Перспективи розвитку гірничного права.

ГІРНИЧЕ ЗАКОДАВСТВО УКРАЇНИ: ПРОБЛЕМИ ТА ШЛЯХИ ВДОСКОНАЛЕННЯ (Вебер Марія Оттівна, юрисконсульт ВАТ «Комсомольське доуправління» м. Комсомольське, Донецька область)

Правове регулювання відносин охорони та використання надр має важливе значення на сучасному етапі розвитку суспільства, який характеризується політичною нестабільністю, високим рівнем економічних ризиків, необхідністю спиратися здебільшого на власні ресурси держави та збільшенням обсягів залучення природних ресурсів у сферу ринкових відносин. Саме надра як поліфункціональна категорія, по-перше, виступають незамінним джерелом сировинної бази більшості крупних підприємств основних галузей промисловості – наповнювачів державного бюджету, по-друге, унікальною не відновлювальною складовою частиною всіх природних ресурсів держави. Створення якісного правового підґрунтя для забезпечення раціонального та ефективного використання надр сьогодні повинно бути однією з найголовніших задач держави. Проте діюче гірниче законодавство України, що поєднує у собі норми з регулювання відносин використання і охорони надр, діяльності суб’єктів господарювання з користування надрами, здійснення контролю у цій сфері, нестабільно в своїй еволюції. Кодекс України «Про надра» 1994р. [1], Гірничий закон України 1999р. [2], Закон України «Про угоди про розподіл продукції» 1999р. [3] та деякі спеціальні закони не створили єдину систему і повноцінну законодавчу базу для розвитку гірничих відносин. З огляду на викладене, актуальність вивчення існуючих проблем гірничого законодавства України та пошук можливих шляхів його вдосконалення з метою підвищення якісного рівня правового регулювання гірничих відносин, не викликає сумнівів.

Проблемами правового регулювання відносин у сфері використання надр у теперішній час приділяється досить багато уваги. Зокрема, питанням комплексності використання надр як основного принципу надрового законодавства присвячені дослідження Плотнікової О. [4, с.84-86]; Хохловою І. проведений аналіз норм Кодексу України «Про надра» (надалі - КУпН) [5, с.77-80]; Пейчевим К. розглянуті питання обігу природних ресурсів, визначене поняття цього терміну, сформульовані характеристики природних ресурсів, що впливають на специфіку правового регулювання обігу природних ресурсів [6, с.51-52]. Окремі проблеми правового регулювання відносин, які виникають в процесі використання природних ресурсів були покладені в основу дисертаційних досліджень ряду вітчизняних юристів – науковців, серед яких Шаповалова О. [7], Кірін Р. [8], Зуєв В. [9], та ін.

Подальше вивчення гірничого законодавства України, критичний аналіз його норм у порівнянні з законодавчою практикою зарубіжних країн у цій сфері, висвітлюють деякі проблемні питання, які раніше взагалі не були предметом дослідження або досліджені не в повному обсязі, та потребують детального розгляду та вирішення.

Сьогодні гірниче законодавство України уявляє собою складну систему нормативно-правових актів та окремих норм, обумовлену специфікою відносин, на регулювання яких воно направлено. З одного боку, це відносини, що складаються з приводу охорони надр як природного ресурсу, а з іншого – відносини, що виникають у процесі діяльності гірничих підприємств, установ, організацій, які займаються розвідуванням, розробкою, видобутком та переробкою корисних копалин і веденням гірничих робіт, будівництвом, ліквідацією або консервацією гірничих об’єктів, науково - дослідною роботою, ліквідацією аварій. Отже норми гірничого законодавства в ході регулювання гірничих відносин тісно переплітаються з нормами інших галузей законодавства, тому повинні містити єдиний понятійний апарат, ґрунтуватися на загальних принципах права, прямувати до гармонізації, виключення колізій, відповідності сучасним умовам суспільного життя.

З огляду на викладене, серйозної критики заслуговує Гірничий закон України, який за своєю метою та змістом повинен бути основним у сфері регулювання гірничих відносин. Проте вказаний нормативний акт у теперішній час не виконує на належному рівні відведену йому законодавцем роль. Причиною цього є «відставання» законодавчого удосконалення його норм у порівнянні з розвитком інших галузей законодавства (насамперед господарського), відсутність необхідних змін та доповнень. В результаті аналізу Гірничого закону України можна виявити досить багато його недоліків, але у рамках цієї доповіді вважається за доцільне зупинитися на декотрих з них.

