Виконання бюджету, включаючи внесення змін до Закону про Державний бюджет України

Відповідно до статті 116 Конституції України та статті 42 Бюджетного кодексу України Кабінет Міністрів України забезпечує й відповідає за виконання Державного бюджету. Виконання бюджету, на думку авторів підручника “Фінансове право України”, означає повне і своєчасне надходження до бюджетів усіх передбачених законодавством доходів і забезпечення фінансування всіх запланованих видатків [1]. Під час виконання бюджету, пояснює Л.К. Воронова, найважливіше – це забезпечити повне і своєчасне надходження обов’язкових (податкових та інших) платежів і доходів за всіма джерелами фінансування заходів у межах затверджених у бюджетах сум протягом усього бюджетного періоду. Необхідно правильно і економічно обґрунтовано розподілити всі надходження й асигнування, які провадитимуться за бюджетним розписом[2]. Згідно зі статтею 42 Бюджетного кодексу України загальна організація та управління виконанням Державного бюджету України покладені на Міністерство фінансів України.

Згідно із Положенням про Міністерство фінансів України, у межах своєї компетенції воно забезпечує виконання Державного бюджету України, концентрацію фінансових ресурсів на пріоритетних напрямах соціально-економічного розвитку України, ефективне використання бюджетних коштів, здійснює контроль за цільовим використанням коштів Державного і місцевих бюджетів, застосовує в установленому порядку заходи щодо обмеження або припинення фінансування з Державного бюджету підприємств, установ та організацій за наявності фактів нецільового витрачання ними коштів, а також у випадку неподання ними звітів про витрачання раніше виділених коштів та утримує в установленому порядку з підприємств, установ та організацій кошти Державного бюджету, що використані ними не за цільовим призначенням.

У юридичній літературі виділяють два аспекти виконання бюджету: фінансовий і юридичний. Фінансовий аспект пов’язаний з діяльністю казначейства та (або) Центрального банку, а юридичний аспект – з принципами виконання бюджету та процедурою виконання доходної та видаткової частини бюджету[3].

До основних принципів виконання бюджету ці автори відносять:

1) принцип розмежування розпорядників кредитів і бухгалтерів. Цей принцип вперше був встановлений у Франції 14 вересня 1822 року і полягав в тому, що виконання бюджету повинно покладатися на двох різних агентів, ієрархічно незалежних один від одного та таких, що здійснюють різні, але взаємодоповнюючі функції. При цьому функції розпорядників кредитів і бухгалтерів (на відміну від функцій адміністраторів і розпорядників, які можуть бути суміщені) не сумісні. Отже, бюджет виконується спеціальними суб’єктами: адміністраторами, розпорядниками кредитів та бухгалтерами, кожен з яких здійснює певні операції. Так, адміністратори встановлюють і визначають розміри доходів і видатків, розпорядники кредитів уповноважують виконання дохідної частини бюджету, створюють видатки в установлених межах, а бухгалтери забезпечують збір доходів, здійснюють видатки і збереження грошових коштів;

2) принцип єдності каси, відповідно до якого всі зібрані доходи надходять на єдиний рахунок. Зокрема БКУ зазначає, що при виконанні державного бюджету і місцевих бюджетів застосовується казначейське обслуговування бюджетних коштів. Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, забезпечує казначейське обслуговування бюджетних коштів на основі ведення єдиного казначейського рахунку, відкритого у Національному банку України. Важливим елементом є касове виконання бюджету, яке являє собою організацію збору, зберігання та видачі бюджетних коштів, а також ведення обліку та звітності[4].

