Понятие текста нормативного акта. Реквизиты и структура текста.

ТЕКСТ НОРМАТИВНОГО АКТА — вербальное (словесное) выражение и письменное закрепление в документе (акте) содержания нормативного акта.

Правила оформления документов, принятые в делопроизводстве, исходят из того, что документ состоит из отдельных элементов – реквизитов. Перечень 30 реквизитов организационно-распорядительных документов закреплен в ГОСТ Р 6.30-2003.

Как уже отмечалось, в правилах юридической техники под реквизитами правового акта понимаются элементы правового акта, не входящие в его содержательную часть и не содержащие регулятивных положений, предназначенные для отражения юридических свойств и идентификации правового акта. Согласно правилам юридической техники реквизиты отражают важнейшие юридические свойства правового акта, связанные с его статусом и принятием. Основное идентифицирующее значение для правового акта имеют заголовок, дата принятия и номер акта. Например, вид правового акта позволяет судить о юридической силе правового акта, а дата его принятия дает возможность установить приоритет между двумя правовыми актами одного вида.

 

Нормативные правовые акты содержат следующие обязательные реквизиты:

форма нормативного правового акта;

наименование органа, принявшего (издавшего) нормативный правовой акт;

наименование, отражающее предмет правового регулирования нормативного правового акта;

дату, место принятия (издания) нормативного правового акта и его регистрационный номер;

подписи лиц, официально уполномоченных подписывать соответствующие нормативные правовые акты.

В мировой законотворческой практике наблюдается довольно пестрая картина структурирования актов законодательства. Применяется множество самых разнообразных систем рубрикации, используются разнообразные виды структурных составляющих законов и (особенно) подзаконных актов: части, главы, разделы, титулы, книги, статьи, параграфы, пункты, абзацы и др.

К настоящему моменту в России фактически сложилась методика структурирования нормативно-правовых актов, определена система их структурных составляющих. При создании нормативно-правовых актов в России применяются следующие структурные единицы (по нисходящей):

• часть;

• раздел (подраздел);

• глава;

• статья.

1. Первичной структурной единицей закона является статья – своего рода гнездо, узел регулятивного воздействия. Вся структура закона основана на статьях, которые служат основой для всех остальных составляющих. Статья служит главным инструментом выражения смысла нормативных правовых предписаний, в статье находят свое выражение юридические нормы. Это функциональное назначение определяет основные требования к формулированию статей законов и подзаконных актов.

В подзаконных нормативно-правовых актах аналогом статьи, основной смысловой ячейкой, клеточкой является пункт, который несколько менее заметно выделен. Иных структурных составляющих, кроме пунктов, в подзаконных актах применять не следует.

Статьи не только служат для структурирования текста нормативно-правового акта. Статья (в подзаконных актах – пункт) служит главным средством выражения правовой нормы, в ней формулируется государственно-властное веление, общеобязательное для исполнения. Поэтому статьи служат только для выражения нормативных предписаний, нецелесообразно в них выражать положения декларативного характера, не пригодные для непосредственного регулирования общественных отношений, – пожелания, цели и мотивы издания акта, примеры из практики, анализ положения дел по регулируемому вопросу и т.д. Недопустимо также формулирование в статьях призывов, констатирование неудовлетворительного положения дел по тем или иным вопросам, приведение примеров неправильной практики и объяснение ее причин. Для всего этого существует преамбула, смешение подобных положений с регулятивными предписаниями ведет к нарушению системности правового воздействия законодательства, нарушает логику нормативно-правового акта.

Не следует также формулировать в статьях (пунктах) нормативно-правового акта индивидуальные властные предписания (поручения, предписания и др.), не несущие собственно нормативной нагрузки. Ненормативные предписания, регулирующие конкретный акт поведения конкретных, строго определенных участников общественных отношений, предназначены для одноразового исполнения и после такого исполнения теряют смысл. Их смешение с нормативными предписаниями приводит к нарушению структурной целости закона, в тексте которого эти ставшие бессмысленными положения сохраняются. Поэтому все необходимые в связи с принятием нормативно-правового акта оперативные поручения (о назначении исполнителей, о принятии конкретных мер к исполнению и др.) целесообразно выражать в специальном постановлении о введении этого акта в действие или же, если это неизбежно, в отдельных структурных составляющих.

