Суб’єкти адміністративного права

Враховуючи значущість і роль у системі управлінських зв'язків, а також місце в державно-правовій ієрархічній структурі, до основних носіїв суб'єктивних прав та обов'язків У сфері державного управління взагалі та виконавчої влади зокрема слід віднести: 1) Президента України; 2) органи виконавчої влади; 3) державних службовців; 4) громадян України, іноземців, осіб без громадянства; 5) органи місцевого самоврядування; 6) об'єднання громадян; 7) суб'єктів підприємницької діяльності.

Президент України. Згідно зі ст. 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету і територіальної цілісності, додержання Конституції, прав і свобод людини.

Президент призначає чергові вибори до Верховної Ради; може достроково припинити повноваження Верховної Ради; йому належить право законодавчої ініціативи у Верховній Раді; призначає за поданням Прем'єр-міністра України членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій і припиняє їх повноваження на цих посадах; утворює суди у визначеному законом порядку; здійснює перше призначення особи на посаду професійного судді; призначає трьох членів Вищої ради юстиції.

У межах повноважень щодо формування структур виконавчої влади Президент України утворює, реорганізовує та ліквідовує міністерства та інші центральні органи виконавчої влади.

Також Президент України призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; призначає половину складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення; призначає на посади та звільняє з посад Голову Антимонопольного комітету України, Голову Фонду державного майна України, Голову Державного комітету телебачення і радіомовлення України; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань; призначає за згодою Верховної Ради України на посаду Генерального прокурора України та звільняє його з посади; утворює суди у визначеному законом порядку; утворює постійно діючий орган – Адміністрацію Президента України.

Кабінет Міністрів України. Вищим органом виконавчої влади є Уряд України – Кабінет Міністрів. До його складу входять Прем'єр-міністр України, перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри, міністри.

Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції:

1. забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України;

2. вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина;

3. забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування;

4. розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України;

5. забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності; здійснює управління об'єктами державної власності відповідно до закону;

6. розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання;

7. здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності та національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю;

8. організує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи;

9. спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади.

Центральні органи виконавчої влади. До центральних органів виконавчої влади належать ті, що керують відповідними галузями або здійснюють функціональне (міжгалузеве) управління. Це міністерства; державні комітети (державні служби); центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Центральний орган виконавчої влади, у межах наданої державою компетенції, виконує такі функції:

– бере участь у формуванні та реалізації державної політики як у цілому, так і за відповідними напрямами, розробляє механізм її реалізації;

– прогнозує розвиток економіки у виробничій, науково-технічній, мінерально-сировинній, паливно-енергетичній, трудовій, демографічній, соціальній, фінансовій та інших сферах;

– бере участь у розробці проектів Державної програми економічного та соціального розвитку України, Державного бюджету України;

– готує пропозиції та бере участь у формуванні та реалізації політики у сфері виконання робіт і поставок продукції для державних потреб;

– розробляє відповідні фінансово-економічні та інші нормативи, механізм їх впровадження, затверджує галузеві стандарти;

– вживає заходів, спрямованих на вдосконалення зовнішньоекономічної діяльності, захист інтересів українських товаровиробників на зовнішньому ринку та розвиток внутрішнього ринку;

– видає у передбачених законодавством випадках спеціальні дозволи (ліцензії) на проведення окремих видів підприємницької діяльності;

– виступає державним замовником наукових досліджень комплексного характеру;

– бере участь у підготовці міжнародних договорів України, укладає міжнародні договори міжвідомчого характеру.

Центральний орган державної виконавчої влади очолює керівник, якого призначає Президент України. Він здійснює керівництво дорученими йому сферами діяльності та несе відповідальність перед Президентом України та Урядом України за стан справ у цих сферах.

Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом має визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання та повноваження, щодо нього може встановлюватися спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань. Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом очолює його голова.

Державні службовці. Особи-службовці є кадровим складом (або особовим складом, чи персоналом) органів державного управління. Будучи співробітниками державного органу, вони фактично перебувають на службі у держави і виконують її завдання та функції. Саме вони є останньою ланкою державного управлінського механізму, через яку реалізується виконавча влада, втілюються в життя державні вимоги та управлінські рішення. Від того, як вони розуміють і виконують свою роботу, наскільки чітко і правильно діють, залежить ефективність функціонування органу управління і всієї системи виконавчої влади.

