Навчальний курс муніципального права

В Україні муніципальне право зарубіжних країн як навчальна дисципліна є системою знань,одержаних однойменною наукою на основі вивчення законодавства про місцеве самоврядування та муніципальні права й свободи громадян, теорії та практики їх реалізації. Як навчальна дисципліна муніципальне право має вужчий зміст, аніж його наука, оскільки включає тільки найбільш загальні та визнані знання.

 

Дана навчальна дисципліна займає тільки їй властиве місце в системі юридичної освіти та не підмінює собою інші навчальні дисципліни. Вона впливає та стимулює розвиток різних сфер вітчиз­няного правознавства і сприяє досягненню якісно нового рівня вищої юридичної освіти в Україні.

Муніципальне право зарубіжних країн як навчальна дисципліна вивчається, насамперед, у вищих навчальних закладах України, де це потрібно а урахуванням спеціальної професійної підготовки юристів (наприклад, Академія муніципального управління)'⁰⁸. У деяких вузах ця дисципліна мас дещо іншу назву^{1 09}. Крім цього, питання даної дисципліни вивчаються в інших навчальних курсах і спецкурсах: «Муніципальне право України», «Конституційне право зарубіжних країн», «Адміністративне право зарубіжних країн», «Фінансове право зарубіжних країн», «Державне управління зарубіжних країн» тощо.

Політико-правова динаміка сьогодення зумовлює нові підходи до вивчення процесів місцевого самоврядування в зарубіжних країнах.

Нині вже не можна обмежитись лише тим, що досягнуто у сфері вивчення місцевого самоврядування і муніципального права зарубіжних країн. Потрібні нові курси (наприклад, європейського муніципального права, порівняльного муніципального права і т. д.) та спецкурси (зокрема, про муніципальне виборче право, муніципальну службу в зарубіжних країнах тощо).

Така необхідність зумовлена тим, що службовці, які поступають на службу в органи місцевого самоврядування, іноді не володіють необхідними знаннями з питань муніципального права зарубіжного права та в цілому у сфері управління справами місцевого самоврядування у цих країнах.

Тому курс «Муніципальне право зарубіжних країн» набуває особливого значення в системі професійної підготовки студентів-юристів, які працюватимуть в органах м ісцевого самоврядування та місцевих державних адміністраціях.

Особливо, якщо ці органи підтримують міжнародні відносини з органами місцевого самоврядування зарубіжних країн,

У світлі сучасних проблем становлення й розвитку місцевого самоврядування в Україні перед вітчизняною наукою та практикою дістає цілий комплекс завдань.

 

Завдання муніципального права рубіжних країн як навчальної дисципліни полягають у наданні допомоги майбутнім юристам у розумінні місцевого самоврядування як природного права місцевих жителів на самостійне вирішення питань локального значення, особливого виду публічної влади та специфічного інституту конституційного ладу, у сприянні виховання поваги до найважливіших муніципально-правових інститутів, зокрема, територіальних громад як первинних суб'єктів місцевого самоврядування, органів місцевого самоврядування, місцевих вибо­рів, комунальної служби тощо, а також — у створенні передумов для формування муніципальної культури майбутніх фахівців-правників.

 

Ознайомлення з національними особливостями муніципального права інших країн сприяє розумінню специфіки його розвитку, виховує повагу до права кожного народу, сприяє набуттю знань про муніципальний устрій цих держав.

Для майбутніх фахівців, які працюватимуть за кордоном, вивчення даної дисципліни має практичне значення: знання даної дисципліни допомагатимуть їм вирішувати питання їхньої діяльності тощо. Тому вивчення муніципального права має не лише теоретичне, а й практично-при­кладне значення.

 

Сьогодні дедалі більше стає очевидним те, що без своєчасного наукового аналізу відповідних процесів, використання досягнень зару­біжної муніципально-правової науки та на цій основі — вироблення науково обґрунтованих пропозицій з розвитку вітчизняного законодавства про місцеве самоврядування, реформування публічної влади на принципах субсидіарності в Україні не можливе.

 

Специфіку діяльності професіоналів у сфері теорії та практики місцевого самоврядування й місцевого господарства, а також відповідну до неї еволюцію системи підготовки кадрів яскраво ілюструє досвід країн класичної демократії.

 

Так, наприклад, у Німеччині перші вищі навчальні заклади, які були спеціально утворені для надання муніципальної освіти, утворені ще на початку XX ст. У 1911 р. Дюссельдорфі засновано Академію комунального управління з юридичним ухилом, яка була перетво­рена у вищу школу у грудні 1917 р. У 1914 р. у Кельні було відкрито Вищу муніципальну школу¹¹⁰.

 

Глибокі та кардинальні зміни в соціальному та економічному розвитку суспільства, які відбувались у США в динамічному XX ст., призвели до появи нової професії — спеціаліста з розвитку місце­вих спільнот, а потім і відповідного напряму в науці. Так, наприклад, у довіднику «Навчальні та освітні програми розвитку місцевих спільнот», укладеному в 1987 р. американським дослідником У. Робертсоном, наведено перелік 39 вищих навчальних закладів, які видають дипломи за спеціальністю «Розвиток місцевих спільнот». Також він називає 52 програми, частина яких безпосередньо орієнтована на підготовку спеціалістів даного профілю, частина — на поглиблене вивчення курсу «Розвиток місцевих спільнот» за суміжними спеціальностями¹¹¹.

 

Зростає кількість навчальних закладів, які здійснюють підготовку магістрів за цією спеціальністю. У 1977 р. їх було лише п'ять. У 1987 р. сім навчальних закладів США надавали своїм випускникам ступінь магістра безпосередньо за цією спеціальністю та 17 американських та канадських — за суміжними професіями, але з поглибленою підготовкою в галузі розвитку територіальних громад.

 

Програми підготовки магістрів включають не лише навчальні дисципліни спеціалізації, а й базові навчальні предмети, зокрема: антропологію, соціологію, психологію, економіку, географію, соці­альну діяльність (юсіаі мгогк) та дорослу освіту (асіиіг есіисаііоп).

 

Спостерігається тенденція спеціалізації в підготовці спеціалістів з розвитку місцевих спільнот. Найбільш значного поширення набули п'ять напрямів спеціалізації: планування розвитку місцевих спільнот; економічний розвиток місцевих спільнот; проблеми міста (игЬзп аГГаігй); розвиток села (гцгаі сіеуеіортепі); місцеве управління (асітіпійСгагіоп). Називаються також інші напрями спеціалізації: соціальний розвиток, розробка та оцінка програм розвитку місце­вих спільнот (ргодгат сіеуеіортепг апсі еуаіиаСіоп), організація місце­вої спільноти (соттиппуог§апігагіоп), освіта в місцевих спільнотах {есіисаііоп), дослідження місцевих спільнот (гезеагсЬ), робота з мо­лоддю та особами похилого віку (а^іпд), міжнародний розвитокмісцевих спільнот (іпіегпаііопаі сіеуеіортепі)¹¹². Очевидно, що оволо­діння даними навчальними дисциплінами безумовно необхідне для набуття широкого професійного світогляду, без якого немає повно­цінного фахівця у сфері місцевого самоврядування та взагалі інтелі­гента-юриста.

 

Від професійної ерудиції, професійних навичок, від якості отриманих знань та вміння їх постійно вдосконалювати прямо залежать життєві успіхи фахівця-юриста. Адже муніципальне право зарубіжних країн — прикладна навчальна дисципліна, яка орієнтує на врахування зарубіжного муніципального досвіду в практиці місцевого самоврядування в Україні.

 

Усе це має важливе значення в навчальному процесі, в орієнтації студентів на отримання теоретичних знань з одного боку, та ознайомленні їх з організацією практичної діяльності терито­ріальних громад й органів місцевого самоврядування зарубіжних країн — з іншого. У цьому запорука успішного використання розмаїтого матеріалу а курсу муніципального права для підготовки спеціалістів з вищою юридичною освітою. Вирішенню цих проблем повинна сприяти чітка, науково обґрунтована система навчального курсу муніципального права зарубіжних країн. Формування та роз­виток спеціальної навчальної дисципліни муніципального права зарубіжних країн — один із найважливіших чинників, що сприяє створенню та функціонуванню в Україні класичної системи місце­вого самоврядування.