Каждая статья нормативно-правового акта представляет собой нечто единое, выражает единую законченную мысль в полном объеме. Смешение в этом структурном кирпичике нескольких смысловых комплексов, нескольких регулятивных предписаний не допустимо. Такое концентрирование разнородных предписаний в одной статье (осуществляемое, обычно в целях уменьшения числа статей) влечет нарушение смыслового единства акта, целостности и последовательности выраженных в нем предписаний. Как отмечал в свое время известный отечественный юрист М.А. Чельцов-Бебутов, лучше вдвое больше статей, лишь бы каждая имела свое индивидуальное лицо, относясь к строго определенным действиям (См.: Чельцов-Бебутов М.А. Революционная законность и упрощение уголовного права//Вестник советской юстиции. 1928. № 13. С. 372.). Поэтому одна статья должна содержать элементы (гипотезу, диспозицию или санкцию) не более чем одной правовой нормы, неоправданно и вредно наличие в одной статье элементов нескольких норм, которые не имеют прямой и непосредственной связи друг с другом, их надлежит выражать в разных статьях. «Пусть статей в законе будет больше, но каждая из них будет посвящена одной теме, иметь четко очерченный смысл. Такая практика обеспечит большую доступность закона для понимания и применения, удобства при ссылках, а кроме того, будет дисциплинировать составителей проекта» (Тихомиров Ю.В. Как готовить законы. С. 44.).

В исключительных случаях возможно формулирование в одной статье законодательного акта элементов двух близких по смыслу норм, но не более. В этом случае не следует излагать содержание этих норм в статье единым текстом, а лучше каждой из элементов самостоятельной нормы посвятить отдельную часть статьи.

Все статьи законов (пункты подзаконных актов) должны иметь сквозную нумерацию. Во избежание путаницы после принятия нормативно-правового акта изменение номеров структурных составляющих нормативных правовых актов не допускается. Иначе в системе законодательства начнется путаница: нарушится структура самого акта, возникнет необходимость вносить соответствующие изменения во все нормативно-правовые акты, ссылающиеся на этот акт, это повлечет за собой необходимость внесения новых изменений. Поэтому даже изменение закона или подзаконного акта не может служить основанием для покушения на нерушимость нумерации глав, статей и пунктов нормативно-правового акта. Если дополнения вносятся в конец законодательного акта, то необходимо продолжать имеющуюся нумерацию частей, разделов, глав, статей (например, последней была глава 5 – дополнить главой 6; последней была статья 7 – дополнить статьей 8).

Если дополнения вносятся в конец структурной единицы статьи, то также необходимо продолжать имеющуюся нумерацию (например, в статье последней частью была часть 3 – дополнить частью 4; в части последним пунктом был пункт 3 – дополнить пунктом 4 и т.д.).

В случае внесения в нормативно-правовой акт дополнительных структурных единиц (и в первую очередь если это статьи) они нумеруются специально. Целесообразнее всего им всем присваивать номер предыдущей равнозначной структурной единицы и давать дополнительную нумерацию (например: «Статья 10.1, статья 10.2, статья 10.3», или «Статья 10-1, статья 10-2, статья 10-3» и т.д. или «Статья 10*, статья 10**, статья 10 ***» или иным подобным способом). В случае исключения из акта структурных единиц следующие за исключенными главы и статьи сохраняют свой изначальный номер.

Нумерацию статей надлежит осуществлять с использованием арабских цифр, которые более удобны, чем римские или чем буквенная нумерация, ибо количество статей в современных законах обычно достаточно велико.

Каждой статье кроме номера следует присваивать собственное наименование. Оно определяет содержание статьи и значительно облегчает участникам законотворческой деятельности ориентирование в тексте нормативно-правового акта, нахождение и определение необходимых им правовых предписаний. Обозначение статьи печатается с прописной буквы и абзацного отступа.

Наименование статьи печатается с прописной буквы в именительном падеже полужирным шрифтом в одну строку с обозначением номера статьи, после которого ставится точка. Это позволяет выделять статью по тексту.