У світовій практиці зустрічаються три основні системи організації касового виконання бюджету: казначейська, банківська і змішана. При казначейській системі касове виконання покладається на спеціальний орган Міністерства фінансів – казначейство і систему казначейських кас. При банківській системі касове виконання бюджету здійснює Центральний банк. Змішана система передбачає касове виконання бюджету як казначейськими касами, так і банками. В Україні з 1997 року застосовують казначейську форму обслуговування Державного бюджету України. Необхідність переходу до казначейської системи виконання бюджетів, на думку вчених, обумовлена нестабільною діяльністю багатьох комерційних банків, в тому числі і тих, які уповноважені органами влади різного рівня брати участь у виконанні бюджетів. Досить часто комерційні банки на шкоду інтересам держави використовують бюджетні кошти на свій розсуд, не здійснюють контроль за своєчасним зарахуванням на бюджетні рахунки доходів бюджетів, а також цільовим характером здійснення видатків бюджетних коштів[5]. Часто уповноважені банки проявляють недостатню оперативність по зарахуванню доходних і позичкових джерел на поточні бюджетні рахунки, застосовують тривалі затримки в оплаті платіжних доручень, що передаються їм уповноваженими платниками. Допускаються випадки надання уповноваженими банками викривленої інформації про операції з бюджетними коштами. Потреба в переході до казначейської системи виконання бюджетів всіх рівнів зумовлена також тим, що механізм банківського виконання характеризується своєю нездатністю забезпечити прозорість відповідного бюджету і ефективність контролю за правомірним і ефективним витрачанням бюджетних коштів. Сама концепція казначейського виконання бюджетів передбачає реалізацію повноважень визначення спрямування і режиму руху грошових коштів, обліку всіх операцій і самих грошових коштів через казначейство.

Згідно зі статтею 43 Бюджетного кодексу України, казначейське обслуговування бюджетних коштів передбачає:

1) розрахунково-касове обслуговування розпорядників і одержувачів бюджетних коштів, а також інших клієнтів відповідно до законодавства;

2) контроль за здійсненням бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень бюджету, взятті бюджетних зобов’язань розпорядниками бюджетних коштів та здійсненні платежів за цими зобов’язаннями;

3) ведення бухгалтерського обліку і складання звітності про виконання бюджетів з дотриманням національних положень (стандартів) бухгалтерського обліку та інших нормативно-правових актів Міністерства фінансів України;

4) здійснення інших операцій з бюджетними коштами.

Органи Державного казначейства виконують обов’язки щодо організації виконання бюджетів і керівництва всіма бюджетними коштами. Вони є, так би мовити, “касирами” розпорядників бюджетних коштів, бюджетних установ і одержувачів бюджетних коштів, оскільки безпосередньо здійснюють від їх імені відповідні платежі за рахунок коштів бюджетів[6]. Тобто казначейська система виконання бюджету означає зведення всіх коштів бюджетів усіх рівнів на єдиному рахунку, який відкривають на ім’я органів Державного казначейства в установах уповноважених банків. Єдиний казначейський рахунок – це рахунок, відкритий Державному казначейству в Національному банку України для обліку коштів і здійснення розрахунків у системі електронних платежів Національного банку України. Єдиний казначейський рахунок об’єднує кошти субрахунків, які відкрито в Державному казначействі України управлінням Державного казначейства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві й Севастополі.

Функціонування єдиного казначейського рахунку забезпечує:

- можливість швидкої мобілізації коштів, які протягом дня надходять на рахунки, відкриті в органах Державного казначейства, та використання їх для проведення бюджетних видатків і здійснення інших операцій, що не суперечать законодавству України;

- надання інформації органам законодавчої та виконавчої влади за здійсненими на єдиному казначейському рахунку операціями;

- оптимальні можливості для прийняття представниками законодавчої та виконавчої влади оперативних рішень щодо забезпечення ефективного використання коштів бюджетів.

Державний бюджет України виконують за відповідним розписом. Бюджетний розпис є оперативним планом виконання Державного бюджету, на підставі якого відкриваються асигнування, перераховуються кошти місцевим бюджетам, розпорядникам коштів, зараховуються кошти на реєстраційні рахунки в установах казначейства, тобто здійснюється весь процес перерахування коштів та фінансування витрат шляхом оплати рахунків, що супроводжується всебічним фінансовим контролем [7]. Державний бюджет України виконують за розписом, який затверджує Міністр фінансів України відповідно до бюджетних призначень у місячний термін після набрання чинності закону про Державний бюджет (стаття 44 Бюджетного кодексу України). До затвердження розпису Державного бюджету України Міністром фінансів України затверджується тимчасовий розпис Державного бюджету України на відповідний період. Примірник затвердженого розпису передається до Рахункової палати та Комітету Верховної Ради України з питань бюджету з подальшим інформуванням про внесені до нього зміни, зумовлені внесенням змін до закону про Державний бюджет України.

