Розділ 12. Органи виконавчої влади України

1. Поняття органів виконавчої влади та їх система

Після проголошення незалежності України та визнання одним із провідних принципів національного державного будівництва принципу поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову (ст. 6 Конституції України) відбувається становлення якісно нової системи органів виконавчої влади України. На відміну від радянського періоду, коли органи виконавчої влади вважалися технічними щодо державно-партійного апарату загалом і здійснювали основну, закріплену в тогочасних радянських конституціях функцію - функцію державного управління, сьогодні органи виконавчої влади в Україні це, в першу чергу, органи, що наділені відповідними державно-владними повноваженнями в усіх сферах суспільного і державного життя.

Особливість виконавчої влади серед гілок державної влади, на думку В. Б. Авер'янова, полягає в тому, що саме у процесі її реалізації відбувається реальне втілення в життя законів та інших нормативних актів держави, практичне застосування важелів державного регулювання і управління важливими процесами суспільного розвитку69. Але за умов реалізації конституційної реформи, що вступила в силу з 1 січня 2006 р., органи державної виконавчої влади в Україні, поряд з "важелями регулювання й управління", отримують якісно нові важелі впливу на суспільне життя - політичні, державно-владні. Вони фактично реалізують політику коаліції депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України на загальнодержавному та місцевих рівнях.

Тривала і багато в чому схоластична наукова дискусія щодо визнання за органами виконавчої влади в Україні правового статусу "органів державного управління" чи "органів державної влади" втрачає свою актуальність, оскільки в сучасних політичних реаліях Кабінет Міністрів України і. дещо меншою мірою, центральні та місцеві органи виконавчої влади, стають, у першу чергу, політичними органами державної виконавчої влади.

Отже, органи виконавчої влади в Україні - це система центральних і місцевих, одноособових і колегіальних, органів виконавчої влади загальної та спеціальної компетенції на чолі з Кабінетом Міністрів України, що відповідно до Конституції та законів України забезпечують виконання Конституції України, законів України, указів Президента України, постанов Верховної Ради України в найважливіших сферах суспільного і державного життя України.

За сутністю та змістом органи виконавчої влади України відрізняються від інших органів державної влади, передусім законодавчих і судових, саме своїм призначенням, змістом, суб'єктами, формами, способами і засобами здійснення своєї діяльності. Навіть етимологія назви цих органів - "виконавчі" - свідчить про їх основне призначення в суспільстві та державі - виконання Конституції України, законів України та нормативних актів Президента України та Верховної Ради України. Але ця функція не є єдиною для органів виконавчої влади.

Об'єктами діяльності, впливу органів державної виконавчої влади в Україні є, насамперед, політична, господарська, соціальна, культурна (духовна) та інші найбільш важливі сфери суспільного життя.

За суб'єктами діяльності органи виконавчої влади України представлені системою органів державної влади України у складі: 1) Кабінету Міністрів України; 2) міністерств та інших центральних органів виконавчої влади; 3) місцевими органами виконавчої влади (обласні, районні адміністрації. Київська та Севастопольська міські державні адміністрації. Рада міністрів АРК, а також територіальні органи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади).

За формою діяльності органи виконавчої влади України, як правило, є єдиноначальними. Тобто органи виконавчої влади очолюються керівником, який самостійно організовує та несе відповідальність за його діяльність.

За способами діяльності органи виконавчої влади в Україні здійснюють систему функцій: управлінську, виконавчу, бюджетно-фінансову, матеріально-технічну, контрольну, правоохоронну діяльність тощо.

Здійснюючи свої функції, органи виконавчої влади діють від імені держави, для чого їх наділено державно-владними повноваженнями. Вони не тільки реалізують нормативні положення Конституції, законів України, указів Президента України, постанов Верховної Ради України, але й самі мають право видавати нормативно-правові акти, зокрема постанови І розпорядження Кабінету Міністрів України, які є обов'язковими для виконання іншими органами виконавчої влади, і вживають заходи щодо забезпечення реалізації вимог цих актів.