Создание нормативно-правового акта без названий статей в высшей степени нежелательно, так как это значительно затрудняет его полноценное использование в ходе правоприменительной практики. Отсутствие заголовков статей – значительное нарушение законодательной техники, которое, к сожалению, встречается в отечественном законодательстве (Например, нельзя признать удачным с технической точки зрения Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ, статьи которого не снабжены собственными названиями. В тексте этого Закона очень трудно ориентироваться, весьма затруднительно нахождение нужных положений. Это заметно затрудняет использование этого очень важного нормативно-правового акта, особенно для регулирования поведения людей, не обладающих глубокими познаниями сложных систем отечественного конституционного и административного права, а также международного права.).

Если статья все же не имеет наименования, то точка после номера статьи не ставится и обозначение статьи печатается с прописной буквы и абзацного отступа полужирным шрифтом.

Статья закона может, в свою очередь, делиться на структурные составляющие: части, пункты, подпункты, абзацы, параграфы. Деление статей закона на эти более мелкие структурные составляющие применяется для логически последовательного изложения содержания большого объема предписаний, содержащихся в одной статье. Впрочем, создание статей законодательства, имеющих сложную структуру, нежелательно (См.: Тихомиров Ю.В. Как готовить законы. С. 44-46; Пиголкин Л/И. Законотворчество в Российской Федерации. С. 271-272.). Их громоздкость и многоступенчатая градация сильно затрудняют ориентирование в системе предписаний, чем создают дополнительные препятствия к комплексной реализации нормативно-правовых актов. Кроме того, на такие сложные по структуре статьи трудно ссылаться – многоступенчатая система ее первичных компонентов обусловливает необходимость в строго определенной последовательности всех их перечислять, что очень неудобно. Поэтому гораздо эффективнее и целесообразнее будет создать больше статей меньшего объема, нежели искусственное и неразумное их укрупнение (которое нередко осуществляется с целью уменьшить количество статей в законе, сделать его более компактным). Чем меньше текста в статье, чем он проще по структуре, тем яснее и применимее содержащиеся в ней предписания (Д. Свифт в своих «Путешествиях Гулливера», описывая Бробдингнег как идеальное государственное устройство, возможное по мнению автора, отметил, что в этой стране великанов запрещено формулировать статьи законов, содержащие большее количество слов, нежели букв содержится в алфавите бробдингнежцев, насчитывавшем 21 букву. Попытка же издания сложных и непонятных законов, требующих специального толкования, даже у гуманных великанов, нарисованных великим сатириком как реалистичный, по его мнению, образец носителей человеческих добродетелей, являлось тягчайшим преступлением, караемым смертью. Как видим, многословие и сложность статей законов, влекущие их непонятность, уже не один век беспокоят не только юристов.). Законодатель вовсе не должен стремиться обязательно структурировать статью – этот прием следует применять только в случае необходимости. Если же такой необходимости нет, то статья должна оставаться монолитной.

Самой крупной структурной составляющей статьи закона является часть (которую не следует путать с частью как структурной составляющей закона). Деление статьи на части служит для выражения в ней элементов различных норм права, фрагментов нескольких различных предписаний, посвященных регламентации близких по смыслу, но не совпадающих полностью вопросов. Например (как это очень часто можно встретить в тексте действующего Уголовного кодекса РФ), части статьи могут служить для выражения простого и квалифицированного состава юридического предписания. Возможно также выражение в первой части статьи сути основного предписания, а во второй – исключения из нее (в одной статье их целесообразнее выразить, дабы не отрывать их друг от друга, не вызывать разрыва в восприятии сознанием адресата предписания). Части статей закона обозначаются арабской цифрой и точкой. Собственного названия части статей не имеют. Впрочем, деление статьи закона на части не является обязательным требованием к ее структуре – нередко статьи сразу, минуя деление на части, делятся сразу на более мелкие составляющие.

Более мелкой структурной составляющей статьи закона является пункт. Пункты в статье обозначаются арабскими цифрами с закрывающей круглой скобкой. Это позволяет отличать их по тексту от статей, выделяя как менее крупные структурные составляющие.

Пункты служат для формулирования логически обособленных положений, входящих в состав элемента юридической нормы. Эти положения едины по содержанию и, дополняя друг друга логически, составляют единое по смыслу предписание. Поэтому при формулировании и компиляции пунктов особенно важно соблюдение правил логики закона. Пункт может выступать как составная часть статьи закона, но может входить в состав части статьи.

