Розгляд проекту та прийняття Закону про Державний бюджет України

Цікавою особливістю бюджетного процесу є те, що хоча Конституція України і передбачає існування в Україні двох суб’єктів, які мають право приймати закони – народ України і єдиний орган законодавчої влади в Україні – Верховна Рада України, правом приймати закони “Про Державний бюджет України” наділена лише Верховна Рада України. Конституція України, в статті 74, прямо забороняє проводити всеукраїнський референдум з даного питання. Таку заборону вчені пояснюють тим, що громадянин, яким би компетентним він не був, не може в деталях зрозуміти складний механізм публічних фінансів на державному рівні, а принципи єдності бюджетної каси та заборони на спеціалізацію податку (у відповідності з яким податки не повинні призначатись для конкретних державних видатків) не дозволяють йому зі знанням справи оцінити суспільну корисність введення того чи іншого податку. Внаслідок цього при винесенні питання про бюджет, оподаткування на референдум, загальні збори громадян необхідне рішення може бути неприйняте, а це позбавить державну владу фінансових ресурсів і приведе до її паралічу[1]. Конституції багатьох демократичних держав, регламентуючи порядок проведення референдуму, виключають питання, які стосуються податків, бюджету та інших фінансових інструментів, з числа тих, які можуть бути поставлені на всенародне голосування. Але з цього загального правила є винятки. Вони пов’язані з історично сформованою практикою проведення референдумів в “малих” країнах Європи. Наприклад, законодавство Ліхтенштейну передбачає обов’язкове проведення референдуму у випадку, якщо парламент відхилив фінансовий законопроект, внесений у порядку народної ініціативи. В Ісландії проведення референдуму передбачено тоді, коли прийнятий парламентом фінансовий законопроект не підписує президент[2].

Виключність саме Верховної Ради України в даному питанні пов’язана з тим, що вона відповідно до статті 75 Конституції України, є парламентом. У теорії конституціоналізму парламент визначається як найвищий загальнодержавний представницький орган народу, який обирається народом (корпусом виборців), соціальне призначення якого – виражати суверенну волю народу шляхом регулювання найважливіших суспільних відносин законами, а також здійснювати контроль за діяльністю органів виконавчої влади та найвищих посадових осіб. Верховенство та суверенітет парламенту в системі державної влади проявляється в наступному: 1) верховенство права приймати закони і верховенство законів (правом приймати закони з усіх органів державної влади володіє лише парламент, закони мають найвищу юридичну силу в системі нормативно-правових актів; 2) право затверджувати Державний бюджет і встановлювати податки; 3) колективна відповідальність уряду перед парламентом; 4) право затверджувати суддів; 5) відсутність інших подібних конкуруючих влад[3].

Конституція України виділяє чотирьох суб’єктів права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України:

- Президент України,

- народні депутати України,

- Кабінет Міністрів України та

- НБУ (стаття 93).

