Сучасні проблеми систематизації екологічного, земельного та аграрного законодавства України

У сучасних умовах становлення правової системи України її реформування пов’язане з вирішенням таких завдань, як систематизація вітчизняного законодавства з метою посилення його стабільності, усунення правових колізій, створення науково обґрунтованої системи нормативно- правових актів. Щоб спільно напрацювати Концепцію систематизації сучасного екологічного, земельного і аграрного законодавства України, кафедра трудового, земельного і екологічного права юридичного факультету Київського національного університету ім. Т. Шевченка та відділення екологічного, господарського та аграрного права Національної академії правових наук України провели круглий стіл «Сучасні проблеми систематизації екологічного, земельного та аграрного законодавства України». Зупинимось делніше на сучасних наукових поглядах провідних вчених- юристів на вищеописані проблеми У доповіді «Теоретичні засади гармонізації та кодифікації національного і міжнародного екологічного законодавства» д.ю.н, проф., акад. Національної академії наук України, директор Інституту держави і права ім. В. М. КорецькогоЮрій Шемшученко відзначив необхідність розробки та подання до Верховної Ради якісно нового проекту Екологічного кодексу України, в якому буде враховано суб’єктивне право на екологічну безпеку та визначено правовий механізм його реалізації. Кілька років тому концепція і проект такого Кодексу були опрацьовані в Інституті держави і права ім. В. М. Корецького і надіслані до парламенту. На думку вченого, розвиток національного екологічного законодавства має відбуватися шляхом гармонізації з європейським та міжнародним законодавством. ПанШемшученко зауважив на необхідності міжнародного співробітництва у сфері розвитку міжнародного та національного екологічного права. Міжнародне співтовариство на сучасному етапі стикнулося з необхідністю розробки і прийняття акта, який має стати головним для галузі міжнародного екологічного права. Це може бути Екологічна конституція Землі (варіант – Екологічна хартія Землі, відповідний Кодекс чи Конвенція ООН з безпеки навколишнього середовища). За словами панаШемшученка, наукові дослідження з цього питання, проведені в Інституті держави і права ім. В. М. Корецького, засвідчили, що Екологічна конституція Землі має стати актом політико-правового характеру, правовою формою закріплення екологічних прав людини. Водночас не слід намагатися врегулювати зазначеним актом усе розмаїття екологічних відносин. Міжнародний досвід (зокрема, досвід кодифікації міжнародного морського права) свідчить про те, що такого роду акти, як правило, мають рамковий характер. Отже, Екологічна конституція Землі має закріпити основні, принципові засади, що стосуються міжнародного співробітництва держав у відповідній сфері суспільних відносин. Вчений також підтримує ідею створення Міжнародної ради екологічної безпеки ООН на зразок Економічної і соціальної ради ООН. Доцільно було б надати цій Раді статус міжнародної спеціалізованої організації і наділити її широкими повноваженнями із забезпечення безпечного навколишнього середовища, координації міжнародного екологічного співробітництва тощо. Складовою частиною механізму забезпечення реалізації Екологічної конституції Землі має стати її судовий захист. Водночас доповідач зазначив, що назріло питання про створення під егідою ООН спеціалізованого Міжнародного екологічного суду як складової частини нового світового правопорядку, ґрунтованого на Екологічній конституції Землі. Таким чином, запропонованаЮріємШемшученком Екологічна конституція Землі може вирішити низку загальних проблем, важливих для світового співтовариства і кожного його члена: сформувати систему екологічних прав людини і закріпити її право на безпечне навколишнє середовище; визначити напрями світової екологічної політики, а також екологічного співробітництва держав та міжнародних організацій; заповнити прогалини в міжнародно-правовому регулюванні екологічних відносин та зробити системнішою галузь міжнародного екологічного права;

запропонувати додаткові міжнародні організаційно-правові та судові гарантії забезпечення екологічного правопорядку у світі; сприяти узгодженому розвитку національних систем екологічного законодавства. Звертаючись у першу чергу до молодих учених, д.ю.н., проф. кафедри трудового, земельного і екологічного права юридичного факультету КНУ ім. Т. Шевченка, чл.-кор. НАПрНУ Галина Балюк у доповіді «Систематизація екологічного законодавства України:

теоретичні основи» акцентувала увагу на проблемах прогностичної оцінки розвитку екологічного законодавства та відсутності системи екологічного законодавства як єдиного законодавчого комплексу. Особливої актуальності, на думку доповідачки, набуває систематизація екологічного законодавства, що дозволить збільшити його дієвість, та розробка наукової концепції систематизації екологічного законодавства. Зокрема, важливо виробити єдиний підхід до визначення екологічного законодавства та дослідження досвіду систематизації екологічного законодавства. Пані Балюк зазначила, що загальна мета систематизаційної діяльності у галузі екологічного законодавства – зробити правове регулювання екологічних відносин найефективнішим, високоякісним і стабільним, щоб встановити та зберегти правопорядок у сфері взаємодії суспільства і природи, який гарантував би право кожного на сприятливе навколишнє середовище. Кінцевим результатом цієї діяльності має стати створення єдиного кодифікованого акта галузі – Екологічного кодексу України. На думку пані Балюк, для досягнення зазначеної мети необхідно визначити комплекс завдань із систематизації екологічного законодавства: практичних і наукових. Практичними завданнями, на погляд науковця, є: а) усунення колізій та прогалин екологічного законодавства, що стосуються правового регулювання, всебічне підвищення якості його змісту (вдосконалення понятійного апарату, формулювань конкретних еколого-правових норм, механізмів реалізації екологічного законодавства, орієнтація на їх кращі зразки в зарубіжному законодавстві за можливості їх використання, відповідність принципам міжнародних договорів тощо); б) подолання невиправданої вузькості предмета правового регулювання різних законів, укрупнення нормативно-правових актів; в) підвищення якості екологічного законодавства з погляду врахування в ньому досягнень юридичної науки та екології; г) інвентаризація екологізованих актів та актів, для яких екологізація необхідна, зважаючи на суть регульованих ними відносин, в аспекті виявлення того, чи обґрунтована наявність або відсутність в них еколого-правових норм; д) визначення необхідного ступеня деталізації правового регулювання екологічних відносин на законодавчому рівні; е) сувора відповідність екологічного законодавства, що систематизується, Конституції України; ж) використання актів судової практики; ж) збереження позицій, досягнутих у правовому регулюванні екологічних відносин. Науковими завданнями при цьому є: а) формування наукових основ систематизації в межах галузевої науки; б) вирішення загальнотеоретичних проблем систематизації та усунення загальних логічних протиріч у процесі галузевої систематизації; в) встановлення критеріїв включення нормативно-правових актів у систему екологічного законодавства, а також критеріїв обґрунтованості та необхідності екологізації нормативно-правових актів інших галузей законодавства; г) з’ясування значення актів судової практики для здійснення систематизації екологічного законодавства. Запропоновані напрями вдосконалення правового регулювання екологічних відносин шляхом систематизації екологічного законодавства України підтримали і представники екологічно орієнтованої громадськості. Зокрема, голова Всеукраїнської екологічної ліги Тетяна Тимочко наголосила на тому, що Всеукраїнська екологічна ліга має 300 осередків та об’єднує велику кількість як пересічних громадян, так і юристів, екологів, медиків та інших фахівців, що дозволяє напрацьовувати інтегровані рішення. Однією з найважливіших проблем є стан сучасного екологічного законодавства, розрив між наукою та законотворчістю, а також між нормами законодавства і практикою. Наприклад, відповідно до положень Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 р. Повністю нівелюється державна екологічна експертиза проектів будівництва, у тому числі проектів будівництва ядерних об’єктів. Доповідачка проінформувала присутніх, що Всеукраїнська екологічна ліга намагається запровадити європейську систему розробки екологічного законодавства. Зокрема, триває підготовка Національного плану дій з охорони навколишнього середовища на п’ять років.

Пані Тимочко вважає: оскільки чинне екологічне законодавство є неефективним, воно не підлягає систематизації, а тому доцільно розробити сучасне законодавство із залученням науковців та представників екологічно орієнтованого бізнесу. В цьому відношенні громадські організації покладають великі надії на науковців. Зокрема, на Всеукраїнському екологічному форумі у травні 2011 р. буде представлений для розгляду проект Постанови Кабінету міністрів України «Про екологічну паспортизацію підприємств». Аналізуючи чинний ЗКУ з погляду його ефективності, к.ю.н., старший науковий співробітник, заступник завідувача відділу Інституту держави і права ім. В. М. Корецького Павло Кулинич у доповіді «Кодифікація земельного законодавства України:

ретроспектива та перспектива» зауважив, що цей документ є не продуктом кодифікації, а наслідком приведення норм Земельного кодексу 1992 р. у відповідність до положень Конституції України.