Пункты подразделяются на подпункты, обозначаемые строчными буквами русского алфавита с закрывающей круглой скобкой и не имеющие номера. Подпункты служат для дробления большого по объему и сложного по смыслу положения пункта, которое, не будучи разделенным, будет трудным для осознания и усвоения.

В исключительных случаях части, пункты и подпункты статьи закона могут подразделяться на абзацы (в статье закона их может быть не более пяти). Абзацы обычно используются для перечисления однородных положений, формулирования перечня элементов предписания (например, участников правоотношений, прав, обязанностей, объектов этих прав и обязанностей и т.д.). Для идентификации абзацев возможно использование как букв русского языка, так и цифр. Возможно использование для этого знака параграфа. Также возможно формулирование абзацев без каких бы то ни было идентификационных признаков.

Ограничение количества возможных абзацев не распространяется на статьи, содержащие перечни основных понятий, используемых в законопроекте.

Деление пунктов в частях статьи либо в разных статьях одного нормативно-правового акта и на подпункты, и на абзацы, которые в тексте пункта будут следовать после двоеточия, не допускается.

В подзаконных нормативных правовых актах пункт выступает главной по смыслу структурной составляющей – аналогом статьи. Более крупных структурных единиц в подзаконных актах не используется.

2. На основании относительной общности предмета правового регулирования, статьи законов могут объединяться в главы. Глава служит для более крупного структурирования закона. Она объединяет статьи, структурно соответствуя развитию логики, смысла предписаний. В главах объединяются нормативные правовые предписания, составляющие небольшие по объему, несложные по структуре и второстепенные по значению институты права, а также пединституты (субинституты) права). Элементы норм права могут объединяться в главы на основании как предметного, так и функционального критерия. То есть главы могут составляться как из норм, объединенных общим предметом правового регулирования, так и из норм, имеющих одинаковое функциональное назначение в механизме такого регулирования (выражение конкретных предписаний непосредственно к поведению субъекта или же законодательное изложение и закрепление общих положений для правильного толкования конкретных предписаний).

Глава представляет собой не только структурную единицу закона, но и относительно автономное смысловое образование в его составе. Глава (как и прочие объединения статей в составе закона) представляет собой, с одной стороны, сложную смысловую и структурную систему, а с другой – элемент более крупной системы. Формирование глав и их положение в структуре икона должно определяться логикой этого закона, смысловым развитием содержащихся в нем предписаний.

В отечественной юридической науке (См., напр.: упоминавшиеся Методические указания по юридико-техническому оформлению законопроектов.) признается необходимым нумеровать главы арабскими цифрами, хотя на практике нередко использование для нумерации глав римских цифр. Глава имеет собственное наименование (пишется в именительном падеже). Наименование главы печатается с прописной буквы полужирным шрифтом в одну строку с обозначением номера главы, после которого ставится точка. Обозначение главы печатается с прописной буквы и на практике обычно – по центру страницы (хотя среди специалистов (См. там же.) бытует мнение о необходимости размещать название главы с абзацного отступа). Нельзя не отметить, что этот вопрос нуждается в четком нормативном определении, которое закрепило бы единообразие в обозначении.

3. В наиболее крупных (по объему и по значению в системе правового регулирования) законах главы могут объединяться в разделы. Раздел используется для комплексного и логически единого выражения юридических норм, составляющих подотрасли, а также крупные по объему, сложные структурно и играющие большую роль в функционировании правового механизма институты права. Таким образом, в разделах законов объединяются для системного изложения достаточно крупных комплексов правовых норм, объединенных общностью предмета правового регулирования, относительно обособленного в рамках регламентируемого определенной отраслью права комплекса общественных отношений. Этот вид структурных составляющих закона представляет собой законодательное образование, обладающее особыми целями, особой ролью в механизме законодательного воздействия на социальную жизнь.

