Скасування або визнання неконституційними (недійсними) їх актів, перехід повноважень до Інших органів публічної влади тощо.

Найпоширенішим видом санкцій, які застосовуються до органів місцевого самоврядування є

Їх розпуск,

Призупинення діяльності,

Припинення повноважень.

 

Так, відповідно до ст. 119-а Федерального конституційного закону Австрійської Республіки встановлюється розпуск общинної ради як міри, яка застосовується до неї органами нагляду (урядом і губернатором землі).

Ст. 169 Конституції Республіки Польща передбачає можливість відкликання виконавчих органів одиниць територіального самоврядування,

В Ізраїлі, якщо місцевий орган не може успішно функціонувати (порушення меж Існуючого бюджету, конфлікти у місцевій раді, які перешкоджають його нормальній діяльності, порушення існуючого законодавства тощо), міністр внутрішніх справ має право

розпустити місцеву раду,

призначити повторні вибори

та тимчасово передати управління цією територіальною одиницею спеціально вповноваженій ним особі⁹⁸.

В Австралії, губернатор штату може розпустити раду та відправити у відставку мера, якщо рада діє незаконно, не виконує своїх функцій або у раді немає кворуму".

 

 

Характерними є особливості юридичної відповідальності у країнах перехідної демократії. Так, ст. 120 Конституції Республіки Гаїті встановлює, що рада громади може бути розпущена, коли належним чином доведено її нерадивість, розтрати або шахрайське адміністрування.

Такі заходи властиві й муніципальній практиці Єгипту, де за пропозицією міністра у справах ради міністрів і місцевої влади уряд своїм рішенням має право розпустити раду ¹⁰⁰.

 

Властивою зарубіжній муніципальній практиці є й така санкція як відкликання посадових осіб. Зазвичай, у країнах класичної демократії та деяких країнах перехідної демократії право відкликання застосовується саме на місцевому рівні як атрибут імперативного мандата.

Про це свідчить досвід Японії, США, Швейцарії, Росії та інших країн. В останніх трьох країнах, які є федераціями за своїм державним устроєм, право відкликання на федеральному рівні не визнається, однак, в їх окремих штатах, кантонах, суб'єктах може бути здійснено відкликання певних посадових осіб місцевого самоврядування.

Так, у Швейцарії, зазвичай, на референдумі виборці мають право прийняти рішення про дострокове припинення повноважень кантонального парламенту, тобто всі депутати представницького органу кантону відкликаються одночасно.

У Росії такий самий порядок припинення повноважень виборних посадових осіб урегульований у законодавстві низки суб'єктів Російської Федерації.

 

Варто зазначити, що інститут відкликання щільно пов'язаний із такою санкцією, як дострокове припинення повноважень органу або посадової особи місцевого самоврядування та Іншими негативними заходами.

Так, у Японії населення може вимагати

відкликання депутатів,

розпуску муніципальних зборів (ці питання вирішуються комісією з контролю за виборами абсолютною більшістю голосів на вимогу не менше 1/3 складу комісії),

прийняття зборами певної обов'язкової постанови (крім тієї, яка стосується податків і фінансів, на вимогу не менше 1/15 виборців певного муніципалітету),

проведення ревізії фінансово-бюджетної діяльності муніципальних органів¹⁰¹.

Специфіка діяльності суб'єктів місцевого самоврядування зумовлює існування й так званих «оціночних конституційно-правових санкцій».

Так, наприклад, ст. 95 Конституції Киргизької Республіки встановлює, що місцеві кенеши районів, міст, областей можуть більшістю в 2/3 від загальної кількості депутатів висловити недовіру голові місцевої державної адміністрації від повідної територіальної одиниці.

 

Розповсюдженою є й така міра відповідальності, як скасування, тобто визнання неконституційними (недійсними) актів органів місцевого самоврядування.

