Указы Президента. Соотношение закона и указа Президента.

История указа как одной из форм нормативного акта помогает лучше понять его место и роль в российской правовой системе. В дореволюционной России в форме указов утверждались Высочайшие повеления. И хотя они фактически имели силу закона, но отношение к ним со стороны правоведов было неоднозначно. Многие русские юристы в своих работах предлагали проводить различие между понятиями закон и указ*(182), называли императорский указ подзаконным актом*(183), пытались вообще обосновать подзаконный характер царской власти*(184).

В советское время правом издания указов обладали президиумы верховных советов, которые в перерывах между работой сессий верховных советов принимали указы и часть из них (по вопросам законодательного характера) передавали на утверждение очередной сессии законодательных органов. Утверждение "указов законодательного характера", как показывают современные исследования этого вопроса, носило чисто формальный характер*(185), поскольку указы утверждались во время краткосрочных сессий (2-3 дня) единогласно без обсуждения по докладу секретаря Президиума Верховного Совета. Но после утверждения такие указы приобретали силу закона. Юридическая природа этих указов, их место в правовой системе и целесообразность их издания широко обсуждались научной общественностью*(186). Подобная практика негативным образом влияла на формирование правосознания правоприменителей, "демонстрировала фактический приоритет кулуарно принимаемых указов над законами"*(187).

В Российской Федерации сразу же после учреждения поста Президента проблемы нового вида нормативных актов - указов Президента Российской Федерации приобрели особую актуальность. Нормативные указы Президента издавались по всем вопросам общественной и государственной жизни: государственно-правовая сфера, экономика, культура, экология, борьба с преступностью и другие. Их издание с самого начала вызвало очень много споров, и целый ряд ученых, практиков, общественных деятелей стали высказываться об их несоответствии и даже противоборстве с законом*(188).

Таким образом, на протяжении длительного исторического промежутка времени указ являлся одним из самых конфликтных видов нормативных правовых актов в России, он в большей степени чем другие акты находился в соперничестве с законом, указу на различных этапах российской истории пытались отвести роль едва ли не приравненного к закону акта.

В какой-то мере это характерно и для современных указов Президента Российской Федерации. В соответствии с современным российским вариантом разделения властей президентская власть не отнесена ни к одному из видов государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной - ст.10 Конституции Российской Федерации), тем не менее Президент России осуществляет государственную власть в Российской Федерации (ст.11) и наделен достаточно большим количеством конкретных полномочий (свыше 40), установленных статьями 83-90, 114, 115, 117 Конституции страны.

Объем конкретных полномочий Президента Российской Федерации можно соотнести с полномочиями всех видов государственной власти вместе взятых - законодательной, исполнительной и судебной. Помимо этого в ч.3 ст.80 Конституции закреплено упомянутое ранее положение о том, что "Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства", которое в силу своей неопределенности толкуется, как правило, расширительно, потому что большинство предметов регулирования может входить в понятие "основные направления внутренней и внешней политики государства". Наибольшая компетенция Президента Российской Федерации среди всех других органов государственной власти обуславливает особое отношение к его указам, а потому и иное чем для всех иных подзаконных актов нормативное соотношение с федеральным законом.

Согласно ч.1 ст.90 Конституции Российской Федерации Президент издает указы и распоряжения, обязательные на всей территории Российской Федерации, которые "не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам".

Наличие данной формулы и целый ряд других причин социально-экономического и политического характера дает основание некоторым ученым сомневаться в подзаконности нормативных указов Президента Российской Федерации1. На наш взгляд, формула "не должны противоречить федеральным законам" не оставляет никаких сомнений в подзаконности указов Президента России уже потому, что после введения в действие соответствующего федерального закона его соотношение с "опережающим" указом должно исходить из необходимости пересмотра такого указа, приведение его в соответствие с федеральным законом.

Определенную часть нормативных указов Президента Российской Федерации, восполняющих временно законодательное регулирование до принятия соответствующего федерального закона, можно было бы отнести к актам законодательного характера, если бы такое полномочие по принятию актов, временно восполняющих законодательное регулирование (временно "замещающих" федеральные законы) была напрямую закреплена в Конституции или специальном федеральном законе.

Практика делегированного законодательства имеется во многих странах, в т.ч. и в Российской Федерации. Так, 1 ноября 1991 года Президенту России было предоставлено право принимать нормативные акты законодательного характера сроком на один год в соответствии с Постановлением Съезда народных депутатов РСФСР "О правовом обеспечении экономической реформы"*(190). В соответствии с этим постановлением, имевшем в то время юридическую силу закона, Президентом были изданы указы о земельной реформе, налогах, государственной службе, аудиторской деятельности, здравоохранении и другим вопросам.