Структурирование на разделы возможно в отношении больших по объему законах, имеющих общеотраслевое или межинституциональное значение. Использование этой структурной единицы возможно при создании актов законодательства, играющих определяющую роль в целой отрасли или подотрасли права или же объединяющих в себе несколько институтов права (впрочем, последний вариант нежелателен). Например, нередко разделы служат наиболее крупной структурной составляющей кодекса, комплексно выражая основные институты, входящие в кодифицируемую отрасль права. Такая методика структурирования характерна для кодексов, являющихся законодательным выражением норм сравнительно небольших, несложных структурно и пока не получивших глубокой научной разработки отраслей права. Кодексы, состоящие из разделов, создаются в тех случаях, когда законодатель использует при проведении кодификации так называемую французскую методику, предполагающую, что главный упор делается на нормы непосредственного правового регулирования при отсутствии большого системного массива общих положений.

Кроме того, как крупнейшая структурная составляющая, раздел встречается в больших по объему и сложных по содержанию законах, являющихся основополагающими источниками для отдельных крупных комплексов институтов, подотраслей, а также нескольких тесно взаимосвязанных между собой институтов права, входящих в одну отрасль.

При формировании разделов закона возможно использование как предметного, так и функционального критерия. В отечественной законотворческой практике при создании состоящих из разделов кодексов обычно первый раздел посвящается выражению и формальному закреплению общих положений (применяется функциональный критерий), а остальные разделы посвящены регламентации отдельных обособленных комплексов общественных отношений и отражают целые институты права (созданы на основе предметного критерия). В качестве примера можно привести действующие Гражданский процессуальный кодекс РФ, Арбитражный процессуальный кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, Семейный кодекс РФ и еще целый ряд важнейших законодательных актов.

Использование такой структурной составляющей, как подраздел, нежелательно и допустимо, только если это необходимо для обеспечения структурной стройности закона (например, для особой регламентации небольшого, но отличающегося существенными особенностями вопроса, который не может быть урегулирован другими разделами по причине своей специфичности).

Наименования разделов и подразделов пишутся в именительном падеже, обозначаются полужирным шрифтом по центру страницы и нумеруются римскими цифрами.

Вводить такую структурную единицу закона, как раздел (подраздел), не следует, если в законе нет глав.

4. Наиболее крупной (и наиболее редко встречающейся) структурной составляющей нормативных правовых актов является часть.

Подразделение на части возможно только для такой специфической формы законов, как кодекс. Части предназначены для раздельного выражения различных по регулятивному назначению юридических предписаний, для отделения в тексте кодификационного нормативного правового акта общих положений, направленных на систематизацию и обеспечение единства толкования законодательных велений от основанных на этих общих положениях предписаний, направленных непосредственно на регулирование строго определенных общественных отношений, содержащих в себе законченные модели поведения субъектов правоотношений в определенных условиях. Такое выделение в тексте кодексов общих и конкретных юридических предписаний способствует достижению большей системности в их изложении, облегчает их комплексное восприятие, а также правильное, точное и единое их толкование.

Именно эта основная цель применения такой структурной составляющей закона, как часть, предопределяет тот факт, что деление на части применяется только в отношении кодексов. Этот вид законов используется как основа законодательного выражения и закрепления (а иногда и единственный источник) самых крупных систем юридических норм, объединенных общностью предмета и целей правового воздействия – отраслей права (в порядке исключения кодекс может служить для системного выражения и наиболее крупных и обособленных институтов права, однако в этом случае создаваемый кодекс на части не делится). В связи с этим в кодексах присутствуют как непосредственные, конкретные предписания, так и общие положения, причем последних оказывается очень много – они и составляют основу, базовую часть отрасли права, для системного и комплексного изложения положений которых и осуществляется кодификация, создается кодекс. В иных законах (а тем более подзаконных актах), которые выражают только определенную часть входящих в отрасль права норм, таких общих положений либо нет вовсе, либо их очень мало, нет необходимости в специальной структурной составляющей для их выражения.

Следует отметить, что даже не каждый кодекс имеет в своей структуре части. Наличие двух частей – общей и особенной – свойственно так называемой пандектной структуре кодекса, использование которой характерно для германской методики кодификации (об этом подробнее будет сказано ниже). Применение этой методики, предполагающей включение в структуру кодекса общей и особенной частей, целесообразно при проведении кодификации отраслей права, которые велики по объему, сложны и хорошо научно проработаны. Только в таких условиях общие положения становятся настолько многочисленными, объемными и сложными, что разделение кодекса по функциональному принципу на части становится целесообразным.