Незважаючи на дискусійність у сучасній науці питання щодо віднесення інституту скасування або визнання нормативних актів недійсними взагалі до заходів юридичної відповідальності ^{1 03}, зарубіжна муніципальна практика багата прикладами закріплення на конституційному рівні таких мір.

Так, ст. 132 Конституції Королівства Нідерландів передбачає, що рішення органів провінцій і муніципалітетів можуть скасовуватися лише указом Короля та лише в тому разі, якщо вони суперечать закону або суспільним інтересам.

Ст. 98 Конституції Республіки Білорусь встановлює, що рішення місцевих Рад депутатів, які не відповідають законодавству, скасовуються Радою Республіки. Рішення місцевих виконавчих і розпорядчих органів, які не відповідають законодавству, скасовуються відповідними Радами депутатів, вищими виконавчими та розпорядчими органами, а також Президентом країни ( ст. 122).

 

Слід зазначити, що процедура контролю за законністю нормативно-правових актів місцевого самоврядування у більшості випадків є не постійною, а здійснюється у режимі асі Ьос, тобто з надходженням до органу контролю інформації, яка свідчить про проблематичність легальності певного рішення.

Так, наприклад, у Німеччині процедура контролюючих і санкціонуючих заходів жорстко регламентується законами землі та складається з низки взаємопов'язаних етапів. У всіх землях існують такі загальні етапи процедури: читати далі

•^ осуд — перший захід, який може (у деяких землях — зобов'язаний) застосувати орган контролю у разі прийняття незаконного рішення. У цьому разі орган місцевого самоврядування, який прийняв рішення, має офіційно відповісти, чи згоден він на скасування рішення (тоді конфлікт вважається вичерпаним за умови відсутності порушень кримінального або фінансового характеру), або наполягає на ньому — в цьому разі обов'язкова детальна аргументація;

ф якщо аргументи органу місцевого самоврядування не переконують орган контролю в законності прийнятого рішення,

-останній офіційно вимагає скасування незаконного рішення або — за необхідності — прийняття протилежного рішення. При цьому зазначається строк, у який заходи мають бути прийняті;

•^ у разі невиконання органом місцевого самоврядування рішення контрольного органу останній сам приймає необхідне рішення, яке виконується як рішення органу місцевого самоврядування;

•^ насамкінець, у надзвичайних ситуаціях застосовується комбіно­вана міра відповідальності, за якою орган контролю може від­правити у відставку голову виконавчої влади (у деяких землях — розпустити представницький орган) і призначити вповноваже­ного, який здійснюватиме всі функції органу місцевого самовря­дування до позачергових виборів, які призначаються одночасно.

Дії контролюючого органу державної влади щодо органів І по­садових осіб місцевого самоврядування можуть бути оскаржені у су­довому порядку. На практиці, однак, уся процедура контролю рідко заходить далі першого етапу, що пов'язується, як із непостійністю, ситуативністю контролю, так і з високим професіоналізмом муні­ципальних службовців, які відповідають за підготовку рішень¹⁰¹

Іноді щодо органів місцевого самоврядування може застосову­ватися санкція, пов'язана з вищезазначеними заходами як перехід повноважень до інших органів публічної влади.

Так, згідно зі ст. 132 Конституції Королівства Нідерланди повно­важення з урегулювання та ведення внутрішніх справ у разі «зліс­ного порушення органами провінцій і муніципалітетів покладених на них обов'язків» переходять до парламенту Королівства.

Такі заходи передбачені й у Конституції Бразилії, у якій закріп­лено підстави втручання штатів у справи муніципалітетів І при­значення урядом штатів своїх уповноважених (інтервенторів), яким на певний строк може бути передано управління муніципією з одно­часним призупиненням діяльності муніципальної ради.

У зарубіжній муніципальній практиці зустрічається така форма відповідальності як муніципальне банкрутство. Банкрутство муніци­палітету є однією з найрадикальніших санкцій. Воно застосовується рідко, але є досить ефективним превентивним засобом попередження різнопланових політичних, економічних та Інших кризових ситуа­цій у місцевому співтоваристві.