Наприклад, із змісту статті 1 Гірничого закону України очевидне неприпустиме ототожнення гірничого підприємства та цілісного майнового комплексу. Низка нормативних актів, незважаючи на деякі розбіжності у формулюванні, одноголосно закріплюють, що цілісний майновий комплекс – це об’єкт, а не суб’єкт правовідносин. При цьому ст.62 Господарського кодексу України (далі – ГК України) визначає підприємство як суб’єкт права [10, стаття 62]. Таким чином, визнаючи у Гірничому законі України гірниче підприємство як цілісний технічно і організаційно відокремлений майновий комплекс, законодавець безпідставно прирівнює статус даного суб’єкта господарювання до статусу об’єкта правовідносин, тобто відводить йому роль майна, яке виступає лише засобом для досягнення виробничої мети – видобування та збагачення корисних копалин. Оскільки самі по собі майнові комплекси будь – яких суб’єктів господарювання, у тому числі і гірничих підприємств, не можуть функціонувати без участі їх трудових колективів та органів управління, не має підстав, як це зроблено у Цивільному кодексі України, ототожнювати підприємство з його майном. Для вирішення цього питання законодавець перш за все повинен визначитися з підходом до розуміння поняття гірничого підприємства – цивілістичним чи господарсько-правовим, з подальшим редагуванням цього терміну. Більш детально проблема визначення поняття гірничого підприємства розглядалася автором у попередніх дослідженнях [11, с.68-73].

Некоректним в світлі викладеного уявляється вживання у Гірничому законі України (зокрема, у розділі «Експлуатація гірничого підприємства») словосполучень «розташування гірничих підприємств», «проектування гірничих підприємств», «будівництво гірничих підприємств», «реконструкція та технічне переоснащення гірничих підприємств», «введення в експлуатацію гірничих підприємств», тощо. Загальний зміст розділу IV Гірничого закону України свідчить про встановлення законодавцем певних особливих вимог до формування майнової бази гірничого підприємства - суб’єкту господарювання, але правове закріплення цього повинно бути суттєво доопрацьоване шляхом уточнення вживаних термінів.

Конкретизації та доповнення потребують також норми, що регулюють відносини у процесі ліквідації та консервації гірничодобувних об’єктів. Правовою основою тут виступають ст. 54 КУпН, ст.44, 45 Гірничого закону України. Проблеми правового регулювання у цій сфері полягають у наступному: законодавством не визначений чіткий дієвий механізм проведення ліквідації та консервації, взагалі відсутнє нормативне визначення понять ліквідації та консервації гірничодобувних об’єктів та їх відмінності, не встановлені переліки підстав проведення цих заходів, джерел фінансування, строків і зобов’язаних суб’єктів виконання, умов та видів відповідальності. Ситуація погіршується тим, що до сьогодні Положення про порядок ліквідації і консервації гірничодобувних об’єктів компетентним органом в Україні не прийняте, хоча посилання на нього містяться в інших нормативних актах. Задля вирішення цієї проблеми можна скористуватися позитивним досвідом правового регулювання зарубіжних країн. Зокрема, у Республіці Білорусь діє Положення про порядок ліквідації чи консервації гірничих підприємств і підземних споруд, не пов’язаних з видобуванням корисних копалин 1998р., яким визначені поняття ліквідації і консервації, випадки їх проведення; встановлено, що ліквідація та консервація здійснюються за рахунок користувача надрами, крім випадків виникнення явної загрози життю і здоров’ю людей, надзвичайних ситуацій, необхідності вилучення земельної ділянки надр для державних чи суспільних потреб; розроблений детальний порядок оформлення необхідної документації; визначені органи контролю і надзору та їх компетенція; встановлений порядок обліку ліквідованих або перебуваючих у стадії консервації об’єктів. Зазначене Положення надає можливість розробки галузевих положень у залежності від виду гірничих виробок [12].

Наведений перелік прикладів недосконалості сучасного гірничого законодавства не є повним, проте, на думку автора, виразно свідчить про його загальний незадовільний стан та необхідність суттєвого перегляду з боку законодавчого органу держави, подальшого критичного вивчення та вдосконалення.