Классическая пандектная структура кодекса предполагает органическое сочетание двух частей – общей и особенной. Общая часть, как это ясно из названия, объединяет в себя общие положения, особенная – непосредственные предписания, имеющие целью прямое воздействие на поведение субъектов правоотношений. В отечественном законодательстве примером использования такой структуры кодекса является действующий Уголовный кодекс РФ. Этот важнейший нормативный правовой акт современной России наглядно демонстрирует преимущества разделения текста кодекса, огромного по объему и обладающего сложной структурой с огромным количеством сложных и хорошо проработанных научно общих положений. В действующем Уголовном кодексе РФ достигнуто очень удачное соотношение между общими и специальными положениями, логическая взаимосвязь и взаимодействие. А вот нарушение этой схемы при составлении и дополнении действующего Гражданского кодекса РФ не послужило усилению регулятивной эффективности этого не менее важного закона. Фактически принятие третьей части Гражданского кодекса РФ, а затем и четвертой части, созданных не по функциональному принципу, а по предметному критерию (когда части создаются в целях раздельного выражения и закрепления норм различных институтов или подотраслей права), сильно дезорганизовало гражданско-правовое регулирование. Неоправданное усложнение структуры (особенно введение четвертой главы, посвященной регламентации очень специфичного блока общественных отношений, для комплексной регламентации которых в структуре гражданского права целесообразнее было бы использование специального тематического федерального закона) исключило возможность достижения идеальной гармонии между общими положениями, сформулированными в первой части, и предписаниями, регламентирующими непосредственно отношения, связанные с конкретными гражданско-правовыми обязательствами. В четвертой и пятой частях Гражданского кодекса РФ есть общие положения, и соотношение положений этих частей (как общих, так и особенных) с положениями первой части не вполне понятно, логической связи между ними не просматривается.

Можно сделать вывод, что часть как структурная составляющая кодекса может создаваться только на основе функционального принципа, когда в них сосредоточиваются нормы, имеющие строго определенное назначение в механизме правового регулирования – либо особенные, непосредственно определяющие поведение участников правоотношений, либо общие, обеспечивающие правильное, единообразное и системное толкование норм особенных. Практика существования и функционирования кодексов показывает, что нецелесообразно компоновать статьи по предметному критерию, сосредоточивая в частях положения, объединенные общим предметом правового регулирования. И тем более недопустимо смешивание этих оснований для объединения положений закона в части, формируя, как это можно встретить в некоторых действующих российских кодексах, одну из этих структурных составляющих из общих норм права и еще несколько – из положений различных институтов или подотраслей права. Наиболее удачной, если есть необходимость разделения положений кодекса на части, является именно двузвенная структура кодекса, включающая в себя общую и особенную части. Нарушение такой структуры не позволяет достичь необходимой для кодекса системности изложения законодательных предписаний, а ведь такая системность – цель проведения кодификации.

5. Подзаконные нормативные правовые акты по сравнению с законами занимают вторичное положение не только по юридической силе, но и по смыслу. Главная логическая цель издания органами исполнительной власти подзаконных нормативных правовых актов – толкование и конкретизация положений, выраженных и закрепленных в законах. Помимо прочего, это предопределяет упрощенную структуру подзаконных актов. В подзаконных нормативных правовых актах, как уже упоминалось, пункт выступает главной по смыслу структурной составляющей – аналогом статьи. Более крупных структурных единиц в подзаконных актах не используется.

Единая система обозначений структурных составляющих нормативно-правовых актов необходима как для системного единства законодательства, так и для облегчения ссылок. К сожалению, законотворческая практика России довольно противоречива в этом отношении. В разных нормативно-правовых актах различного уровня применяются различные способы нумерации. В некоторых актах отсутствует нумерация составных частей статей (См., напр.: Таможенный кодекс РФ.), в некоторых актах нумеруются пункты и абзацы только некоторых статей (См., напр.: ФЗ «О социальной защите инвалидов»), в большинстве же актов пронумерованы все структурные составляющие статей. Еще больший беспорядок в этом вопросе царит среди нормативно-правовых актов субъектов РФ. Такая практика создает большие проблемы, дезориентируя исполнителей и затрудняя связь между нормативно-правовыми актами через ссылки.