Следовательно, нормативные указы Президента России, изданные в период с 1 ноября 1991 года до 1 ноября 1992 года имели юридическую силу закона, а те из них, которые действуют до сих пор в части не противоречащей Конституции Российской Федерации, федеральным законам и законам Российской Федерации продолжают оставаться актами законодательного характера. Все остальные акты Президента России, изданные до 1 ноября 1991 года и после 1 ноября 1992 года, называться актами законодательного характера с юридической точки зрения не могут.

Помимо этого, Конституция Российской Федерации не наделяет Президента также и полномочиями по восполнению пробелов законодательного регулирования.

Поэтому, необходимо согласиться с мнением подавляющего большинства исследователей, относящих нормативные указы Президента Российской Федерации к подзаконным актам*(191). Причем аргументация каждого из авторов может и не совпадать, в частности, с предложенной автором, но общий вывод один: по юридической силе нормативный указ уступает Конституции Российской Федерации, федеральному конституционному закону и федеральному закону и является разновидностью подзаконного нормативного правового акта. Другое дело, что по юридической силе нормативные указы Президента будут занимать самое высокое положение среди всех остальных подзаконных нормативных правовых актов (нормативные постановления палат Федерального Собрания здесь не учитываются).

Право Президента издавать нормативные указы по любому вопросу, входящему в предмет ведения Российской Федерации или предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в отсутствие федерального закона нашло обоснование и юридическое закрепление в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 г. N 11-П*(192) и других решениях данного судебного органа. В соответствии с названным постановлением "опережающие" указы ограничены во времени периодом до принятия федерального закона. Возникает вопрос: насколько такая практика соответствует Конституции Российской Федерации в аспекте нормативно закрепленного соотношения федерального закона и указа Президента России?.

Для ответа на данный вопрос рассмотрим предметную сферу указов. По Конституции Российской Федерации к предметам ведения Президента Российской Федерации относятся:

- утверждение военной доктрины Российской Федерации (п."з"ст.83);

- назначение выборов Государственной Думы (п."а" ст.84);

- роспуск Государственной Думы (п."б" ст.84);

- назначение референдума (п."в" ст.84);

- приостановление действия актов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в определенных Конституцией полномочиях (ч.1 ст.85);

- введение чрезвычайного положения (ст.88);

- введение военного положения (ч.2 ст.87);

- отмена постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, нормативным указам Президента Российской Федерации (ч.3 ст.115);

- утверждение структуры федеральных органов исполнительной власти (ч.1 ст.112).

Помимо этого, нормативными указами Президента Российской Федерации может быть также урегулирован порядок решения целого ряда вопросов, отнесенных по Конституции Российской Федерации к ведению Президента Российской Федерации: порядок рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища (п."а" ст.89), порядок награждения государственными наградами Российской Федерации, присвоения почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий (п."б" ст.89), формирования и деятельности Совета Безопасности Российской Федерации (п."ж" ст.83) и Администрации Президента (п."и" ст.83), порядок издания собственных актов (ч.1 ст.90).

Как показывает практика, нормативные указы издаются Президентом практически по всем предметам ведения, напрямую закрепленным за ним по Конституции Российской Федерации, их принятие возможно до издания соответствующего федерального закона. Законность указов, принимаемых по названным вопросам до принятия федерального закона не может быть оспорена.

По всем другим вопросам, которые не входят напрямую в предмет ведения Президента, он также издает свои нормативные правовые акты, на том основании, что Конституция закрепляет за ним право определения "основных направлений внутренней и внешней политики государства" (ч.3 ст.80). Но Конституция Российской Федерации ограничивает издание Президентом нормативных правовых актов, определяющих основные направления внутренней и внешней политики государства, уже другой формулой - "в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами" (ч.3 ст.80). В параграфе 2 второй главы нами уже была подробно рассмотрена юридическая формула "в соответствии с законом" ("должны соответствовать закону"), которая означает, что конкретный подзаконный нормативный правовой акт по определенному вопросу не должен иметь расхождений с другим конкретным актом большей юридической силы - законом. В самом деле, Конституционный Суд Российской Федерации, решая дела о соответствии Конституции Российской Федерации определенного нормативного акта, рассматривает именно два конкретных акта, сравнивает, с одной стороны, Конституцию Российской Федерации, с другой стороны, конкретный нормативный акт, а не целый вид нормативных правовых актов определенного органа вообще.