Міністерство фінансів України протягом бюджетного періоду забезпечує відповідність розпису Державного бюджету України встановленим бюджетним призначенням, а також відповідність розподілу бюджетних асигнувань головним розпорядникам бюджетних коштів за загальним фондом державного бюджету за визначеними цим розписом періодами року відповідному прогнозу надходжень загального фонду державного бюджету протягом бюджетного періоду.

На основі бюджетного розпису починають виконання бюджету за доходами. Безпосередньо виконання доходної частини бюджету покладено на органи стягнення, до яких, згідно з Бюджетним кодексом України, належать податкові, митні та інші державні органи, яким відповідно до закону надано право стягнення до бюджетів податків, зборів (обов’язкових платежів) та інших надходжень. Ці органи здійснюють контроль за повнотою, своєчасністю й правильністю обчислення та зарахування обов’язкових платежів до відповідних бюджетів.

Виконання бюджетів за доходами передбачає здійснення таких функцій органами Державного казначейства: встановлення порядку відкриття та безпосереднього відкриття рахунків в управліннях Державного казначейства України для зарахування податків і зборів (обов’язкових платежів) до бюджетів і державних цільових фондів; ведення бухгалтерського обліку доходів бюджету у розрізі кодів бюджетної класифікації доходів і типів операцій; здійснення розподілу платежів до державного бюджету відповідно до нормативів відрахувань, затверджених законом про Державний бюджет України на відповідний рік, та перерахування за належністю розподілених коштів; підготовка розрахункових документів і проведення повернення надмірно або помилково сплачених платежів до бюджету тощо. Платники податків сплачують платежі до бюджету через установи банків, у яких їх обслуговують. Банк платника перераховує грошові кошти на рахунки, відкриті в обласному управлінні Державного казначейства в розрізі районів і кодів бюджетної класифікації доходів. Тобто всі доходи Державного бюджету зараховують безпосередньо на Єдиний казначейський рахунок, що забезпечує облік бюджетних коштів і посилює контроль за їх рухом, дозволяє обліковувати фактичну наявність коштів у бюджеті. Забороняється проведення розрахунків з бюджетом у негрошовій формі, у тому числі шляхом взаємозаліку, застосування векселів, бартерних операцій та зарахування зустрічних платіжних вимог у фінансових установах, за винятком операцій, пов’язаних з державним боргом, і випадків, передбачених законом про Державний бюджет України.

Виконання бюджету за видатками передбачає здійснення цілої низки заходів, оскільки його завжди обмежено фактичною наявністю коштів у бюджеті. Бюджетний кодекс України у статті 46 встановлює такі стадії виконання Державного бюджету за видатками та кредитуванням:

1) встановлення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів на основі та в межах затвердженого розпису бюджету;2) затвердження кошторисів, паспортів бюджетних програм (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), а також порядків використання бюджетних коштів;3) взяття бюджетних зобов’язань;4) отримання товарів, робіт і послуг;5) здійснення платежів відповідно до взятих бюджетних зобов’язань;6) використання товарів, робіт і послуг для виконання заходів бюджетних програм;

7) повернення кредитів до бюджету (щодо кредитування бюджету).

Бюджетні розписи є підставою для здійснення асигнувань із бюджетів. Бюджетне асигнування – це повноваження, надане розпоряднику бюджетних коштів відповідно до бюджетного призначення на взяття бюджетного зобов’язання та здійснення платежів, яке має кількісні, часові та цільові обмеження. Воно має бути також обов’язково затверджено та є підставою для затвердження кошторисів.

Кошторис – основний плановий фінансовий документ бюджетної установи, яким на бюджетний період встановлюються повноваження щодо отримання надходжень і розподіл бюджетних асигнувань на взяття бюджетних зобов’язань та здійснення платежів для виконання бюджетною установою своїх функцій та досягнення результатів, визначених відповідно до бюжетних призначень. Порядок складання, розгляду, затвердження та вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ ретельно встановлено Кабінетом Міністрів України. Кошториси розпорядників бюджетних коштів повинні відповідати розпису Державного бюджету. Крім того, розпорядники коштів під час розгляду та затвердження кошторисів і планів асигнувань мають забезпечити виконання вимог законодавства не допускати включення до кошторисів асигнувань, непідтверджених розрахунками й економічним обґрунтуванням. Після цієї процедури розпорядники бюджетних коштів у межах бюджетних асигнувань, які встановлено кошторисами, беруть бюджетні зобов’язання та провадять видатки.