6. Из общей системы структурных единиц, используемых при создании нормативных правовых актов, выделяются несколько особых составляющих, применяемых в исключительных случаях и имеющих специальное функциональное назначение.

Особое место среди структурных составляющих нормативных правовых актов занимают примечания (к статьям, главам, разделам, частям или акту в целом), призванные особо выделить и специфицировать определенные составляющие части нормативного правового акта. Примечание представляет собой структурную составляющую нормативного правового акта, предназначенную для специального текстового подчеркивания. Главная характерная черта примечания – сопроводительный, комментирующий характер обязательных предписаний, содержащихся в нем.

Примечания нормативных актов могут быть предназначены для того, чтобы:

• расширить или сузить сферу действия определенных положений закона (подзаконного акта);

• предусмотреть исключения из общего правила, установленного законодательным актом;

• уточнить смысл того или иного термина или всей статьи (дефиниции по тексту акта);

• определить пределы действия изложенной в нормативном правовом акте нормы;

• определить условия применения положения статьи;

• уточнить содержащиеся в нормативном правовом акте оценочные понятия или стоимостные критерии;

• определить орган государственной власти, который будет осуществлять правоприменение в регулируемой сфере или решать иные вопросы о компетенции;

• закрепить самостоятельные по смыслу нормы, выделяющиеся из общей логической системы акта.

Примечания позволяют добиться более высокой степени конкретности и понятности сложных и неоднозначных предписаний, изложенных в нормативном правовом акте. Они могут выступить весьма ценным инструментом обеспечения логической связи между общими и особенными положениями.

Однако использование примечаний не должно быть обычной практикой в ходе создания и изменения актов законодательства. Частое использование примечаний при создании нормативных правовых актов недопустимо. Они засоряют и загромождают законодательство, ухудшают структуру нормативных актов, отвлекают внимание исполнителей и затрудняют ссылку и цитирование норм права. Примечания деструктурируют акт, рассеивают внимание субъектов правового предписаний, затрудняют формулирование норм, создавая впечатление неравноценности, второстепенности изложенных в примечаниях положений, также являющихся выражением норм права. По этой причине использование в тексте законодательства примечаний нежелательно. Такого рода положения лучше формулировать в качестве самостоятельных статей или включать непосредственно в текст той структурной единицы, к которой они относятся. И уже совершенно недопустимо сопровождение одной статьи закона несколькими примечаниями.

Поскольку примечания затрудняют восприятие законов и пользование ими, следовательно, в законодательстве их нужно использовать только в исключительных случаях. Только в особых случаях, когда нормативное положение носит дополнительный, толковательный характер, выделяется по смыслу из общей канвы акта, закрепление его в нормативном акте в качестве примечания к статье теоретически возможно. Использование примечаний оправданно в случаях, если:

1) в нормативном акте не разрешается тот или иной конкретный вопрос и для разрешения этого вопроса делается ссылка на другую статью или на другой нормативный акт, где он решается, или же приводится тот орган, который может решить этот вопрос;

2) в примечании нормативного акта законодатель объясняет смысл выражений и терминов, используемых в двух или более статьях. Это относится в первую очередь к понятиям узконаправленных технических терминов, которые необязательно закреплять в самостоятельных статьях;

3) в статьях есть перечисление, один из пунктов которых нуждается в особом пояснении;

4) правотворческий орган считает необходимым толковать помещенный в приложении нормативного акта материал – таблицы, диаграммы и прочее.

Но даже в вышеуказанных случаях использования примечаний в целях сохранения ясности и логической целостности акта следует по возможности избегать.

По той же причине нежелательно использовать и подстрочные примечания (сноски). Помещение подстрочных примечаний возможно только в процессе систематизации законодательства, при подготовке официальных сборников нормативного материала, когда возникает необходимость прокомментировать текст (См.: Пиголкин А.С. Законотворчество в Российской Федерации. С. 276.).

Использование приложений возможно для формулирования положений, по смыслу отличающихся от основного нормативно-правового массива, автономных от них. Например, в приложениях можно приводить таблицы, расчеты, графики, перечни, тарифы, графические изображения, образцы документов, бланков и т.д. Кроме того, в приложении может быть приведена программа мероприятий по реализации акта законодательства. Нормативные предписания включать в текст приложений не следует.