Это значит, что Президент Российской Федерации вправе издавать нормативные указы по любому вопросу, напрямую не закрепленному за ним по Конституции Российской Федерации, но входящему в предмет ведения Российской Федерации и предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, после издания соответствующего федерального закона. Такое соотношение федерального закона и нормативного указа Президента Российской Федерации по вопросам, напрямую не закрепленным в предмете ведения главы государства, не противоречит российскому варианту принципа разделения властей, но служит развитию этого основополагающего конституционного принципа.

Таким образом, формулировка ч.3 ст.80 Конституции Российской Федерации с юридической точки зрения предельно точна и, по всей видимости не требует расширительного толкования. Рассматривать положения указанной части Конституции целесообразно с позиций нормативных основ соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта. Поэтому, следует согласиться с точкой зрения многих специалистов о необходимости отказа от "расширительного толкования функций и конкретных полномочий Президента", поскольку это "ведет к неоправданному увеличению и без того обширных прерогатив одного органа государственной власти за счет других"*(193), т.е. нарушению демократического принципа разделения властей..

Следует также согласиться с позицией целого ряда практиков и ученых о необходимости пересмотра решений Конституционного Суда Российской Федерации, закрепляющими за Президентом право издания указов, "предваряющих законы"*(194). Вносить изменения и дополнения в статьи 80 и 90 Конституции Российской Федерации представляется нецелесообразным, т.к. они с нормативной точки зрения точны. Дополнить их можно общим запретом на издание временно восполняющих законы подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации. По всей видимости, пришло время менять направленность решений Конституционного Суда Российской Федерации и самой практики издания президентских указов.

Первоначально издание "опережающих" указов находило объяснение в отсутствии правового регулирования важных государственных вопросов в условиях реформирования страны. Сейчас, когда принято около полутора тысяч федеральных законов, и законодательное регулирование охватило практически все сферы общественной жизни, потребность в такой практике отпала, но она пока еще продолжается, видимо, по инерции.

Таким образом, основанием для издания нормативного указа Президента Российской Федерации может служить конституционно закрепленное полномочие по определенно сформулированному вопросу, либо определенное положение федерального закона, которое может быть развито или конкретизировано в указе Президента Российской Федерации в смысле ч.3 ст.80 Конституции Российской Федерации в рамках определения основных направлений внутренней и внешней политики российского государства.

Нормативные указы Президента Российской Федерации, развивающие или конкретизирующие федеральные законы, исходя из буквального смысла Конституции, могут осуществлять регулирование тех или иных общественных отношений на базе федерального закона в рамках закрепления "основных направлений". Целесообразно, если в них будут содержаться не конкретные правовые нормы, а, главным образом, нормы-принципы, нормы-дефиниции, исходные для иных подзаконных нормативных актов Российской Федерации нормы. Это второе ограничение для нормативных указов Президента по вопросам напрямую не отнесенных Конституцией к его компетенции.

Как показывает проведенное исследование нормативных указов Президента Российской Федерации за период 1999-2001 гг., большая часть этих указов не содержит указаний на юридические основания их издания*(195). Так, в 52% нормативных указов за 2000 год не указывалось какой акт послужил основанием их издания. Основная часть этих указов не содержит основания их издания, в виду несоблюдения правил юридической техники. Представляется целесообразным, чтобы во всех нормативных указах Президента Российской Федерации указывалось основание их издания и соблюдались элементарные правила юридической техники. В одном случае это будет соответствующая статья Конституции Российской Федерации, в которой напрямую закреплено полномочие Президента, в другом случае это будет указание на ч.3 ст.80 Конституции Российской Федерации и статью (статьи) федерального закона, в соответствии с которой (которыми) издан данный нормативный указ.

В настоящее время можно говорить, что нормативные указы явно недостаточно связаны с федеральным законом. Только в 19% нормативных указов за 2000 год в преамбуле указывается статья соответствующего федерального закона, послужившая основанием издания указа. В то время как Конституция Российской Федерации в качестве основания издания указывается чаще - в 22% нормативных указов Президента.

Как одну из доминирующих тенденций следует назвать существенное сокращение удельного веса нормативных указов в общем массиве всех актов Президента Российской Федерации, издаваемых в форме указа. Если в середине 90-х годов по подсчетам специалистов нормативные указы главы государства составляли 75% всех исходящих от Президента указов*(196), то в 1999 г. по нашим подсчетам нормативные указы составили около 9% всех актов, издающихся в форме указа. Несмотря на то, что в 2000-2001 гг. число нормативных указов увеличилось почти в 2 раза и составило 19 и 20% соответственно, тем не менее это принципиально не повлияло на общую динамику актов данной формы.