Бюджетне зобов’язання – це будь-яке здійснене відповідно до бюджетного асигнування розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, згідно з якими потрібно здійснити платежі протягом цього ж періоду або в майбутньому. Водночас важливим є положення, що будь-які зобов’язання, взяті фізичними та юридичними особами за коштами Державного бюджету України без відповідних бюджетних асигнувань або ж із перевищенням повноважень, установлених Бюджетним кодексом України і законом про Державний бюджет України, не вважають бюджетними зобов’язаннями. У таких випадках витрати Державного бюджету на їхнє покриття не можуть здійснюватися. Державне казначейство України здійснює реєстрацію та облік бюджетних зобов’язань розпорядників бюджетних коштів і відображає їх у звітності про виконання бюджету. При реєстрації й обліку бюджетних зобов’язань здійснюється перевірка відповідності напрямів витрачання бюджетних коштів бюджетному асигнуванню, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі).

Після отримання товарів, робіт і послуг відповідно до умов взятого бюджетного зобов’язання розпорядник бюджетних коштів приймає рішення щодо їхньої оплати й надає доручення на здійснення платежу органу Державного казначейства. Органи казначейства здійснюють платежі виключно за додержання таких умов:

1) наявності відповідного бюджетного зобов’язання для платежу у бухгалтерському обліку виконання бюджету;2) наявності затвердженого в установленому порядку паспорта бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі);3) наявності у розпорядників бюджетних коштів відповідних бюджетних асигнувань.

Сьогодні правовому режиму використання бюджетних коштів бюджетними установами та іншими одержувачами притаманні жорсткі обмеження, обумовлені нестачею бюджетних коштів, суровою економією їхнього витрачання, запобігання збільшенню інфляції та недопущення подальшого спаду життєвого рівня населення.

Важливо, що Державний бюджет України, як і місцеві, виконується за видатками пропорційно до загальної суми видатків бюджетів, затверджених Верховною Радою України. Контроль за пропорційним фінансуванням здійснюють щоквартально. Якщо в процесі виконання Державного бюджету України виникає недоотримання доходів його загального фонду для здійснення бюджетних асигнувань, то Міністерство фінансів України встановлює тимчасове обмеження асигнувань загального фонду. Якщо недоотримання доходів перевищує 15% від передбаченої розписом Державного бюджету суми доходів, то Кабінет Міністрів України подає Верховній Раді України проект закону про внесення змін до Закону України про Державний бюджет щодо скорочення його видатків (стаття 54 БКУ). Проте існують захищені видатки бюджету, обсяг яких не може змінюватися при здійсненні скорочення затверджених бюджетних призначень: оплата праці працівників бюджетних установ, нарахування на заробітну плату, придбання медикаментів і перев’язувальних матеріалів… (стаття 55 Бюджетного кодексу України).

Процедуру внесення змін до Закону України про Державний бюджет України також передбачено Бюджетним кодексом України і у випадку перевиконання дохідної частини бюджету. Факт перевиконання надходжень державного бюджету визнається на підставі офіційних висновків Рахункової палати та Міністерства фінансів України щодо виконання Державного бюджету України за підсумками трьох кварталів у разі перевищення показників надходжень державного бюджету, врахованих у розписі державного бюджету на відповідний період, більше ніж на 15 відсотків.

Такі висновки подаються Верховній Раді України до 15 жовтня поточного року. Кабінет Міністрів України протягом двох тижнів з дня оголошення зазначених офіційних висновків зобов’язаний подати Верховній Раді України відповідний проект закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України. Для прикладу, в Російській Федерації орган виконавчої влади зобов’язаний подати законодавчому органу проект закону про внесення змін у Закон про Державний бюджет у випадку зниження чи перевищення об’єму надходжень доходів бюджету на 10% від показників прийнятого законом бюджету[8].

Конституційний Суд України, розглядаючи справу про право законодавчої ініціативи щодо внесення змін до Закону про Державний бюджет України, визначив наявність права такої законодавчої ініціативи не лише у Кабінету Міністрів України, але і в інших суб’єктів права законодавчої ініціативи, визначених Конституцією України[9].