Цей перелік суб’єктів права законодавчої ініціативи є вичерпним, будь-яка інша особа чи орган можуть в ініціативному порядку розробляти законопроекти або законодавчі пропозиції, але вносяться вони до Верховної Ради України лише визначеними Конституцією України суб’єктами права законодавчої ініціативи[4]. Наявність у особи чи органу права законодавчої ініціативи означає, що Верховна Рада України зобов’язана розглянути внесений ними законопроект або законодавчу пропозицію. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17 травня 2001 року суб’єкти права законодавчої ініціативи можуть подавати до Верховної Ради України законопроекти з будь-якого питання, крім тих законопроектів, які, згідно з Конституцією України, можуть вноситися спеціально визначеними нею суб’єктами права законодавчої ініціативи [5]. Згідно зі статтею 96 Конституції України, право подання проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік належить виключно Кабінетові Міністрів України. Отже, стосовно законопроекту про Державний бюджет право законодавчої ініціативи означає, що Верховна Рада України зобов’язана розглянути лише той законопроект про Державний бюджет України, який внесений Кабінетом Міністрів України. Щодо реалізації права законодавчої ініціативи урядом, то в юридичній літературі зазначається, що вона має певну специфіку, адже хоча уряд наділений правом вносити законопроект про Державний бюджет України, поправки і доповнення до такого проекту під час його розгляду у Верховній Раді України можуть вносити й інші суб’єкти права законодавчої ініціативи [6]. Практика бюджетного процесу свідчить про врахування численних поправок і пропозицій народних депутатів України, Президента України, при прийняті Закону України “Про Державний бюджет України”. Однак у якості основи, до якої вносяться всі ці зміни і доповнення, завжди виступає законопроект розроблений і внесений до Верховної Ради України Кабінетом Міністрів України. Специфіка права бюджетної ініціативи, яка відрізняє його від права законодавчої ініціативи, також полягає в тому, що це право уряду не є його диспозитивним правом. Уряд не володіє свободою волі у вирішенні питання реалізовувати чи не реалізовувати йому це право [7]. Уряд зобов’язаний реалізувати свою бюджетну ініціативу. Більше того, в статті 96 Конституції України визначені точні строки реалізації бюджетної ініціативи уряду. Встановлення конкретної дати, до настання якої Кабінет Міністрів України зобов’язаний подати до Верховної Ради України проект закону про Державний бюджет України на наступний рік, є важливою гарантією проти запізнення прийняття бюджетного закону. Цією датою згідно з частиною 2 статті 96 Конституції України, є 15 вересня кожного року. В системі гарантій проти запізнення прийняття бюджетного закону таке конституційне положення має конкретний характер[8].

Розгляд проекту закону про Державний бюджет здійснюється в пріоритетному порядку і його ухваленню передує ретельний аналіз. Це зумовлено важливістю ухвалення даного фінансового плану держави, що передбачає витрати і доходи на поточний фінансовий рік, відповідно до яких, відбувається фінансування основних завдань і функцій держави. У відповідності зі статтею 39 Бюджетного кодексу України, розгляд та затвердження Державного бюджету України відбувається у Верховній Раді України за спеціальною процедурою, визначеною главою 27 Регламентом Верховної Ради України.

Розпочинається процедура розгляду проекту Закону “Про Державний бюджет України” з його представлення Міністром фінансів України на пленарному засіданні Верховної Ради України не пізніше ніж через п’ять днів з дня подання його Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України. Під час представлення проекту Закону “Про Державний бюджет України” у Верховній Раді України також виступає Голова Комітету Верховної Ради України з питань бюджету з доповіддю про відповідність проекту Закону “Про Державний бюджет України” вимогам Бюджетного кодексу України та Основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період. Представлення проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік проводиться за процедурою повного обговорення. За результатами обговорення проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік Верховна Рада може прийняти рішення про схвалення і прийняття його до розгляду або рішення про його відхилення у разі:

1) внесення проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік без подання всіх документів, передбачених Бюджетним кодексом України;2) невідповідності проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік Основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період;3) невідповідності проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік вимогам складання проекту Державного бюджету України, встановленим Бюджетним кодексом України. У разі відхилення Верховною Радою проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік Кабінет Міністрів України зобов’язаний у 7-денний строк з дня набрання чинності рішенням про його відхилення подати до Верховної Ради проект закону про Державний бюджет України на наступний рік для його повторного представлення з урахуванням пропозицій Верховної Ради або обґрунтуванням їх відхилення. Проект закону про Державний бюджет України на наступний рік розглядається за процедурою трьох читань. У разі порушення Кабінетом Міністрів України строків подання до Верховної Ради проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік, а також порушення строків подання його на друге читання строки розгляду Верховною Радою проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік обчислюються з дня його фактичного подання Кабінетом Міністрів України. У випадку відставки Кабінету Міністрів України до подання до Верховної Ради проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік або після відхилення Верховною Радою поданого проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік відлік строків розгляду припиняється і відновлюється після подання до Верховної Ради проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік новосформованим Кабінетом Міністрів України. Після прийняття Верховною Радою до розгляду проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік народні депутати, комітети не пізніше 1 жовтня (6 жовтня, якщо проект закону був прийнятий до розгляду після повторного подання Кабінетом Міністрів України) року, що передує плановому, формують свої пропозиції до проекту закону і направляють їх до комітету, до предмета відання якого належать питання бюджету. Пропозиції, направлені до комітету, до предмета відання якого належать питання бюджету, після 1 жовтня (6 жовтня, якщо проект закону був прийнятий до розгляду після повторного подання Кабінетом Міністрів України) року, що передує плановому, до розгляду не приймаються. Пропозиції народних депутатів, комітетів не пізніше 15 жовтня (20 жовтня, якщо проект закону був прийнятий до розгляду після повторного подання Кабінетом Міністрів України) розглядаються комітетом, до предмета відання якого належать питання бюджету, спільно з уповноваженими представниками Кабінету Міністрів України та за участі ініціаторів внесення пропозицій. Причини відхилення пропозицій комітетом, до предмета відання якого належать питання бюджету, обґрунтовуються у висновках комітету. За результатами розгляду комітет, до предмета відання якого належать питання бюджету, готує висновки та пропозиції, порівняльну таблицю та проект відповідної постанови Верховної Ради. Зазначені та супровідні документи надаються народним депутатам не пізніш як за п’ять днів до розгляду Верховною Радою проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік у першому читанні.

Подібна процедура розгляду проектів актів про державний бюджет є в законодавстві більшості європейських країн. Зокрема, як зазначає О.П. Орлюк, у Франції, перш ніж потрапити до галузевих комітетів, подані урядом бюджетні документи аналізують фінансові комітети обох палат парламенту[9]. Виняток складає Велика Британія, де немає спеціалізованого комітету питань бюджету, і проект бюджету розглядається комітетом усієї палати, який засідає в якості Комітету з асигнування у випадку, коли обговорюються державні видатки, і Комітету шляхів і засобів у випадку обговорення державних доходів. Комітет усієї палати – це сама палата, перетворена в комітет для постатейного обговорення фінансових законопроектів[10].

Верховна Рада розглядає проект закону про Державний бюджет України на наступний рік у першому читанні не пізніше 20 жовтня (25 жовтня, якщо проект закону був прийнятий до розгляду після повторного подання Кабінетом Міністрів України) року, що передує плановому. У разі якщо бюджетний період не співпадає з календарним роком, строки розгляду встановлюються за процедурним рішенням Верховної Ради. Розгляд у першому читанні проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік проводиться за процедурою повного обговорення та починається з доповіді голови комітету, до предмета відання якого належать питання бюджету, щодо висновків і пропозицій до законопроекту та результатів його розгляду. Під час обговорення слово для виступу надається представникам комітетів за письмовими заявами, депутатських фракцій, народним депутатам, представникам Кабінету Міністрів України та Рахункової палати. Після завершення розгляду законопроекту в першому читанні ставляться на голосування в цілому висновки та пропозиції до проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік, підготовлені комітетом, до предмета відання якого належать питання бюджету. Висновки та пропозиції до проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік вважаються прийнятими, а проект закону вважається прийнятим у першому читанні, якщо на їх підтримку проголосувала більшість народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради. Схвалені Верховною Радою висновки та пропозиції комітету, до предмета відання якого належать питання бюджету, набувають статусу Бюджетних висновків Верховної Ради. Якщо Верховною Радою не прийнято позитивного рішення на підтримку висновків і пропозицій до проекту закону про Державний бюджет України в цілому, проводиться постатейне голосування пропозицій, під час якого першими ставляться на голосування ті пропозиції, які комітет, до предмета відання якого належать питання бюджету, пропонує відхилити і на розгляді та голосуванні яких наполягають ініціатори їх внесення. У разі, якщо народні депутати – ініціатори внесення пропозицій, які пропонується відхилити, не наполягають на їх розгляді, голосування щодо них не проводиться. Голосування пропозицій, які комітет, до предмета відання якого належать питання бюджету, пропонує відхилити і на розгляді яких наполягають ініціатори їх внесення, проводиться щодо кожної пропозиції окремо. Після розгляду пропозицій, які пропонується відхилити, проводиться постатейне голосування пропозицій, які комітет, до предмета відання якого належать питання бюджету, пропонує врахувати. Якщо у народних депутатів немає зауважень, ці пропозиції ставляться на голосування разом у цілому. У разі, якщо під час постатейного голосування пропозицій показники бюджету, які містить підготовлений до першого читання проект закону про Державний бюджет України на наступний рік, залишаються збалансованими, Верховна Рада може прийняти рішення про прийняття його за основу в першому читанні. Якщо ж ні, то Верховна Рада направляє проект закону про Державний бюджет України на наступний рік до комітету, до предмета відання якого належать питання бюджету, для підготовки на повторне перше читання. Після прийняття проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік за основу в першому читанні Кабінет Міністрів України у 14-денний строк, але не пізніше 3 листопада (8 листопада, якщо проект закону був прийнятий до розгляду після повторного подання Кабінетом Міністрів України) року, що передує плановому, подає до комітету, до предмета відання якого належать питання бюджету, проект закону про Державний бюджет України на наступний рік, доопрацьований відповідно до Бюджетних висновків Верховної Ради, і порівняльну таблицю щодо врахування Бюджетних висновків Верховної Ради. Комітет, до предмета відання якого належать питання бюджету, протягом трьох днів після дня внесення проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік, підготовленого Кабінетом Міністрів України до другого читання, готує висновок щодо пропозицій та поправок, запропонованих до другого читання Кабінетом Міністрів України, з відповідним обґрунтуванням щодо них. Розгляд у другому читанні проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік завершується не пізніше 20 листопада року, що передує плановому та починається з доповіді Міністра фінансів України щодо доопрацьованого з урахуванням Бюджетних висновків Верховної Ради проекту закону. Голова комітету, до предмета відання якого належать питання бюджету, доповідає висновки комітету щодо врахування Бюджетних висновків Верховної Ради Кабінетом Міністрів України при підготовці проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік до другого читання. Далі слово для виступу надається представникам депутатських фракцій. Після закінчення всіх виступів Верховна Рада переходить до постатейного голосування поданого на друге читання проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік. За результатами постатейного голосування проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік Верховною Радою може бути прийнято рішення про прийняття його в другому читанні або направлення до Кабінету Міністрів України для підготовки на повторне друге читання. Під час розгляду в другому читанні проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік Верховна Рада затверджує загальний обсяг дефіциту (профіциту), доходів і видатків Державного бюджету України, розмір мінімальної заробітної плати та рівень забезпечення прожиткового мінімуму на наступний бюджетний період, обсяг міжбюджетних трансфертів та інші положення, необхідні для формування місцевих бюджетів. Не прийняті під час голосування в другому читанні статті проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік переносяться на розгляд у третьому читанні. Після прийняття проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік у другому читанні комітет, до предмета відання якого належать питання бюджету, не пізніше 25 листопада року, що передує плановому, готує його до третього читання з урахуванням пропозицій, підтриманих Верховною Радою у другому читанні. Третє читання проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік починається з доповіді голови комітету, до предмета відання якого належать питання бюджету, та співдоповіді Міністра фінансів України щодо:1) висновків стосовно тих статей законопроекту, які були змінені після врахування при підготовці до третього читання не прийнятих у другому читанні статей проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік і врахування яких призвело до необхідності внесення змін до інших статей проекту закону, прийнятих у другому читанні;2) пропозицій комітету, до предмета відання якого належать питання бюджету, стосовно уточнення статей проекту закону, до яких пропонується внести зміни з метою збалансування доходів і видатків для досягнення затвердженого дефіциту Державного бюджету України на наступний рік. Після доповіді та співдоповіді проводиться голосування пропозицій комітету, до предмета відання якого належать питання бюджету, щодо статей проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік, які не були прийняті в другому читанні, та прийняття проекту закону в цілому. У разі якщо рішення про прийняття проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік із запропонованими пропозиціями в цілому не прийнято, проводиться голосування щодо кожної пропозиції. У разі неприйняття проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік у цілому цей проект закону за рішенням Верховної Ради направляється на повторне третє читання з визначенням строків його наступного розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради. Якщо таке рішення не прийнято, проект закону про Державний бюджет України на наступний рік вважається відхиленим. У такому випадку, а також у разі неприйняття зазначеного законопроекту у повторному третьому читанні Верховна Рада приймає рішення (з установленням строків) щодо підготовки Кабінетом Міністрів України нового проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік.

Затвердження Державного бюджету України законом здійснюється на підставі пункту 1 частини 2 статті 92 Конституції України, в якій прямо зазначено, що виключно законами України встановлюються Державний бюджет України і бюджетна система України. Згідно зі статтею 91 Конституції України, прийняте Верховною Радою України Рішення про затвердження Закону про Державний бюджет на наступний рік буде правомочним за наявності більшості поданих “за” голосів від її конституційного складу. Відповідно до статті 94 Конституції України Закон про Державний бюджет України підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові України. Протягом трьох днів з дня прийняття Верховною Радою України закону про Державний бюджет України Кабінет Міністрів України подає Президенту України обґрунтування і розрахунки щодо бюджетних показників такого закону, змінених порівняно з проектом закону про Державний бюджет України, поданим Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України на розгляд у першому читанні.

Президент України протягом п’ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду. Коли такі пропозиції передбачають зміни бюджетних показників, Кабінет Міністрів України у тижневий строк подає Верховній Раді України зміни до показників, зазначених у текстових статтях такого закону, та оновлені додатки до нього відповідно до пропозицій Президента України.

Якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений. Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов’язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів. У разі якщо Президент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України і опубліковується за його підписом. Закон про Державний бюджет публікується в офіційних виданнях. Доступність матеріалів про бюджет, зазначає Л.К. Воронова, – ознака демократичності, відкритості, прозорості дій влади. Кожен громадянин держави хоче знати, як будуть забезпечуватись його мінімальні потреби, скільки коштів відпускатиме держава на функціонування своїх органів[11].

Якщо до початку нового бюджетного періоду не набрав чинності закон про Державний бюджет України, Кабінет Міністрів України має право здійснювати витрати Державного бюджету України відповідно до таких вимог:

1) витрати Державного бюджету України можуть здійснюватися лише на бюджетні програми, бюджетні призначення щодо яких встановлені законом про Державний бюджет України на попередній бюджетний період та одночасно передбачені у проекті закону про Державний бюджет України на наступний бюджетний період, поданому Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України, за якими повністю зберігаються цільові обмеження;

2) щомісячні бюджетні асигнування загального фонду Державного бюджету України сумарно не можуть перевищувати 1/12 обсягу бюджетних призначень, визначених законом про Державний бюджет України на попередній бюджетний період. (крім випадків, передбаченихчастиною шостою статті 16 та частиною четвертою статті 23 Бюджетного Кодексу, а також пунктами 4і 5 частини другої статті 41 БКУ).

До набрання чинності законом про Державний бюджет України на поточний бюджетний період:

1) забороняється із загального фонду державного бюджету здійснювати витрати в частині капітальних видатків та надання кредитів з бюджету, крім капітальних видатків, пов'язаних з ліквідацією аварій на об'єктах соціально-культурної сфери, житлового господарства, систем тепло-, енерго-, газо-, водопостачання та водовідведення, а також витрат, пов'язаних із введенням воєнного чи надзвичайного стану, оголошенням окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації та виділенням коштів з резервного фонду державного бюджету;

2) державні запозичення можуть здійснюватися в обсязі, що не перевищує обсяг витрат на погашення державного боргу у відповідний період, а державні гарантії не надаються;

3) діють норми закону про Державний бюджет України на попередній бюджетний період, крім норм, якими визначені загальні показники державного бюджету, бюджетні призначення головним розпорядникам коштів державного бюджету і обсяги трансфертів між державним бюджетом та місцевими бюджетами;

4) соціальні стандарти та соціальні гарантії, у тому числі прожитковий мінімум, рівень його забезпечення, мінімальна заробітна плата, надання пільг, компенсацій і гарантій населенню, у поточному бюджетному періоді застосовуються у розмірах та на умовах, що діяли у грудні попереднього бюджетного періоду;

5) перерахування дотацій вирівнювання з державного бюджету місцевим бюджетам та коштів, що передаються до державного бюджету з місцевих бюджетів, здійснюється відповідно до обсягів, визначених у проекті закону про Державний бюджет України, поданому Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України.