 

На практиці існують різні методики навчання муніципальному праву зарубіжних країн: семінари, тренінги, практичні заняття тощо.

 

Відповідно до Болонського процесу, наприклад, на кафедрі муні­ципального права Академії муніципального управління надається перевага практичним заняттям, на яких обговорюються виконані студентами домашні практичні завдання (тести, задачі, завдання, вправи тощо). Це найбільш ефективна методика підготовки з даної дисципліни.

 

Метою навчальної дисципліни «Муніципальне право зарубіжних країн» є ознайомлення студентів з основними поняттями, принципами та інститутами муніципального права зарубіжних країн, механізмами захисту муніципальних прав і свобод громадян, заса­дами організаційно-правової, матеріальної та фінансової самостій­ності місцевого самоврядування, організацією й діяльністю його органів і посадових осіб.

Основний зміст навчальної дисципліни «Муніципальне право зарубіжних країн» розкривають такі теми:

– становлення й розвиток політико-правових доктрин і права громадівського устрою і місцевого самоврядування в зарубіж­них країнах XVII-XX ст.ст.;

> муніципальне право як галузь національного права кожної зарубіжної країни;

<> наука і навчальний курс із муніципального права зарубіжних країн;

– політико-правові засади формування системи місцевого само­врядування в зарубіжних країнах;

> правове регулювання організації та діяльності органів місце­вого самоврядування у зарубіжних країнах;

<> фінансова основа місцевого самоврядування в зарубіжних країнах;

<> формування дохідної частини місцевих бюджетів у зарубіжних

країнах;

<> захист і відповідальність у муніципальному праві зарубіжних

країн.

Навчально-методичні матеріали з «Муніципального права зарубіжних країн» повинні будуватись відповідно до методологіч­них і методичних засад науки муніципального права та з урахуван­ням суспільної, законодавчої та правозастосовчої практики, щоб сформувати у студентів сталі теоретичні знання та сприяти їм в ово­лодінні навиками практичного використування муніципально-правової практики цих країн.

У результаті вивчення муніципаль­ного права зарубіжних країн студент повинен вміти:

*> аналізувати та систематизувати норми муніципального права зарубіжних країн;

<> проводити порівняльний аналіз норм та інститутів муніципального права різних зарубіжних країн, а також — цих країн

із відповідними нормами та інститутами муніципального права України;

> вивчати та узагальнювати юридичну практику місцевого само­врядування зарубіжних країн і готувати пропозиції про її вико­ристання в Україні;

– консультувати громадян, депутатів місцевих рад» посадових осіб місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій тощо з питань муніципального права зарубіжних країн.

Контрольні запитання.

1. Що таке наука муніципального права в зарубіжних країнах?

2. Які з існуючих сучасних теорій місцевого самоврядування особливоблизькі до суспільно-політичних умов України й чому?

3. Як співвідносяться «муніципального право» як поняття галузі права,науки й навчального курсу?

4. Наведіть 3-4 аргументи на користь вивчення курсу муніципальногоправа зарубіжних країн.

5. Чи впливає тип муніципально-правової культури на розвиток муніципального права як галузі права, науки й навчального курсу в різ­них зарубіжних країнах? Якщо так (ні), то чому?

 

 

ТЕМА 4 Політико-правовІ передумови формування системи місцевого
самоврядування в зарубіжних країнах.

4.1. Територіальна основа місцевого самоврядування;

4.2. Політико-правові засади місцевої демократії;

4.3. Місцеві вибори та виборчі системи;

 

4.1. Територіальна основа місцевого самоврядування

3. Ознакою місцевого самоврядування як форми публічної влади є його зв'язок із територіальною організацією держави, тобто її адміністративно-терито­ріальним устроєм. Саме цей устрій і є територіальною основою місцевого самоврядування, яка змінюється й розвивається разом із самим самоврядуванням.

4. Місцеве самоврядування також впливає на територ. устрій бо здійснення органами самоврядування функцій управління та надання послуг громадянам з питань кому­нального господарства, санітарії, охорони довкілля, побутового обслуговування та інших питань життєзабезпечення населення, може призвести до потреби в реформі цього устрою, принаймні його окре­мих ланок.