У нормативных указов, по нашему мнению, есть большие резервы, которые до сих пор еще не использованы Президентом Российской Федерации. Они состоят не только в определении основания их издания, но и в уточнении предмета и границ регулирования нормативными указами. За десятилетнюю историю издания нормативных указов, как это ни выглядит парадоксально, у данного вида актов так и не сложилось "своего" предмета регулирования. Нормативные указы Президента Российской Федерации регулируют широкий круг разнообразных вопросов, охватывающих все сферы общественной жизни (от политики государства в определенной отрасли экономики до защиты малоимущих слоев населения и т.д.). Но после того, как те же самые вопросы оказываются урегулированными в форме федерального закона, Президент по списку отменяет ранее изданные им нормативные указы или вносит в них соответствующие изменения и дополнения.

Так, в 2000 г. по различным причинам было внесено изменений и дополнений, отменено полностью или частично 290 нормативных указов, в то время как всего за данный календарный год было принято и опубликовано в "Собрании законодательства Российской Федерации" около 210 нормативных указов. Такое положение вещей вносит диссонанс в единообразие регулирования и стабилизацию социальной жизни, а именно они являются критериями нормативного потенциала актов органа государственной власти*(197).

Таким образом, представляется наиболее целесообразным, если в современных условиях предмет регулирования указов Президента Российской Федерации будет наиболее тесно связан с предметом регулирования федеральных законов, а границами этого регулирования может стать именно нормативное определение основных направлений в решении важных государственных вопросов. Как раз это и предписано Президенту Российской Федерации в ч.3 ст.80 Конституция Российской Федерации: в соответствии с Конституцией и федеральными законами определять основные направления внутренней и внешней политики государства. Это значит, что после введения в действие определенного федерального закона Президент на принципиальном уровне регулирует по своему усмотрению тот или иной вопрос, с одной стороны, не отходя от рамок законодательных предписаний, с другой стороны, как правило, не принимая конкретных норм, а вводя нормы-принципы и т.п. нормы, оставляя конкретное регулирование на усмотрение органов исполнительной власти различных уровней. Такие нормы будут содержать именно направления регулирования тех или иных отношений, предписания, необходимые для координации действий различных органов государственной власти.

16. Нормативно-правовые акты министерств и ведомств (понятие, виды,

требования к ним).

Приказы, инструкции, положения министерств, государственных комитетов и других федеральных органов исполнительной власти. Эти акты, принимаемые на основе и в соответствии с законами РФ, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, регулируют общественные отношения, находящиеся, как правило, в пределах компетенции данной исполнительной структуры. Однако есть среди них и такие, которые имеют общее значение, выходят за рамки конкретного министерства и ведомства, распространяются на широкий круг субъектов. Например, акты Министерства финансов РФ, Министерства внутренних дел РФ, Центрального банка РФ, Государственного таможенного комитета РФ, Федерального надзора России по ядерной и радиационной безопасности, Федеральной службы лесного хозяйства России и т.п.

Особенность их состоит в том, что министерства и ведомства могут издавать приказы и инструкции, содержащие нормы права, в случаях и пределах, предусмотренных законами РФ, указами Президента, постановлениями Правительства. Поэтому издание любого ведомственного акта должно быть основано на специальном указании вышестоящих органов, хотя на практике часто бывает по-иному.

Акты этой группы очень многочисленны и многообразны. К ним относятся приказы и инструкции, постановления, положения, письма, уставы и т.д. Все они издаются для реализации функций государственного управления в разных сферах общественной жизни (промышленность, наука, культура, здравоохранение, безопасность и т.д.) и обязательны для исполнения для всех подведомственных министерствам и ведомствам организаций, учреждений, должностных лиц.

Нормативные акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и иные законные интересы граждан, а также любые межведомственные акты подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ и публикуются не позднее десяти дней после регистрации. В соответствии с указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий, поскольку вступившими в силу не считаются.

Регистрация в Минюсте РФ необходима для проверки законности нормотворческого решения министерства или ведомства: проверяется, не ущемляет ли данный акт права и свободы граждан, не возлагаются ли им дополнительные, не предусмотренные законодательством РФ обязанности. На указанные акты нельзя ссылаться судам при разрешении споров.

Данные акты вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования в газете «Российские вести» либо в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти».

Правительство РФ может отменить акты (нормативные и ненормативные) центральных органов исполнительной власти в случае их противоречия Конституции РФ, законам РФ, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ.