Державний лад Реформи і контрреформи

Широко визнано, що скасування кріпосного права в 1861 р. І І подальші реформи ознаменували в Росії перший крок на шляху перетворення феодальної монархії у буржуазну.

Реформами 60—70-х XIX ст. років у державний устрій Російської імперії було запроваджено окремі елементи буржуазної державності: створено виборні представниць­кі установи місцевого адміністративно-господарського управління (земські та міські органи самоврядування), виборні органи суду (мирові судді), закладено основи буржуазного судоустрою і судо­чинства, гнучкішими стали форми фінансового контролю і цензури, закріплено принцип всестановості в комплектуванні армії і діяль­ності установ народної освіти тощо. Ці реформи є буржуазними і тому, що вони враховували інтереси буржуазії і приватної власнос­ті, створювали сприятливі умови для розвитку торгівлі, промисло­вості та кредиту. Нові риси спостерігаються і в діяльності успадко­ваних від кріпосницької епохи установ: у міністерствах було прове­дено децентралізацію, яка супроводжувалася деяким розширенням повноважень місцевих органів; урядовий апарат дедалі більше ра­хувався з думками дворянської та буржуазної громадськості, що висловлювалися через періодичну пресу.

Певні зміни відбулися і в складі бюрократії. її кількість зрос­ла і досягла на початку XX ст. 385 тис. осіб (з них 161 тис. — клас­них чиновників). Серед вищої бюрократії знизився відсоток земель­них власників (трохи більше 50%). Хоча у її складі, як і раніше, переважали дворяни-урядовці, поряд з цим з'явилися і нові проша­рки. Один з них становив так званий «третій елемент» — вільно­найманий персонал органів самоврядування (лікарі, вчителі, стати­стики тощо). Починаючи з 60-х років у державному апараті почали працювати жінки (рахівницями Державного контролю). Наприкінці століття на державній службі (у навчальних і медичних установах, на пошті, телеграфі) перебувало вже 38 тис. жінок.

Однак значення цих процесів не слід перебільшувати. Незва­жаючи на здійснення буржуазних реформ і деяких змін в організа­ції, складі та діяльності урядових установ, Росія залишалася абсо­лютною монархією із самодержавним монархом на чолі. В країні зберігалися основні дореформені державні вищі, центральні і на­віть місцеві установи з дворянською урядовою більшістю.

Буржуазне реформаторство 60—70-х років було непослідов­ним. Це, зокрема, виявилося в тому, що деякі важливі зміни в со­ціальному та політичному ладі хоча і підготовлялися, але так і не набули чинності. Хитання уряду між прогресивними перетворення­ми і реакційними розширювали і зміцнювали опозицію старому ла­ду. Суттєвою вадою реформ стала їх половинчатість. Вона була притаманна і «базовій» реформі — скасуванню кріпосного права. Влучним є висновок М. О. Троїцького, що «половинчатість реформи виразилась у тому, що економічний базис став новим, капіталістич­ним, а всередині його збереглись пережитки старого, феодально-кріпосного ладу...». Ця ж недостатність була притаманна й більшос­ті інших реформ. Відбивши революційну хвилю на рубежі 70—80-х років, уряд, очолюваний Олександром III, переходить до відвертої реакції. Царський маніфест від 29 квітня 1881 р. проголошував не­похитність самодержавства. У 80-х і на початку 90-х років здійсню­ється ряд контрреформ, які значною мірою скасували найпослідов­ніші буржуазні реформи і повернули деякі дореформені порядки. Цей курс намагався продовжувати у перші роки свого правління і останній імператор Росії Микола II.

На середину XIX ст. вся територія України в складі Російсь­кої імперії (дев'ять губерній) була поділена між трьома генерал-гу­бернаторами: Малоросійським (Харківська, Полтавська, Чернігів­ська губернії), Київським (Південно-Західний край — Київська, Подільська та Волинська) та Новоросійським (Катеринославська, Херсонська та Таврійська губернії).

В наслідок тощо, що царат на середину XIX ст., мав усі під­стави вважати, що його інкорпорацій на та русифікаторська по­літика на Сході і Півдні України була належним чином реалізова­на, намісницька влада тут припинила своє існування. У 1856 р. було ліквідоване Малоросійське генерал-губернаторство, а в 1874 р. — Новоросійське.

У пореформеній Російській імперії, в тому числі в Україні, існував в основному колишній адміністративно-територіальний по­діл. Для шести її губерній характерною була така структура управ­лінського апарату: адміністрація губернська-повітова-дільнича (з 1889 р.) і волосна-сільська. Таким чином, на середину 70-х pp.

XIX ст. тільки три губернії — Київська, Подільська та Волинська — мали ще своєрідну загальну надбудову у вигляді генерал-губерна-торської влади.

Генерал-губернатори. Київський, подільський та волинський генерал-губернатор (він також іменувався головним начальником Південно-Західного краю) був вищим представником верховної влади у «ввірених йому губерніях». Закон припускав поєднання по­сад генерал-губернатора і командувача військ Київського військо­вого округу.

Власний апарат генерал-губернатора був невеликим — скла­дався лише з канцелярії та кількох урядовців для особливих дору­чень. У необхідних випадках він діяв через підпорядкованих йому губернаторів.

Повноваження «головного начальника краю» були закріплені Загальною інструкцією генерал-губернаторам Росії (її було вклю­чено у Звід губернських установлень), а також в інших норматив­них актах — статутах, положеннях, в окремих «височайших» ве­ліннях. Наскільки широким було коло питань, наданих головному начальнику Південно-Західного краю, можна судити за ще мало­відомими матеріалами Центрального державного історичного ар­хіву України зокрема, за таким фактом: коли в 1888 р. Департа­мент загальних справ Міністерства внутрішніх справ намагався одержати зведені дані про «предмети відомства» генерал-губерна­тора, його канцелярія підготувала довідку, в якій лише неповний перелік цих «предметів» (понад визначених Загальною інструк­цією) складався з 83 пунктів. Загальна інструкція наголошувала, що генерал-губернатори — «суть головні блюстителі недоторканос­ті верховних самодержавства, користі держави і точного виконання законів та розпоряджень вищого уряду щодо всіх частин управлін­ня у ввіреному їм краї». При цьому до обов'язків генерал-губерна­торів належали питання «загального добробуту» і «внутрішньої безпеки». Закон надавав генерал-губернатору право ревізувати усі дії осіб, йому підвідомчих, доповнювати, змінювати або скасовувати постанови підпорядкованих йому губернаторів, а в необхідних ви­падках (у разі «безуспішності» дій місцевого начальства) — безпо­середньо вживати заходів «як до поновлення спокою, так і до відве­рнення будь-якої причини відновлення безпорядків».

Досить широкі права надавалися генерал-губернатору у разі оголошення на всій підвідомчій йому території або в окремій місце­вості надзвичайного стану (тобто стану посиленої чи надзвичайної охорони) згідно з сумнозвісним Положенням про заходи з охорони державного порядку і громадського спокою від 14 серпня 1881 р. При цьому право оголошення на даній території стану посиленої охорони належало генерал-губернатору (стан надзвичайної охоро­ни вводився рішенням Комітету міністрів, яке затверджувалося ца­рем). Цими повноваженнями генерал-губернатор широко користу­вався, здійснюючи колоніальну політику царату в Україні.

Такі ж повноваження генерал-губернатор мав і у разі введен­ня воєнного стану на підставі закону 1892 р.

Чітку охоронну спрямованість мали й інші повноваження го­ловного начальника Південно-Західного краю, закріплені в ряді но­рмативних актів. Так, на генерал-губернатора згідно з «высочай­шим повелением» 1888 p. покладався обов'язок «вживати заходів до заміщення посад у Південно-Західному краї особами російського походження», від нього залежала видача дозволів на приїзд до міс­та та тимчасове проживання у ньому «євреям, які не мають права постійного проживання в Києві». Серйозним політичним змістом була позначена роль генерал-губернатора в керівництві церковни­ми справами. Зокрема, під пильним генерал-губернаторським на­глядом перебувала діяльність римсько-католицької церкви: лише з його дозволу могли засновуватися нові костьоли, алтарі та каплиці; без згоди генерал-губернатора не могли призначати ксьондзів на приходські посади; він міг відлучати їх від посад, переміщувати і накладати на них грошові стягнення «за невиконання вимог і роз­поряджень громадської влади».

Генерал-губернатор відігравав важливу роль у забезпеченні домінуючих позицій російського дворянства у Південно-Західному краї: він призначав і звільняв предводителів (маршалків) дворянст­ва, вживав заходів до зміцнення дворянського землеволодіння. Так, якщо виявлялися угоди, що складалися всупереч вимогам законів від 10 червня 1864 р. та 10 грудня 1865 р. (цими законами забороня­лося придбання маєтку у дев'яти західних губерніях полякам та євреям), генерал-губернатор подавав у суди позови про скасування нотаріальних актів за цими угодами. При цьому він ставив перед окружним судом питання про притягнення до відповідальності но­таріусів, які засвідчували незаконні угоди.

Значною була роль генерал-губернатора у реалізації селянсь­кої реформи на Правобережній Україні. Після польського повстан­ня 1863 р. життєво важливим завданням царської адміністрації стало позбавлення польського визвольного руху соціальної бази, у тому числі на Правобережжі. Необхідно було протиставити польсь­кому дворянству регіону українське селянство. З цією метою акти-

візувалось проведення селянської реформи. Тут, на відміну від ре­шти територій України реалізувалась операція з обов'язкового ви­купу селянських наділів у поміщиків. Мирові посередники, які реалізували селянську реформу безпосередньо, призначались в ад­міністративному порядку. Місцеве дворянство було усунуте від цих процесів.

Скасування кріпосного права на Правобережній Україні, при­душення польського повстання, інші акції надзвичайного характеру здійснювались за безпосередньої адміністративної участі генерал-губернатора. У «звичайних» умовах ця надбудова скоріше заважа­ла нормальному здійсненню державного управління.

Яскравим виявом русифікаторської, колоніальної політики, що здійснювалася царатом у Південно-Західному краї, було поло­ження «конфіденційного» циркуляра міністра внутрішніх справ від 16 жовтня 1881 p., згідно з яким лише з дозволу генерал-губернато­ра могли влаштовуватися «публичное исполнение разных сцениче­ских представлений, декламации и пения на малороссийском наре­чии и вообще не на русском языке».

«Криза верхів» у період другої революційної ситуації вияви­лася, зокрема, в заснуванні посад тимчасових генерал-губернато­рів. 5 квітня 1879 p., через три дні після замаху О. Соловйова на Олександра II, був опублікований царський указ про призначення тимчасових генерал-губернаторів у Петербурзі, Харкові й Одесі; відповідними правами наділялися московський, київський, варшав­ський генерал-губернатори, їх влада поширювалася й на сусідні гу­бернії. Так, у 1882 р. Київському генерал-губернаторові були тим­часово підпорядковані чернігівський і полтавський губернатори. У подальші роки Комітет дії положення про посилену охорону чи оголошував воєнний стан у Київській, Подільській і Волинській гу­берніях або окремих місцевостях з надання генерал-губернатору обов'язків Головнокомандувача та права видавати обов'язкові по­станови для попередження порушень державної безпеки. Гене­рал-губернаторам підпорядковувалися усі цивільні установи, нав­чальні заклади, судові органи. Вони дістали право арешту, адміністративного вислання будь-якої особи, припинення або заборони періодичних друкованих видань.

Тимчасовим генерал-губернатором в Харкові був призначе­ний граф М. Т. Лоріс-Меліков, в Одесі — Е. І. Тотлебен. Ці герої ро­сійсько-турецької війни 1877—1878 pp. мали своєю популярністю відповідно вплинути на місцевих жителів.

Введення тимчасових генерал-губернаторств призвело до ма­сових репресій, повальних обшуків, арештів, висилань. Військово-окружні суди (їм генерал-губернатори передавали на власний роз­суд справи цивільних осіб) почали виносити смертні вироки. Діяль­ність тимчасових генерал-гебернаторів характеризувалася надзви­чайним самоуправством і сваволею. Особливо нещадно діяли Тот­лебен та його помічник С. Ф. Панютін.

Ключову позицію у місцевому управлінні, як і раніше, посідав губернатор. Здавалося, буржуазні реформи 60—70 років, з якими пов'язувалося багато надій, перетворять в дусі часу всю систему місцевого управління. Звільнення селян від кріпосної залежності і проголошене зрівняння всіх станів у правах, відокремлення суду від адміністрації, введення земського та міського самоврядування тощо істотно змінили становище губернаторів. До їх відання не ввійшли і деякі щойно створені державні установи (контрольні па­лати, акцизні управління тощо). Однак незабаром уряд почав вда­ватися до заходів, що прямо суперечили принципам реформ 60— 70-х років. Унаслідок цього наприкінці XIX ст. губернатори дістали повноваження, яких вони не мали навіть у дореформений період.

Неухильно нарощувалися карально-поліцейські функції губер­наторів. У 1866 р. вони дістали право вимагати виконання своїх «за­конних вимог» від усіх службовців, незважаючи на службову підле­глість, старшинство за посадою або чином. Тоді ж губернаторам бу­ла надана можливість ревізувати усі цивільні установи губернії, незалежно від відомства (це перетворило їх у повновладних вер­шителів долі чиновництва), а також закривати приватні товарист­ва, клуби тощо у разі виявлення в їхній діяльності чогось «против­ного державному порядку, громадській безпеці та моральності». 31876 р. вони почали видавати «для правильного виконання узако­нень про благочиння і безпеку», так звані «обов'язкові постанови» (про заборону зборів, закриття органів преси та ін.).

Особливо посилюється адміністративна влада губернаторів після видання Положення про заходи з охорони державного поряд­ку і громадського спокою від 14 серпня 1881 р. Згідно з цим законом у разі введення режиму посиленої охорони губернатор мав право закривали збори, торговельні та промислові заклади, забороняти органи преси, арештовувати (на строк до трьох місяців) і штрафу­вати (на суму до 500 крб.) винних у порушенні «обов'язкових поста­нов», а також висилати «підозрілих» і «шкідливих» осіб за межі гу­бернії. За поданням губернатора Особлива нарада при МВС ви­рішувала питання про адміністративне заслання на строк до п'яти років осіб, «шкідливих для державного та громадського спокою».

Домінуючою була роль губернаторів в організації поліцейсь­кого нагляду (гласного та негласного) за особами «сумнівної по­літичної благонадійності». Під час здійснення судової контррефор­ми губернатор набув права впливати на суди (наприклад, він пере­глядав списки осіб, які були намічені для обрання їх мировими суддями, і списки присяжних засідателів), у 1889 р. він стає голо­вою адміністративно-судової установи — губернського присутствія. Він же подавав міністру внутрішніх справ для затвердження кан­дидатури земських дільничних начальників. Земське положення 1890 р. і Міське положення 1892 р. поставили під жорсткий губер­наторський контроль органи земського та міського самоврядування. Губернатору підпорядковувався весь поліцейський апарат гу­бернії: він безпосередньо призначав поліцмейстерів та повітових справників з помічниками, а також станових приставів. Про будь-який «безлад» вони мусили негайно доповідати «хазяїну губернії». Отже, владні повноваження губернаторів, закріплені в зако­нодавстві другої половини XIX ст., мали цілком визначену спрямо­ваність, відбивали основну лінію у внутрішній політиці самодер­жавства. Губернатор у російській провінції був справжнім сатра­пом, від ласки якого залежало існування будь-якої установи і навіть доля будь-якої особи у «ввіреній» йому губернії.

Широкі каральні права, розгалужений апарат, на який спира­вся губернатор, використовувалися ним насамперед для боротьби з реальними і потенційними політичними противниками існуючого ладу. Конкретні напрями діяльності губернаторів з охорони «поряд­ку і спокою», основні об'єкти та суб'єкти губернаторської «уваги» містилися в численних циркулярах Міністерства внутрішніх справ переважна більшість їх видавалась Департаментом поліції, як пра­вило, під грифами «таємно» і «цілком таємно».

В умовах досить широкої, часто недостатньо визначеної ком­петенції губернаторів, величезних масштабів каральної влади, з одного боку, і дуже слабкого контролю за їхньою діяльністю, з ін­шого (досить сказати, що протягом 80-х і 90-х років жодна губернія не була піддана повній ревізії), стан справ багато в чому визначався особистісними та діловими якостями, рівнем загальної культури, політичними спрямуваннями, симпатіями й антипатіями тих, хто обіймав губернаторську посаду. Призначення нерідко залежало від випадку, але насамперед — від протекції.

Слід наголосити, що у другій половині XIX ст. значно зріс по­рівняно з дореформеним періодом освітній ценз губернаторів: кіль­кість осіб з вищою освітою досягла двох третин. Усі губернатори були спадкоємними дворянами (дехто належав до титулованої зна­ті). За майновим станом вони належали до найбільш забезпеченої категорії вищого чиновництва. У переважній більшості їхні земель­ні володіння перевищували тисячу десятин. Одним з найбагатших людей країни вважався катеринославський губернатор граф Ф. Кел-лер, у якого було понад 20 тис. десятин землі.

Не можна заперечувати той факт, що наприкінці 50-х — на початку 60-х років XIX ст. з'явився новий тип ліберальних, освіче­них губернаторів. До них належав, зокрема, херсонський губерна­тор Басманов, відомий своєю невтомною боротьбою зі зловживан­нями. Але діяльність таких губернаторів дратувала представників уряду, через що була нетривалою.

З 1866 p., після замаху Д. Каракозова на царя Олександра II, почалася масова заміна губернського начальства. Губернаторів но­вого типу стає дедалі менше і менше. їхні місця посідають відверті реакціонери. Особливо збільшився попит на них у період політичної реакції 80—90-х років. До таких діячів належали полтавський губер­натор Є. Янковський, чернігівський губернатор О. Анастасьєв і чи­мало інших, які чинили сваволю і беззаконня. Про те, що факти зловживання владою, хабарництва тощо стали серед губернської адміністрації досить поширеними, свідчать і «політичні огляди», які подавалися в 70—90-х роках спочатку до III відділення власної його імператорської величності канцелярії, а потім — до Департа­менту поліції МВС начальниками жандармських управлінь.

Губернатор фактично координував діяльність місцевих орга­нів усіх відомств та органів місцевого самоврядування. Посилення влади губернатора йшло шляхом не передачі в його руки владних функцій від інших посадових осіб та відомств, а через зміну форм

функціонування губернаторської влади та засобів впливу на місце­ві органи.

Характерна особливість губернаторського управління в другій половині XIX — на початку XX ст. полягала в тому, що вплив губе­рнаторської влади на місцеві органи здійснювався не тільки й не стільки шляхом прямого підпорядкування, але й через: 1) голову­вання губернатора та участь в роботі губернських присутствій, ко­мітетів та комісій; 2) через загальний нагляд за діяльністю місцевих органів різних відомств та органів місцевого самоврядування; 3) че­рез участь у підборі та розміщенні кадрів чиновників.

У кожному із 85 повітів України адміністративна влада нале­жала справнику, який призначався губернатором з числа дворян і був відповідальним перед ним. Справник очолював повітове по­ліцейське управління, до складу якого входили два дворянські за­сідателі, що обиралися повітовими дворянськими зборами. Повіто­вий справник головував у ряді розпорядчо-виконавчих колегій і до­радчих органів (присутствій та комітетів), які відігравали роль виконавчих інстанцій для відповідних губернських установ. Деякі з присутствій та комітетів очолював повітовий предводитель дворян­ства.

Важливе місце в урядовому апараті, покликаному забезпе­чувати «порядок і спокій» серед селянського населення, було відве­дено земським дільничним начальникам, посада яких вводилася за­коном від 12 липня 1889 рА Вони призначалася губернаторами за погодженням з предводителями дворянства з наступним затвер­дженням міністром внутрішніх справ. Земськими начальниками могли бути тільки спадкоємні дворяни, які володіли землею в повіті і мали вищу освіту. Однак Положення про земських дільничних на­чальників припускало низку винятків; за неможливості відшукати кандидатів, які б задовольняли вимоги обох цензів, міністр мав пра­во призначати земських начальників з дворян без вищої освіти, але з підвищеним майновим цензом, або ж з вищою освітою, але без установленого цензу.

Закон передбачав можливість призначення на цю посаду та­кож осіб без середньої освіти (якщо у них був чин колезького ре­єстратора, тобто нижчий класний чин). У суспільстві ця норма була оцінена належним чином. Так, в пародії на закон від 12 липня

1889 р., названій «Положення про земських дільничних каналій» дотепно відмічалося, що на посади земських начальників могли призначатися «...місцеві дворяни, які не закінчили курсу повітового училища або рівного йому за правами навчального закладу, але які вміють, втім, рахувати до трьохсот, якщо при цьому вони, прослу­живши в канцелярії предводителя дворянства на посаді канцеляр­ського служителя першого класу, удостоїлись підвищення, хоча б у відставці, в класний чин колезького реєстратора».

За законом від 29 грудня 1889 р. міністру внутрішніх справ до­зволялося як «тимчасовий захід» призначати земських начальників з осіб, які не мали середньої освіти (про чин колезького реєстратора вже не згадувалося) і не задовольняли інших підвищених вимог, за умов, що зазначені особи визнавалися міністром внутрішніх справ «здатними до відправлення цієї посади», фактично цей виняток став правилом: губернатор і міністр насамперед враховували спромож­ність кандидатів здійснювати «тверду владу». Так, за даними земсь­кого відділу МВС, складеними у 1903 р. по 10 губерніях (в тому числі Полтавській та Херсонській), понад 21% земських начальників не мали середньої освіти, не кажучи вже про вищу.

Земські начальники наділялися, крім судових, широкими ад­міністративними функціями, до яких належали нагляд за органами селянського громадського управління та ревізія їхньої діяльності, усунення неблагонадійних волосних та сільських писарів. У разі відсутності чинів повітової поліції земські начальники здійснювали їхні функції. До 1906 р. земський начальник мав право накладати на осіб сільського управління, які не виконали його законних вимог штраф до 5 крб. і арешт до 7 днів без будь-якого формального про­вадження: він затверджував суддів, переглядав вироки суду (ра­ніше вони вважалися остаточними).

Опорою урядової адміністрації в її діяльності щодо підтри­мання «порядку і спокою» на селі були органи селянського са­моврядування — волосного та сільського. Цей апарат, який утри­мувався за рахунок селян, перебував у повній залежності від земських начальників. Він був безпосереднім провідником розпоря­джень властей.

Значну увагу уряд надавав діяльності волосної та сільської адміністрацій щодо забезпечення надходження до скарбниці від се­лян численних платежів. Крім викупних платежів, селянство несло тягар різних зборів (казенних, земських, сільських, страхових тощо), від яких звільнялися інші стани. Селяни мусили сплачувати також непрямі податки на предмети широкого споживання (гас, сірники, чай, цукор, тютюн тощо). Внаслідок цього податки та пла­тежі забирали більшу частину доходу селянського господарства, а нерідко й перевищували його, з року в рік зростали недоїмки з усіх видів платежів.

Значну роль у місцевому державному апараті відігравали ор­гани поліції — загальної та політичної. Система органів загальної (загально-цивільної) поліції, яка функціонувала у другій половині XIX ст. і була підпорядкована місцевій адміністрації, склалася в ос­новному після поліцейської реформи 60-х років.

До реформи в губерніях роздільно існували повітова і міська поліції. Ці органи були створені на основі Положення про земську поліцію від 3 червня 1837 р. та Наказу чинам та служителям земсь­кої поліції. Вони фактично будувалися на засадах, притаманних ка-теринівському законодавству. На поліцію у дореформений період покладалося стільки обов'язків (крім суто поліцейських, тут були господарські, слідчі й судові функції), що виконати їх було немож­ливо. Діяльності поліцейських установ в умовах зростання анти­феодального руху перешкоджала відсутність формального розме­жування територіальних меж відання міської та повітової поліції. Порядок комплектування особового складу поліції також не відпо­відав вимогам часу і тим завданням, які покладалися на неї уря­дом— насамперед активно придушувати невдоволення народних мас і забезпечувати «порядок і спокій». Земський справник, який обирався дворянами, нерідко за своїми політичними поглядами та фізичними даними не відповідав своїй посаді, та й не мав, до того ж, спеціальної професійної підготовки. Інші посади в поліції за­міщувалися, як правило, армійськими офіцерами, які одержали під час служби поранення і вийшли у відставку.

Поліцейська реформа 60-х років XIX ст. була зумовлена тими самими соціально-економічними й політичними причинами, що й інші буржуазні реформи того періоду. Водночас ця реформа мала ще й особливі причини. Зокрема, скасування кріпосного права при­звело до ліквідації вотчинної поліції, яка була істотним додатком державної влади. Отже, уряд намагався цим підсилити низові її ланки. Того ж вимагали нові умови класової боротьби, різке зрос­тання селянського руху як наслідок грабіжницького характеру се­лянської реформи. Саме тому поліцейська реформа стала другою за вагою в ряду буржуазних реформ.

25 грудня 1862 р. Олександр II видав указ, яким затверджува­лися Тимчасові правила про устрій поліції в містах та повітах губе­рній, що підлягають загальному установленню керованих. Але тра­пилося так, що норми Тимчасових правил фактично діяли понад півстоліття, а подальшого реформування нижчих ланок поліції так і не сталося.

З 1862 р. у коленому повіті існував єдиний поліцейський ор­ган— повітове поліцейське управління. Стаття 633 зміненого Зага­льного установлення губернської проголошувала: «Весь повіт з по­вітовими і безповітовими містами, посадами, містечками і селища­ми, розташованими в ньому, підлягає відомству повітової поліції». Повітове поліцейське управління являло собою колегіальний орган, що його очолював повітовий справник. При ньому були його поміч­ник і члени-засідателі повітового поліцейського управління, які усі разом складали загальне присутствіє управління. Слід наголосити, що повітовий справник після реформи не обирався дворянами, як раніше, а призначався губернатором або генерал-губернатором. Про те, яке велике значення надавалося підбору відповідних кан­дидатур на посаду начальника реформованої поліції, свідчить хоч би те, що не всі колишні земські справники мали можливість посіс­ти це місце. Указ Олександра II від 25 грудня 1862 p., зокрема, пе­редбачав: «З обраних дворянами теперішніх справників... залишити на новій посаді тільки тих, хто на розсуд начальників губернії може дійсно на користь виконувати обов'язки, на них знов накладені, ре­шту ж затим звільнити, замістивши їх іншими особами, також за безпосереднім розсудом начальників губерній». Підбираючи канди­датури на посаду повітового справника, губернатор міг ігнорувати формальні перепони: передбачалося, що, призначаючи справників він «не обмежується правилами про відповідальність чинів до роз­рядів посади». Серед чинів повітової поліції становище справника було особливим, що неодноразово підкреслювалося у законі. За ним залишалося право ухвального голосу з усіх питань, які розглядали­ся поліцією.

Повіт поділявся на дрібніші адміністративно-поліцейські оди­ниці: стани, дільниці (сотні) та селища. У станах поліцію очолювали станові пристави, які належали до розряду «виконавчих урядовців поліції». Вони призначалися на посаду губернатором за поданням повітового справника. Кількість станів у повітах була різною (від 2 до 4) і залежала від таких чинників, як розмір території, чисель­ність населення, стан «порядку і спокою».

У 1878 р. становим приставам призначили помічників — по­ліцейських урядників. Вони вводилися в 46 губерніях Росії, причо­му кількість їх була неоднаковою: в 20 губерніях вона не переви­щувала 100, в 15 — коливалась від 100 до 125, в 9 — від 125 до 175, а у Волинській та Подільській губерніях їх було по 200. Надалі кількість урядників збільшили.

І «виконавчі урядовці» (станові пристави), і «нижчі чини по­ліції» (урядники) одержували утримання від держави. У 60—70-х роках XIX ст. уряд вжив заходів щодо забезпечення поліції надій­ними кадрами, змінив порядок її комплектування (вводився прин­цип вільного наймання за контрактом), збільшив платню, підвищив розмір пенсій, установив нагороди за вислугу років.

Соцькі і десяцькі, які обиралися на ці посади безпосередньо населенням, виконували свої обов'язки безоплатно. У разі найман­ня на вказані посади сторонніх осіб, вони одержували винагороду за рахунок самооподаткування населення.

Тимчасові правила 1862 р. зберегли самостійну, окрему від повітової, міську поліцію в усіх губернських та в «деяких визнач­них» містах, посадах і містечках. В Україні на початку XX ст. місь­ку поліцію мали, крім дев'яти губернських центрів, і міста, «під­відомчі градоначальству» (Одеса, Керч, Севастополь, Миколаїв), а також повітові та безповітові міста; Балта Подільської губернії, Бердичів Київської губернії, Ніжин Чернігівської губернії, Бер­дянськ, Феодосія, Бахчисарай і Карасубазар Таврійської губернії.

В усіх зазначених населених пунктах існували міські поліцей­ські управління на чолі з поліцмейстерами. Поліцмейстер та його помічник призначалися губернатором (градоначальником). Управ­лінню були підпорядковані «виконавчі урядовці поліції» (дільничні та міські пристави та їхні помічники, а також поліцейські нагляда­чі) та «нижчі чини» (городові та інші «поліцейські служителі»).

Міста поділялися на частини, дільниці — на околотки. Части­ни очолювалися міськими приставами, дільниці — дільничними. Структура поліцейського апарату залежала від розміру міста, чи­сельності населення. Наприклад, Київ на початку XX ст. поділявся на сім поліцейських дільниць: Либідську, Бульварну, Подільську, Лук'янівську, Печорську, Дворцову, Польську. При поліцейських управліннях в містах перебували пожежні команди на чолі з бранд­мейстерами.

Одним із завдань поліцейської реформи 60—70-х років XIX ст. було звуження компетенції поліції, звільнення її від багатьох «зай­вих» функцій. Певною мірою це було досягнуто. Так, провадження попереднього слідства в кримінальних справах передавалося після судової реформи 1864 р. судовим слідчим, господарські функції і питання благоустрою — органам земського та міського самовряду­вання тощо. Однак поліцейська реформа мала незавершений харак­тер, вона не внесла в компетенцію поліції ясність та виразність, не усунула плутанину і суперечності, притаманні її дореформеній дія­льності. Зберегли свою чинність багато норм Положення про земсь­ку поліцію і Наказу її чинам та служителям 1837 p., які визначали коло завдань поліції. У Зводі законів компетенція органів поліції була в основному зафіксована в Загальному установлення губерн­ському (т. II) та Статуті про попередження і припинення злочинів (т. XIV).

Загальне установлення губернське передбачало, що «предме­ти відомства поліцейських управлінь і підпорядкованих їм осіб», зокрема, стосуються «стеження за виконанням законів, охорони безпеки та справ громадського благоустрою». Наступні статті Зага­льного установлення конкретизували завдання поліції щодо вико­нання цієї функції: оприлюднення указів і постанов уряду, «усілякі оголошення, повідомлення і виклики за наказом начальства», «охо­рона недоторканності прав і спокійного відправлення обрядів церк­ви православної і свободи іновірних, визнаних віросповідань», «охо­рона громадського спокою, благочиния, добрих звичаїв, порядку і належної властям покірливості», «заходи безпеки від злочинців і розбійників, затримання їх та знищення їхніх зграй» — і багато ще чого, викладене в наступних 37 пунктах ст. 681. Проте і це була ли­ше мала дещиця передбачених законами обов'язків поліції.

Отже, і після передбаченого реформою звуження компетенції поліції коло завдань, що нею вирішувалося, залишалося досить широким. Слід враховувати й те, що «звільнення» поліції від сто­ронніх функцій було багато в чому формальним. Так, згідно із зем­ською реформою велика кількість господарських функцій переда­валася земствам. Але насправді цього не відбувалося. По-перше ор­гани земського самоврядування перебували під пильним наглядом поліції. По-друге, земства не мали своїх органів примусу і мусили діяти через апарат поліції. Звільнившись у пореформений період від вирішення суто господарських питань, поліція зберегла за со­бою контроль за господарською діяльністю не тільки громадських органів, а й приватних осіб.

Практична діяльність поліції була позначена формалізмом, безплідним листуванням, сваволею і беззаконням. Безліч архівних справ, що збереглися у фондах канцелярій генерал-губернатора і губернаторів, свідчить, що в поліції були поширені хабарництво, підробки, побиття заарештованих тощо.

Наприкінці XIX ст. дії влади спрямовувалися насамперед на боротьбу з виступами робітничого класу — найнебезпечнішої для самодержавства сили визвольного руху. При цьому уряд став на шлях створення спеціальної фабрично-заводської поліції. Ще у 1880 р. підприємцям було дозволено набирати й утримувати за вла­сний рахунок поліцейських на фабриках та заводах. За відомостя­ми МВС, упродовж 17 років, тобто до 1897 р. на кошти підприємців було створено 130 поліцейських посад. Однак розвиток визвольного руху випереджав зростання сил поліції. Врешті-решт самодержав­ство взяло на себе левову частку витрат на утримання фабрично-заводської поліції: з 1 лютого 1899 р. набув чинності закон «Про по­силення поліції в районах промислових закладів», згідно з яким створювалися 160 нових посад городових. Водночас зберігалося право дозволяти капіталістам утримувати поліцейських за власний рахунок.

Новостворені поліцейські структури розподілялися так: на­самперед склад поліції збільшувався в тих фабричних районах, в які під час виступів робітників викликалися війська; у другу — в робітничих районах, де відбувалися страйки і «безладдя». За такого по-своєму справедливого підходу у промислово розвинутих губер­ніях України на рубежі XIX—XX ст. значно посилився поліцейсь­кий апарат. Яскравий приклад тому — Катеринославська губернія. Тут на початку 1900 р. штат фабрично-заводської поліції в промис­лових районах становив 763 поліцейських на 111 200 осіб фабрич­ного населення, тобто один поліцейський припадав на 160 осіб (за загальними ж «нормами» це співвідношення мало бути 1:400).

Об'єктом особливої уваги місцевої адміністрації поліції був се­лянський рух. Уряд здійснив цілу низку заходів щодо посилення поліції в сільській місцевості. Так, міністр внутрішніх справ широко використовував надане йому законом від 22 червня 1900 р. право задовольняти клопотання приватних осіб про формування на їхні кошти поліцейських команд. У другій половині XIX ст. у системі поліцейських установ в Україні виникли спеціалізовані органи кри­мінального розшуку — розшукові відділення.

Капіталізм як суспільно-економічна система створював спри­ятливий грунт для зростання загальнокримінальної злочинності. За даними статистики, кількість злочинів з 1876 р. до 1889 р. загалом по Росії зростала втричі швидше, ніж чисельність населення. При цьому майнові злочини, головно крадіжки, становили п<