Так, наприклад, у Польщі за неодноразових порушень радою гміни Конституції чи законів, Сейм за поданням Прем'єр-міністра може прийняти рішення про розпуск ради гміни. У такому разі Пре- м'єр-міністр за поданням міністра внутрішніх справ та адмІністра- ції призначає особу, яка на період до обрання нових органів гміни виконує функції цих органів. Якщо правління гміни неодноразово порушує Конституцію чи закони, то воєвода звертається до ради гміни з проханням вжити необхідних заходів, а якщо таке звернення є безрезультатним, то воєвода звертається з пропозицією до Прем'єр-міністра про розпуск правління гміни.

За відсутності надій на швидке виправлення ситуації та явної неспроможності органів гміни виконувати свої функції, голова Ради міністрів має право призупинити їх діяльність І встановлювати правління урядового комісара строком до двох років, але не довше, як до обрання правління радою наступного скликання. Встановлення комісарського правління можливе після попереднього подання пре­тензій органам гміни та вимоги про негайне надання програми виправлення ситуації у гміні (§2 ст. 97 Закону «Про гмінне само­врядування» 1998 р.).

Урядового комісара призначає Прем'єр-міністр за поданням воєводи, кандидатуру якого представляє міністр внутрішніх справ та адміністрації. Урядовий комісар бере на себе виконання завдань і повноважень гміни^|05. Таким чином, тимчасово призупиняється право населення здійснювати окремі повноваження місцевого само­врядування, але без заборони громадських самоврядних структур. Несприятливі наслідки в цьому разі виявляються в тому, що цент­ралізоване управління зобов'язане забезпечувати лише гарантова­ний загальнодержавний мінімум соціальних благ громадянам.

Дещо інший вигляд має цей інститут у США, де питання муні­ципального банкрутства регулюються Федеральним Кодексом Банк­рутств, яким присвячено окремий розділ із поправками, прий­нятими Законом про поправки до муніципального банкрутства¹⁰*¹. Головна мета цього закону —дати муніципальній одиниці «новий старт», дозволити їй продовжити функціонувати у тій саме формі, в якій вона ввійшла у банкрутство, тоді, коли вона розраховується з боргами та повертається у стан платоспроможності.

Головна ідея закону — не застосування будь-яких санкцій щодо муніципалітету-боржника, а його підтримка, надання допомоги для виходу з фінансової кризи (іноді навіть зі значними втратами для кре­диторів). Логіка тут така: муніципальна одиниця у стані банкрутства нагадує індивідуального банкрута — тягар боргу (якщо він досить високий) буде зачіпати платників податків міста, а звідси — скову­вати ініціативу та знижувати фінансову активність, платники подат­ків припинять сплачувати податки, якщо ставки занадто великі, а громадяни не отримуватимуть прибутку, оскільки увесь прибуток переходить кредиторам. Муніципальне банкрутство за логікою федерального закону, будується на тій ідеї, що боржник буде про­дуктивнішим, якщо позбавиться тягаря боргу¹⁰⁷.

Варто зазначити, що для визнання банкрутом і, природно, отри­мання права на захист згідно Кодексу Муніципальних Банкрутств, муніципалітет має відповідати певним вимогам. Передусім одиниця, яка потребує захисту згідно Кодексу має бути муніципалітетом, яким визнається «політичний підрозділ штату або політичне агентство, або інструмент штату». До категорії муніципалітетів, відповідно, закон відносить графства, міста, тауни, спеціальні округи та різні публічні агентства або інструментарії штату.

Другою вимогою для того, щоб розпочати процедуру банкрут­ства має бути «сумлінність», У справах про муніципальні банкрутства це передбачає вимогу виконання муніципальним боржником певних спроб провести роботу, щоб вийти 9 фінансового стану до звернення до суду з банкрутств. Зокрема, муніципалітет повинен мати угоду з кредиторами, які підтримують запропонований їм від­повідно до Кодексу план врегулювання боргу, або зазнати невдачі у досягненні такої угоди, незважаючи на сумлінність переговорів.

Також, для того, щоб бути визнаним банкрутом та, відповідно, розраховувати на захист згідно Кодексу, муніципалітет має бути упо­вноваженим штатом подавати петицію за відповідними поло­женнями Кодексу; має бути неспроможним або нездатним сплатитиборги, коли вийшов термін їх оплати; він має внести петицію доб­ровільно¹⁰*.

Режим виходу із стану банкрутства за законодавством є майже однаковим для усіх муніципалітетів, незважаючи на характер при­чин, які спричинили кризу як суб'єктивного, так і об'єктивного харак­теру. Так, наприклад, місто Південний Таксон (штат Арізона) було визнане банкрутом унаслідок Інциденту, в якому поліцейський випад­ково поранив свого колегу, який, після цього виграв у суді позив проти міста на суму 3,6 млн доларів. Місто Клівленд (штат Огайо) було на межі банкрутства внаслідок неефективного та невмілого управління муніципальною електричною компанією. Місто Челсі (штат Масачусетс) стало неспроможним через неправильну полі­тику корумпованого керівництва¹⁰⁹.

У більшості випадків хронічні фінансові труднощі муніципалі­тетів є свідченням (або наслідками) переважно управлінської неспро­можності — неспроможності муніципальних влад сумлінно керу­вати справами, які знаходяться в їхньому віданні. Незважаючи на те, що штати, зазвичай, без особливого ентузіазму надають своїм муніципалітетам право на звернення до захисту федерального закону, механізм банкрутства є вельми продуктивним і корисним як для самих штатів, так і муніципалітетів. За будь-яких ситуацій лати місту «новий старт» означає лише допомогу, а не проведення репресії або заходів превентивного характеру. Фактичне заохочення неспромож­ного керівництва, але не усунення вірогідності виникнення тотожних ситуацій у майбутньому можливо погребує інших, радикальніших заходів, аніж «новий старт».

Так, наприклад, практика деяких штатів тривалий час демонструє ефективність таких, жорсткіших порівняно з муніципальним банк­рутством, заходів для виходу зі стану неспроможності, як Інститут «ресиверів» (судових виконавців). Сутність цього інституту полягас в тому, що іноді судом, а частіше за все легіслатурою або губернато­ром штату, у муніципальній одиниці, яка знаходиться у стані фінан­сової або управлінської кризи, призначається своєрідна довірена особа штату. Це певною мірою нагадує польський варіант банкрутства.

Так, місто Екорс (штат Мічиган), наприклад, прийшло до режиму ресиверів у 1986 р. після декількох років незбалансованого бюджетута 6 млн доларів несплачених боргів. Ресивером було приватизовано більшість муніципальних служб (у тому числі збирання снігу, підрі­зання дерев, прибирання вулиць тощо), закрито установи, які фактично не використовувалися (наприклад, катки та бібліотеки), продано бу­динок Департаменту громадських робіт і проведено низку інших заходів, ліквідувавши протягом трьох років заборгованості міста.

Нью-Йорк СІті вийшов із неплатоспроможності у 1976-1977 рр. переважно шляхом передачі фіскальних повноважень призначеному штатом Надзвичайному фінансовому контрольному правлінню, якому надавалися повноваження встановлювати рівні міських видатків, контракти та бюджет. Установлення режиму судових виконавців фактично означає введення прямого штатного правління в муніципальній одиниці зі згортанням (у певному обсязі) демократичних процедур: діяль­ність виборних посадових осіб муніципалітет)' призупиняється або припиняється. У разі, коли виборні посадові особи продовжують функ­ціонувати, з їхнього відання вилучаються всі фінансові питання. За такого режиму також не застосовуються демократичні процедури під час прийняття рішень. Однак, вважається, шо такі заходи визна­ються загалом правомірними, оскільки демократичний порядок прийняття рішень, звичні демократичні процеси зазнали фіаско ^ у здатності забезпечити нормальне функціонування цієї муніци­пальної одиниці.

Місто Челсі, за свідченням експертів, є найбільш наочним прикладом міста, яке підійшло до банкрутства не лише (і не стільки) внаслідок фінансової, але й управлінської неспроможності. Голов­ними причинами виявилися погане управління та наявність коруп­ції в міській адміністрації. Ситуація у місті, яке до того ж за своїм складом було поліетнічним, була настільки критичною (бідність, зростання злочинності, руйнація шкільної системи, дефіцит бю­джету тощо), що його мер звернувся за допомогою до штату. Легіс­латура штату, вивчивши справу та дослідивши стан муніципаль­ного господарства, дійшла висновку про необхідність призначення ресивера. Мера було знято з посади та заарештовано. Призначеному губернатором ресиверу було надано необмежену владу. Так, в одній особі він поєднував повноваження мера, членіа ради та скарбника (члени ради виконували роль консультантів з питань, пов'язаних із функціонуванням муніципалітету).

Оскільки причинами запровадження ресивера виявилися фінан- сова та управлінська неспроможність, план повернення міста до нор- мального функціонування передбачав два етапи, з призначенням на кожному етапі нового ресивера.

Перший етап передбачав поновлення фінансової спроможності міста. За перші три роки вдалося збалансувати бюджет за рахунок скорочення робочої сили на третину, підвищення плати за воду та каналізацію, встановлення плати з домовласників за збирання сміття, консервування надурочних робіт для пожежного департа­менту тощо. Було встановлено пільгову податкову базу для стиму­лювання розміщення нових виробництв на території міста (зокрема, відділення комп'ютерного виробництва). Ремонтувалися та будува­лися школи, гаражі.

На другому етапі створювалися умови для повернення міста до демократичного самоврядування. Він передбачав, насамперед, підготовку та прийняття нової хартії міста шляхом референдуму {до речі, посада мера за новою хартією скасовувалася, а замість системи «мер-рада» запроваджувалася система «рада-менеджер»), обрання нової міської ради (на основі передбачених виборчих норм, які адекват­ніше відображали національний склад населення). Після затвер­дження нової хартії та прсведення виборів, управління містом було звільнено від ресивера та передане обраним органам.

Незважаючи на ефективність дії інституту ресиверів, штати рідко застосовують такі заходи виведення муніципалітетів зі стану кризи на практиці, розцінюючи їх як надзвичайні в особливо сер­йозних випадках управлінської та фінансової неспроможності. Зазвичай, відповідне законодавство штатів передбачає такі заходи, які дозволили б гнучкіше поєднувати жорсткість штатного нагляду та розумні межі місцевої демократії¹¹⁰.

Огляд Інституту управлінської та фінансової неспроможності муніципалітетів у Польщі та США наочно демонструє цінність роз­робки правового механізму виведення територіальних громад із кри­зових ситуацій. За розумного підходу до сприйняття практики муніципальних банкрутств під час розвитку вітчизняного законо­давства про місцеве самоврядування можливим є формування такого самого інституту, який би відповідав політичним, соцІально-економічним та духовним реаліям суспільства та держави.

 

Контрольні запитання і завдання

 

1. Що таке інститут місцевих омбудсманів у зарубіжних країнах?

2. Які правові гарантії захисту діють для органів місцевого самоврядування в зарубіжних країнах?

3. Що таке інститут муніципального банкрутства та як його застосовують у зарубіжних країнах?

4. Назвати підстави та види юридичної відповідальності органів і поса­дових осіб місцевого самоврядування в зарубіжних країн та їх особли­вості.

5. Що з досвіду зарубіжних країн з питань гарантій і відповідальності в муніципальному праві доцільно запозичити Україні та чому?