Організуючи й формуючи свою державну службу, держава насамперед використовує правовий інструментарій. За допомогою юридичних норм здійснюється як організація державної служби, так і регламентація практичної діяльності державних службовців щодо реалізації наданих їм повноважень. Це, зокрема, встановлення посадових найменувань, визначення повноважень відповідно до посади, вироблення правил вступу на державну службу, проходження служби та просування по ній, укладання документів і порядок роботи з ними, прийом громадян і розгляд їх звернень, вжиття заходів заохочення і відповідальності, припинення службових відносин тощо.

Державна служба – це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті, щодо практичного виконання завдань і функцій держави, за що їм виплачується заробітна плата із державного бюджету.

Закон визначив також поняття «посада» і «посадові особи».

Посада – це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень.

Посадовими особами вважаються керівники та заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій.

Слід зазначити, що у світовій практиці інститут державної служби розвивається у двох напрямах. Перший з них умовно називають кар'єрним, другий – посадовим.

За кар'єрною системою чиновник вступає на державну службу на весь період своєї професійної діяльності. В процесі служби він послідовно отримує посадове підвищення, тобто «робить» кар'єру, просувається службовими «сходами».

За посадової схеми він укладає контракт щодо виконання певних функцій на відповідній посаді в державному апараті протягом певного часу. В цьому разі просування по службі немає.

Кар'єрна державна служба характерна для континентальної системи права, посадова – для англосаксонської.

Еволюційний розвиток державного управління породив змішані системи. Для них характерні ознаки як кар'єрної, так і посадової державної служби.

Державна служба в Україні є кар'єрною з окремими інститутами посадової.

Громадяни України та іноземці. Головною особливістю становища громадян як суб'єктів адміністративного права є те, що вони виступають як приватні особи, тобто реалізують свої особисті, загальногромадянські права та обов'язки у сфері державного управління, а не права та обов'язки виконавчо-розпорядчих органів, громадських організацій чи посадових осіб.

Розглядати їх адміністративно-правовий статус найдоцільніше за допомогою аналізу: а) адміністративної правоздатності; б) адміністративної дієздатності; в) прав, які зумовлені адміністративним законодавством; г) адміністративно-правових обов'язків.

Адміністративна правоздатність – це здатність мати суб'єктивні права та обов'язки, передбачені нормами адміністративного права. Вона виникає з народженням громадянина і припиняється з його смертю. Адміністративна правоздатність може бути повною або обмеженою.

Обмеження правоздатності полягає в тому, що в результаті дії адміністративно-правових норм відбувається:

1) звуження кола прав. Наприклад, позбавлення права керування транспортними засобами в результаті вчинення правопорушення;

2) покладання на громадян додаткових обов'язків. Наприклад, обов'язок додержуватися певних правил при перебуванні в районах епідемій, екологічних катастроф; обов'язок додержуватися режимних вимог при роботі з літературою обмеженого використання тощо.

У будь-якому разі обмеження правоздатності має винятково тимчасовий характер і може бути зумовлено лише однією з двох обставин.

Адміністративна правоздатність є основою адміністративної дієздатності.

Адміністративна дієздатність – це здатність громадянина реалізовувати надані права і виконувати покладені на нього обов'язки.

Здійснюючи свої права та обов'язки, громадяни вступають в адміністративно-правові відносини з виконавчо-розпорядчими органами.

Адміністративно-правові відносини цього типу (громадянин – державний орган) виникають у зв'язку з:

– реалізацією громадянином належних йому прав (призначення пенсії, вступ на навчання, на роботу, надання відпустки, збереження чи зміна прізвища у зв'язку з одруженням);

– виконанням покладених на громадянина обов'язків (військового обов'язку; обов'язку, що виникає у зв'язку з отриманням паспорта: реєстрація постійного місця проживання, сплата мита за видачу паспорта; подання документів на обмін паспорта, зобов'язання зберігати паспорт і сповіщати паспортну службу у разі його втрати; обов'язки, що виникають у зв'язку з отриманням права керувати автотранспортним засобом; придбанням зброї тощо);

– порушенням органами управління або їх посадовими особами прав та інтересів громадян (відмова у прийомі на роботу у зв'язку з наявністю малолітніх дітей; відмова прийняти скаргу; незаконний арешт; притягнення до відповідальності; відмова у приватизації житла, гаража, дачі; відмова видати довідку, диплом, оформити документи; відмова приймати купюри дрібної вартості; відмова у збереженні місця роботи, житлової площі за громадянами, що проходять альтернативну (невійськову) службу тощо);

– порушенням громадянином його правових обов'язків (порушення громадського порядку, правил користування міським транспортом, паспортних правил тощо);

– поданням громадянином скарги, заяви з приводу недоліків у роботі державних закладів, підприємств, організацій (несвоєчасне проведення інвентаризацій; погане забезпечення працівників матеріалами, обладнанням; недодержання техніки безпеки; невжиття необхідних заходів щодо порушників дисципліни тощо).

Важливо зазначити, що адміністративна дієздатність не однакова для окремих груп і категорій громадян, її зміст та обсяг залежать від низки факторів, до яких насамперед належать: вік, стан здоров'я, належність до певних соціальних груп. Так, досягши 7 років, громадянин має право вступити до загальноосвітньої школи. Ставши школярем, має додержуватися правил для учнів, має право користуватися шкільною бібліотекою тощо. Після досягнення 15-річного віку громадянин може бути засновником молодіжних і дитячих організацій. При досягненні 16 років громадянин може притягатися до адміністративної відповідальності, зобов'язаний мати паспорт тощо.

Стан здоров'я є фактором, що виключає покладення на конкретних громадян деяких обов'язків. Так, на дійсну військову службу призиваються громадяни, стан здоров'я яких відповідає поставленим вимогам.

Належність до певних соціальних груп забезпечує громадянам додаткові права, характерні тільки для конкретної соціальної групи. Неодмінною умовою існування таких груп є їх адміністративно-правова детермінованість.

Так, ветерани війни, мають право на зниження оплати за житлову площу, безкоштовне зубопротезування, безкоштовний проїзд у міському транспорті, використання чергової відпустки у зручний для них час тощо.

Учасники ліквідації аварії на ЧАЕС, мають право: безкоштовно отримувати ліки за рецептами лікарів; на оплату лікарняного у розмірі 100 відсотків незалежно від стажу роботи; на 50-відсоткову квартирну плату і плату за комунальні послуги тощо.

Військовослужбовці та члени їх сімей користуються правом безкоштовного проїзду під час відпустки; перевезення багажу при переїзді на нове місце служби тощо.

Працівникам міліції та членам їх сімей надається 50-відсоткове зниження щодо оплати за житлову площу та комунальні послуги, паливо; тим, хто використовує особистий транспорт у службових цілях, виплачується грошова компенсація; за дітьми загиблого працівника міліції, а також за непрацездатними членами сім'ї зберігається право на пільги щодо оплати за житло та комунальні послуги, паливо тощо.

Право громадянина, обумовлене адміністративним законодавством, – це визнана державою і закріплена адміністративно-правовою нормою можливість діяти в певних межах.

В адміністративно-правовій науці прийнято виділяти три групи прав громадян:

а) соціально-економічні;

б) політичні права і свободи;

в) особисті права і свободи.

Соціально-економічні права становлять основу правового становища громадян та стосуються основи їхньої життєдіяльності – право на працю, матеріальне забезпечення, право на освіту, на охорону здоров'я.

Політичні права і свободи – це права на свободу думки, совісті, релігії, зібрань, мітингів, демонстрацій, об'єднання в політичні партії; право вносити пропозиції до державних органів і критикувати недоліки, оскаржувати в суді дії посадових осіб; право на судовий захист. Сюди також належать: право обиратися і бути обраним у ради будь-якого рівня; право на користування досягненнями культури, свободу наукової, технічної, художньої творчості.

Особисті права і свободи – це права, які пов'язані з виконанням громадянами дій, спрямованих на задоволення особистих потреб.

Адміністративно-правові обов'язки громадян – це встановлені державою і адресовані громадянам вимоги діяти в певних рамках та межах. Вони витлумачені в адміністративно-правових нормах, які регламентують численні правила поведінки.

В обов'язках закріплюється необхідне, належне ставлення громадян до:

а) держави та її апарату;

б) суспільства та його членів;

в) власних інтересів.

Кожному обов'язку громадянина відповідає право державного органу вимагати від нього виконання чи додержання своїх адміністративно-правових обов'язків.

За своїм змістом адміністративно-правові обов'язки поділяються на два види:

а) обов'язок здійснювати певні дії (отримувати паспорт, сплачувати штраф тощо);

б) обов'язок утримуватися від певних дій, які розцінюються як правопорушення (не порушувати громадський порядок).

Адміністративно-правові обов'язки громадян виникають у зв'язку з юридичними фактами, закріпленими в нормах права. Найхарактерніші з них такі:

– досягнення громадянином певного віку (з 16 років виникає обов'язок отримати паспорт);

– перебування в певному місці (перебування у громадських місцях зобов'язує не порушувати громадський порядок);

– заняття певною діяльністю (громадяни, що керують автомобілем, мають додержуватися правил дорожнього руху);

– наявність у громадян деяких об'єктів особистої власності (наявність автомобіля, вогнепальної, газової зброї спричиняє обов'язок щодо їх реєстрації чи нереєстрації);

– укладання і наступне виконання громадянином громадянсько-правових угод (укладання громадянином з транспортною організацією угоди про перевезення спричиняє виникнення у останнього обов'язків щодо додержання протипожежних, санітарних та інших правил, що діють на транспорті);

– користування об'єктами державної, кооперативної, суспільної власності (користування лісами, водними ресурсами тощо породжує адміністративно-правовий обов'язок додержуватися встановленого режиму користування ними).

На території України, поряд з її громадянами, проживають іноземці. До іноземців законодавство України відносить осіб, які належать до категорії громадян іноземних держав і не є громадянами України, а також осіб без громадянства, тобто осіб, які не належать до громадян будь-якої держави.

Конституція України закріплює за іноземцями ті самі права і свободи, що й за громадянами України, крім винятків, установлених самою Конституцією, законами і міжнародними угодами.

Аналіз нормативних документів свідчить, що права і свободи, встановлені для громадян України, рівнозначно стосуються й іноземних громадян. Іноземці мають ті самі права і свободи та виконують ті самі обов'язки, що і громадяни України, якщо інше не передбачено Конституцією, законами, а також міжнародними договорами України.

Іноземці є рівними перед законом незалежно від походження, соціального й майнового стану, расової та національної належності, статі, мови, ставлення до релігії, роду і характеру занять, інших обставин.

Чинне законодавство спеціально регламентує право іноземців на інвестиційну та підприємницьку діяльність; на трудову діяльність; на відпочинок; на охорону здоров'я, на соціальний захист; на житло; на освіту; на користування досягненнями культури; на участь в об'єднаннях громадян; на свободу совісті; на шлюбні і сімейні відносини; майнові та особисті немайнові права.

Так, іноземці, які постійно проживають в Україні, мають право працювати на підприємствах, в установах і організаціях або займатися іншою трудовою діяльністю на підставах і в порядку, встановлених для громадян України. Іноземці, які іммігрували в Україну для працевлаштування на визначений термін, можуть займатися трудовою діяльністю відповідно до одержаного у встановленому порядку дозволу на працевлаштування. Працевлаштування в Україні іноземців, найнятих інвестором у межах і за посадами (спеціальністю), визначеними угодою про розподіл продукції, здійснюється без отримання дозволу на працевлаштування. Іноземці не можуть призначатися на окремі посади або займатися певною трудовою діяльністю, якщо відповідно до законодавства України призначення на ці посади або заняття такою діяльністю пов'язане з належністю до громадянства України.

Вони мають право на соціальний захист, водночас на одержання пенсії та інших видів соціальної допомоги відповідно до законодавства України та міжнародних договорів України. Необхідно зазначити, що у разі коли для призначення пенсії потрібен певний стаж роботи, іноземцю на підставах і в порядку, встановлених законодавством України і міжнародними договорами України, може зараховуватися стаж роботи за кордоном.

Іноземці можуть відповідно до законодавства України мати у власності будь-яке майно, успадковувати і заповідати його, а також мати особисті немайнові права. На підставах і в порядку, встановлених законодавством України, вони мають право одержати жиле приміщення і набути право власності на нього.

Іноземці, які постійно проживають в Україні, мають право на освіту нарівні з громадянами України. Всі інші іноземці оплачують своє навчання, якщо інше не передбачено законодавством України та міжнародними договорами України. Іноземці, прийняті до навчально-виховних закладів України, відповідно до законодавства України користуються тими самими правами і мають ті самі обов'язки, що й учні та студенти.

Іноземці, які постійно проживають в Україні, мають право вступати на загальних з громадянами України підставах до легалізованих об'єднань громадян, якщо інше не передбачено законами України і якщо це передбачено статутами цих об'єднань. Але вони не можуть бути членами політичних партій України.

Іноземці можуть укладати (розривати) шлюби відповідно до законодавства України та мають рівні з громадянами України права та обов'язки у шлюбних і сімейних відносинах.

Слід зазначити, що адміністративна правоздатність іноземців вужча за правоздатність громадян України. Так, для них встановлені обмеження щодо реалізації права на працю, вони не можуть обиратися до державних органів, призначатися на певні посади. На них не покладається обов'язок несення військової служби.

Імміграція – це прибуття в Україну чи залишення в Україні у встановленому законом порядку іноземців та осіб без громадянства на постійне проживання. Іммігрантом є іноземець (чи особа без громадянства), який отримав дозвіл на імміграцію і прибув в Україну на постійне проживання, або, перебуваючи в Україні на законних підставах, отримав дозвіл на імміграцію і залишився в Україні на постійне проживання.

Дозвіл на імміграцію – рішення спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань імміграції та підпорядкованих йому органів, що надає право іноземцям та особам без громадянства на імміграцію. Дозвіл на імміграцію надається в межах квоти, тобто граничної кількості іноземців та осіб без громадянства, яким передбачено надати дозвіл на імміграцію протягом календарного року.

Дозвіл на імміграцію може бути наданий поза квотою. Такий дозвіл надається: 1) одному з подружжя, якщо другий з подружжя, з яким він перебуває у шлюбі понад два роки, є громадянином України, дітям і батькам громадян України; 2) особам, які є опікунами чи піклувальниками громадян України або перебувають під опікою чи піклуванням громадян України; 3) особам, які мають право на набуття громадянства України за територіальним походженням; 4) особам, імміграція яких становить державний інтерес для України.

Чинне законодавство встановлює певні обмеження щодо надання дозволу на імміграцію. Він не надається: 1) особам, засудженим до позбавлення волі на строк більше одного року за вчинення діяння, що відповідно до законів України визнається злочином, якщо судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку; 2) особам, які вчинили злочин проти миру, воєнний злочин або злочин проти людяності та людства, як їх визначено в міжнародному праві, або розшукуються у зв'язку із вчиненням діяння, що відповідно до законів України визнається тяжким злочином, або проти яких порушено кримінальну справу, якщо досудове слідство не закінчено; 3) особам, хворим на хронічний алкоголізм, токсикоманію, наркоманію або інфекційні захворювання, перелік яких визначено центральним органом виконавчої влади з питань охорони здоров'я; 4) особам, які в заявах про надання дозволу на імміграцію зазначили свідомо неправдиві відомості чи подали підроблені документи.

Іноземці, які іммігрували в Україну, отримують посвідки на проживання. Посвідка – це документ, що стверджує право іноземця чи особи без громадянства на постійне проживання в Україні.

Іноземці, які перебувають в Україні на іншій законній основі, зобов'язані в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України, зареєструвати свої національні паспорти або документи, які їх замінюють, і виїхати з України після закінчення відповідного терміну перебування.

Іноземці, які вчинили злочин, адміністративні або інші правопорушення, несуть відповідальність на загальних підставах.

За порушення іноземцями встановленого порядку перебування в Україні, тобто проживання без документів на право проживання в Україні або проживання за недійсними документами, недодержання встановленого порядку реєстрації або пересування і вибору місця проживання, працевлаштування, ухилення від виїзду після закінчення терміну перебування, вживаються заходи відповідно до законодавства України. Перш за все, це скорочення терміну перебування в Україні і видворення за межі України.

Скорочення терміну перебування в Україні застосовується за вчинення порушень, що не передбачають адміністративної або кримінальної відповідальності. Його також може бути скорочено, якщо в іноземця відпала потреба для його подальшого перебування в Україні. Рішення про скорочення терміну тимчасового перебування іноземця в Україні приймається органами внутрішніх справ.

Видворення за межі України застосовується за рішенням органів внутрішніх справ або Служби безпеки України, якщо: а) дії іноземця суперечать інтересам забезпечення безпеки України або охорони громадського порядку; б) це є необхідним для охорони здоров'я, захисту прав і законних інтересів громадян України; в) він грубо порушив законодавство щодо правового статусу іноземців.

Особливим адміністративно-правовим статусом наділяються іноземці, визнані біженцями. Біженець – це особа, яка не є громадянином України і внаслідок цілком обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань, перебуває за межами країни своєї громадянської належності та не може користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися цим захистом внаслідок таких побоювань, або, не маючи громадянства (підданства) і перебуваючи за межами країни свого попереднього постійного проживання, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок зазначених побоювань. Статус біженця в Україні надається на період дії зазначених обставин.