Діяльність органів виконавчої влади ґрунтується на певних принципах - керівних засадах їх організації та діяльності. На жаль. Конституція України не визначила цих принципів, а відсутність на сьогодні закону України про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади переводить проблему принципів організації та діяльності органів виконавчої влади в теоретичну площину. Щоправда проект Закону України "Про міністерства та центральні органи виконавчої влади" розроблено Міністерством юстиції України і в установленому порядку передано до Кабінету Міністрів України як суб'єкта законодавчої ініціативи.

Водночас у Законі України "Про Кабінет Міністрів України" від 16 травня 2008 р. закріплені принципи діяльності Кабінету Міністрів України, які також можуть застосовуватись до Інших органів виконавчої влади. Серед таких принципів Закон виділяє: принцип верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.

Загальними принципами організації та діяльності органів виконавчої влади в Україні є принципи демократії, верховенства права, поваги до прав і свобод, честі та гідності людини І громадянина, єдиноначальності та колегіальності, гласності, громадського контролю, компетентності, територіальності та ін.

Традиційним для організації та діяльності органів виконавчої влади був принцип позапартійності органів виконавчої влади, але за умов повної реалізації конституційно-правової реформи в Україні цей принцип зазнав відповідних змін, принаймні щодо організації та діяльності Кабінету Міністрів України, оскільки члени Кабінету Міністрів України, на відміну від усіх інших посад у системі органів виконавчої влади, є політичними посадами. Він трансформувався у принцип політичної відповідальності.

Органи виконавчої влади знаходяться на бюджетному фінансуванні і є юридичними особами, тобто мають цивільну правоздатність. Діючи у межах своєї компетенції, вони користуються відносною юридичною самостійністю. їх взаємодія із законодавчими (представницькими) і судовими органами здійснюється у різноманітних організаційних формах таких, як представництво, погоджувальні комісії, взаємоінформація тощо. Будучи визначеними в Конституції України як самостійний вид державних органів, вони як такі відрізняються від виконавчих органів системи місцевого самоврядування, а також виконавчих органів комерційних і некомерційних організацій та громадських об'єднань.

Органи виконавчої влади мають особливий склад (комплектацію). Вони, здебільшого, складаються з державних службовців, між якими розподіл посадових обов'язків закріплюється нормативними актами, а кожен з держслужбовців має відповідати встановленим вимогам щодо рівня професійної підготовки, стажу і досвіду роботи тощо. Державні службовці обіймають посади і виконують свої функції відповідно до законодавства про державну службу.

Органи виконавчої влади є досить різноманітними. їх можна класифікувати за такими критеріями, як походження, порядок організації та діяльності, характер компетенції, час дії, назва тощо. За походженням - первинні (Кабінет Міністрів України) та похідні (центральні та місцеві органи виконавчої влади): за порядком організації та діяльності - колегіальні (Кабінет Міністрів України та Ін.) та єдиноначальні (міністерства, державні комітети та ін.); за характером компетенції - загальної (Кабінет Міністрів України), галузевої (Міністерство охорони здоров'я та ін.), міжгалузевої (Міністерство фінансів України та Ін.), спеціальної (Служба безпеки України та ін.); за часом дії - постійні (Кабінет Міністрів України та Ін.), тимчасові (спеціально створені органи); за назвою - кабінет, рада, міністерство, державний комітет, служба тощо.

Порядок організації та діяльності органів виконавчої влади в Україні визначається Розділом VI Конституції України та законами України. До прикладу, законами України "Про Кабінет Міністрів України" та "Про місцеві державні адміністрації", Конституцією АРК та ін.

Утім, до сьогодні в Україні не існує спеціального інституційного закону про центральні органи виконавчої влади, хоча його прийняття прямо передбачене ст. 120 Конституції України. Тож прийняття такого закону є одним із першочергових завдань Верховної Ради України на сучасному етапі.