Оскільки чинний ЗКУ не діє повною мірою, неможливо оцінити його ефективність до закінчення дії Перехідних положень. Науковець вважає, що до завершення земельної реформи недоцільно кодифікувати земельне законодавство. Вчений звернув увагу на те, що в історії земельного права України не було такого періоду, впродовж якого земельні відносини регулювалися б лише одним правовим актом – Земельним кодексом. Практично всі земельні кодекси регулювали земельні відносини у тісній взаємодії з іншими земельно-правовими актами, прийнятими як до введення в дію чергового Земельного кодексу, так і після його затвердження. Чинний ЗКУ є законодавчим актом, у якому кодифіковані лише основні, найпринциповіші положення та норми земельного законодавства України. Кодекс не містить усіх його норм, що робить необхідним прийняття низки інших законодавчих актів з питань регулювання земельних відносин, які розвиватимуть та доповнюватимуть норми ЗКУ. Отже, його слід вважати неповним кодексом, тобто кодексом, у якому кодифікована лише частина норм земельно-правових актів. Пан Кулинич вважає, що юридичні передумови для розробки та прийняття повного ЗКУ виникнуть тоді, коли, по-перше, буде повністю сформоване земельне законодавство України, норми якого врегулюють усі види земельних відносин без будь-яких прогалин, та, по-друге, всі або більшість земельно-правових норм забезпечуватимуть стабільність розвитку земельних відносин в Україні. На думку вченого, в подальшому кодифікувати земельне законодавство необхідно на рівні правового регулювання використання окремих категорій земель. Доцільним видається прийняття Закону України «Про агроландшафти» з метою правової охорони таких природних об’єктів, як лісосмуги, що їх використовують сільськогосподарські товаровиробники. Доповідач запропонував створити об’єднаний орган для вироблення консолідованої наукової позиції щодо нормотворчості в галузі земельних відносин, наприклад Асоціацію юристів-екологів. Запропоновано також на законодавчому рівні закріпити необхідність проведення громадської наукової експертизи проектів нормативно-правових актів. Наукові підходи до аналізу ЗКУ із виявленням його залежності від низки інших джерел земельного права запропонував к.ю.н., доц. кафедри трудового, аграрного та екологічного права юридичного факультету Львівського національного університету ім. Івана Франка Володимир Федорович. У доповіді «Завдання та шляхи систематизації земельного законодавства України» вчений зауважив, що завдання галузевої систематизації мають базуватись на завданнях ЗКУ. На його думку, у першу чергу треба провести офіційну інкорпорацію земельного законодавства, яка прирівнюється до офіційного опублікування. Наступним кроком має бути консолідація земельного законодавства. Лише на базі вказаного консолідованого акта можлива подальша кодифікація земельного законодавства із прийняттям нового кодифікаційного акта – ЗКУ. Йому мають бути властиві основні ознаки кодифікаційних нормативно-правових актів, а саме: висока цілісність і внутрішня узгодженість, структурний поділ на частини з виділенням загальної частини, відносна зовнішня стабільність та пріоритетність у структурі законодавства того ж рівня. Водночас за неможливості прийняття єдиного кодифікованого акта земельного законодавства України доцільно прийняти три акти цього ж рівня – ЗКУ (охоплює загальні положення, правові форми використання земель, правовий режим окремих видів земель), Землевпорядний кодекс України (землеустрій, моніторинг, кадастр, інші функції управління, охорона земель) та Містобудівний кодекс України (планування та забудова територій, використання земель у межах населених пунктів для містобудівних потреб). Необхідність прийняття Екологічного кодексу України та подальший розвиток екологічного законодавства стали предметом розгляду в доповіді к.с./г.н., провідного наукового співробітника Науково-дослідного інституту приватного права і підприємництва НАПрНУ Петро Лапечука. Доповідач запропонував визначитися щодо кола об’єктів правового регулювання майбутнього Екологічного кодексу України, який може стати своєрідною екологічною конституцією, норми якої враховуватимуть при розробці нормативно-правових актів, що регулюють життєдіяльність людини і розвиток суспільства. Необхідно чіткорозмежувати повноваження органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в галузі екологічного управління, а також закріпити на законодавчому рівні заходи із забезпечення юридичної відповідальності посадових осіб за правопорушення в галузі охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної безпеки з метою реалізації положень Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища». Інший важливий напрям удосконалення екологічного законодавства України –гармонізація його із законодавством економічно розвинених держав, які впродовж останніх десятиліть накопичили значний досвід формування екологічного законодавства та механізму його реалізації на практиці. У першу чергу це має стосуватися держав – членів Європейського Союзу, членом якого в перспективі може стати й Україна. К.ю.н., доц., головний науковий консультант Головного науково-експертного управління Апарату ВРУ Світлана Кузнєцова наголосила на актуальності прийняття Екологічного кодексу України, яке призведе до скасування деяких законодавчих актів, що стануть його складовими, підняття до рівня закону низки правових вимог, що їх містять сьогодні підзаконні акти, впровадження міжнародних стандартів охорони навколишнього середовища у повсякденну практику державних установ, громадських організацій та громадян з метою надання екологічній політиці системного характеру. Кодекс має забезпечити дотримання єдиної термінології, містити максимальну кількість норм прямої дії, уникати деклараційних та відсильних норм, визначати процедури виконання. Прийняттю Екологічного кодексу України, на думку науковця, може передувати затвердження відповідної Концепції, яка визначить базові вимоги до зазначеного нормативного акта.

К.ю.н., доц. кафедри трудового, земельного і екологічного права юридичного факультету КНУ ім. Т. Шевченка Еліна Позняк наголосила на необхідності систематизації правових норм, які входять до складу окремих міжгалузевих інститутів, зокрема, у сфері екологічного страхування. Першим кроком на шляху систематизації законодавства про екологічне страхування має стати його кодифікація з метою усунення колізій та дублювань, встановлення відповідності міжнародним вимогам у сфері страхування екологічних ризиків, формування страхових фондів коштів для покриття екологічної шкоди. Це стане важливою передумовою розробки та прийняття Закону України «Про екологічне страхування», реалізація норм якого має здійснюватись за допомогою джерел екологічного, господарського, цивільного та інших галузей права. ЇЇ колега Наталія Ільїна зазначила, що систематизація екологічного законодавства може бути ефективною, лише якщо базуватиметься на певних правових принципах. До принципів систематизації екологічного законодавства необхідно віднести законність, планування, науковість, демократизм та гласність, гармонізацію національних еколого-правових норм із міжнародними правовими нормами, повноту, всебічність, комплексність, безперервність і поетапність систематизації. Н. Л. Ільїна вважає, що принципи систематизації екологічного законодавства мають бути закріплені на законодавчому рівні, в нормативно-правових актах програмного характеру, якими визначаються напрями розвитку екологічного законодавства України. К.ю.н., асист. кафедри трудового, земельного і екологічного права юридичного факультету КНУ ім. Т. Шевченка Андрій Євстігнєєв, щоб узагальнити та одночасно оновити законодавство у сфері екологічної безпеки, запропонував дослідити можливість розробки системоутворюючого нормативного акта на рівні закону, наприклад Конституції екологічної безпеки. Для цього стали б у пригоді напрацювання вчених Київської школи екологічного права щодо створення проекту Закону «Про екологічну безпеку». За результатами широкої дискусії учасники круглого столу прийняли Рекомендації щодо напрямів удосконалення нормативної основи національних еколого-правової, земельно-правової, аграрно-правової систем України та необхідності проведення теоретико-правових досліджень та широких практичних робіт, спрямованих насамперед на визначення єдиних принципів систематизації у зазначених сферах. Органам державної влади та місцевого самоврядування було запропоновано: залучати до створюваних ними робочих груп провідних науковців у галузі екологічного, земельного та аграрного права з метою вироблення конструктивних пропозицій щодо вирішення проблем у сфері правової регламентації сучасних екологічних, земельних та аграрних відносин, сприяти розвитку наукових лабораторій, центрів правових досліджень із цих питань;

створити в установленому порядку всеукраїнську громадську організацію правознавців-екологів;

заснувати фаховий науковий журнал із правових проблем охорони навколишнього природного середовища (робоча назва – «Екологічне право»).