої країни.

26 червня 1915 р. у Військово-морський судовий статут були внесені зміни, якими, зокрема, передбачалася можливість заснування військово-польових морських судів у районі воєнних дій. Поряд