Особливості бюджетного процесу на місцевому рівні

Правову основу бюджетного процесу на місцевому рівні складають: Конституція України, Європейська хартія місцевого самоврядування, Бюджетний кодекс України, Конституція Автономної Республіки Крим, Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні”, Закон України “Про місцеві державні адміністрації”, Закон України “Про Державний бюджет України на відповідний рік”, статути відповідних територіальних громад та інші акти, які наділяють органи державної влади на місцях та місцевого самоврядування владними повноваженнями у фінансовій сфері.

Володіння представницькими органами владними повноваженнями є передумовою видання ними правових актів як юридичного способу реалізації своїх повноважень. Вказівка на це міститься у статтях 136 та 144 Конституції України, відповідно до яких Верховна Рада Автономної Республіки Крим і органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території. Різновидом рішень, які приймають представницькі органи на місцях є рішення про місцевий бюджет.

Пункт 45 статті 2 Бюджетного кодексу України містить наступне визначення рішення про місцевий бюджет: нормативно-правовий акт Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи відповідної місцевої ради, виданий в установленому порядку, що затверджує місцевий бюджет та визначає повноваження відповідно Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевої державної адміністрації або виконавчого органу місцевого самоврядування здійснювати виконання місцевого бюджету протягом бюджетного періоду.

Аналіз порядку прийняття рішень про місцеві бюджети показує суттєву невідповідність з даного питання бюджетного законодавства Конституції України. По-перше, пунктом 2 статті 5 Бюджетного кодексу України до місцевих бюджетів було віднесено бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, та бюджети місцевого самоврядування. Тобто бюджетне законодавство в якості бюджетів місцевого самоврядування визнає тільки бюджети місцевого самоврядування базового рівня - територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань, бюджети об’єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад;. Обласні та районні бюджети Бюджетний кодекс України до бюджетів місцевого самоврядування не відносить. Це в той час, коли Конституція України у частині 4 статті 140 чітко визначила, що органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. По-друге, закріплене у Бюджетному кодексі України визначення рішення про місцевий бюджет наділяє виключним правом його прийняття лише відповідну раду. Однак, відповідно до статті 143 Конституції України, територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування … затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання. Звичайно, провести місцевий референдум чи загальні збори громадян значно важче ніж засідання відповідної ради. Наприклад, за даними І.М. Грозовського й О.О. Малютіна станом на кінець 2002 року за роки незалежності в Україні було проведено не більше десятка місцевих референдумів[1]. Важливе значення має також недостатньо розвинута муніципальна культура населення та інше, однак враховуючи навіть ці фактори, нехтувати конституційними положеннями законодавець приймаючи Бюджетний кодекс України не мав права. Конституційна заборона винесення на референдум питань пов’язаних з бюджетом стосується виключно законопроектів, і в жодному випадку не поширюється на місцеві референдуми. Проводячи порівняльний аналіз участі громадян у вирішенні фінансових питань на місцевому рівні в різних країнах, можна відзначити, що, наприклад, в окремих суб’єктах Російської Федерації регіональне законодавство визначає інститути прямої (безпосередньої) демократії в якості єдиного способу регулювання відносин у сфері місцевих фінансів. Так, у відповідності зі статтею 11 закону Республіки Дагестан від 9 жовтня 1996 року №16 “Про збори (зібрання) громадян в Республіці Дагестан” у виключній компетенції зборів громадян знаходяться питання затвердження місцевого бюджету і звіту про його виконання, встановлення місцевих податків і зборів[2]. Аналогічна норма міститься в Положенні про збори (зібрання), конференції громадян в Республіці Бурятія, затвердженому постановою Народного Хуралу від 20 червня 1996 року № 347-1. У статті 5 цього нормативного акта до виключної компетенції зборів (зібрання), конференції громадян віднесені питання затвердження проекту кошторису видатків і звіту про його виконання, а також встановлення самообкладання[3]. Отже, в Бюджетному кодексі України повинні бути враховані зазначені конституційні положення.

Бюджетний процес на місцевому рівні, згідно зі статтею 75 Бюджетного кодексу України, розпочинається з доведення Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям та виконавчим органам відповідних рад особливостей складання розрахунків до проектів бюджетів на наступний бюджетний період Міністерством фінансів України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних місцевих рад зобов’язані надавати необхідну інформацію: Міністерству фінансів України – для проведення розрахунків обсягів міжбюджетних трансфертів та інших показників; Комітету Верховної Ради України з питань бюджету – для розгляду цих розрахунків.

Головні розпорядники бюджетних коштів організують розроблення бюджетних запитів для подання місцевим фінансовим органам в терміни та порядку, встановлені цими органами.

Місцеві фінансові органи на будь-якому етапі складання і розгляду проектів місцевих бюджетів проводять аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником бюджетних коштів, з точки зору його відповідності меті, пріоритетності, а також дієвості та ефективності використання бюджетних коштів. На основі результатів аналізу керівник місцевого фінансового органу приймає рішення про включення бюджетного запиту до пропозиції проекту місцевого бюджету перед поданням його на розгляд відповідно Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям та виконавчим органам відповідних рад. Виконавчі органи сільських, селищних, міських (міст районного значення) рад, районні державні адміністрації в містах Києві та Севастополі подають відповідно районним чи міським фінансовим органам пропозиції щодо показників проектів відповідних бюджетів.

Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об'єднувати на договірних засадах кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ.

У тижневий строк з дня схвалення Кабінетом Міністрів України проекту закону про Державний бюджет України Міністерство фінансів України доводить Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям та виконавчим органам відповідних рад розрахунки прогнозних обсягів міжбюджетних трансфертів, методику їх визначення та інші показники, необхідні для складання проектів місцевих бюджетів, а також пропозиції щодо форми проекту рішення про місцевий бюджет.

У тижневий термін після ухвалення закону про Державний бюджет України в другому читанні Кабінет Міністрів України доводить Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям та виконавчим органам відповідних рад положення та показники міжбюджетних відносин (обсяги міжбюджетних трансфертів для відповідних бюджетів і текстові статті, що визначають особливості міжбюджетних відносин на наступний бюджетний період), які були проголосовані Верховною Радою України при прийнятті проекту закону про Державний бюджет України в другому читанні.