 

Вплив на адміністративно-територіальний устрій зарубіжних країн здійснюють

 

1.місцеві органи виконавчої влади

2.місцеві органи судової влади

 

4.Суб’єктом місцевого самоврядування є територіальний колектив відповідних адміністративно-територіальних одиниць (громад, гмін, комун, повітів, департаментів, регіонів тощо), які закон, як правило, наділяє предметною компетен­цією. Сам територіальний колектив та відповідна адміністративно-територіальна одиниця фактично складають єдине ціле й виступають двома сторонами однієї медалі: нерідко, говорячи про територіаль­ний колектив, мають на увазі відповідну адміністративно-терито­ріальну одиницю, і навпаки.

5. Але формальне право на місцеве самоврядування гарантується державним територіально-адміністративним одиницям, передбачене законом (наприклад ч. 1 ст. 119 Конституції Литви).

 

 

1.Система місцевого самоврядування

3.Суттєво відрізняються один від одного (за змістом діяльності та способом формування)

2.Система органів виконавчої влади

 

6.Законодавство зарубіжних країн досить чітко розмежовує повноваження, які здійснюють територіальні колективи та органи місцевого самоврядування:

 

7.органи самоврядування виступають розпорядниками муніципальної (комунальної) влас­ності. У деяких країнах конституційно закріплена роль базового рівня місцевого самоврядування. Наприклад, Конституція Польщі (ч. 4 ст. 70) встановлює, що основною одиницею місцевого самоврядування є гміни.

8.територіальні колективи — джерелом формування виборних (представ ницьких) органів самоврядування. Територіальний колектив як частинка нації в зарубіжних демо­кратіях ніякими установчими функціями не наділений, бо це супе­речило б ідеї народного (національного) суверенітету.

Структура системи МС зарубіжних країн

Система місцевого самоврядування в зарубіжних країнах має свою внутрішню та зовнішню структуру. Але на адміністративно-територіальний устрій впливає тільки зовнішня організація місцевого самоврядування.

 

З точки зору внутрішньої структури ця система включає: територіальні колективи, представницькі (виборні) та виконавчі органи самоврядування, органи територіальної самоорганізації громадян, різні форми безпосередньої місцевої демократії. Вона також інтегрує асоціації органів місцевого самоврядування та різні форуми, навчальні заклади й центри досліджень і т. д.

Зовнішня структура системи місцевого самоврядування означає розбудову органів місцевого самоврядування відповідно до адмі­ністративно-територіального поділу держави. У переважній більшості зарубіжних демократій органи місцевого самоврядування мають дво чи триланкову структуру: громада (міська, сільська), округ, провінція. Слід зазначити, що зовнішня структура органів місцевого само­врядування не завжди співпадає з адміністративно-територіальним поділом держави. У низці зарубіжних демократій деякі ланки адмі­ністративно-територіального поділу (наприклад, кантони та округи у Франції, округи у ФРН) не мають своїх органів місцевого самовря­дування.

 

Територіальна основа місцевого самоврядування в зарубіжних країнах закріплюється в їх конституціях та відповідних законах, насамперед, у законах про місцеве самоврядування. Крім цього, дане питання може регулюватись — відповідно до правових тра­дицій — також підзаконними актами, іншими правовими джерелами, включаючи прецеденти, угоди і т. д.

 

Відмінність між територіальною основою місцевого самоврядування у країнах англо­саксонської, континентально-європейської та євразійської муніци­пальної традиції.

 

 

Країни англо-саксонської муніципальної традиції
Органи місцевого самовряду­вання створюються у всіх адміністративно-територіальних одиницях і навіть на між територіальному рівні.
Так, згідно із законом про місцеве управління в Англії та Уельсі 1972 р., на цих територіях Великої Британії було запроваджено переважно двоступеневу систему управління. Англія й Уельс були поділені на графства, а ті, у свою чергу, на округи, Шотландія — на регіони та округи.
У 1985 р. міські графства було ліквідовано як самостійний рівень управління: уся управлінська діяльність на території міських агломерацій почала здійснюватись органами міських округів.
Нормативні акти, прийняті на початку та середині 90-х рр. XX ст., запроваджують дещо нову конфігурацію місцевого управління. В Англії, Шотландії та Уельсі ліквідується дворівневе місцеве управ­ління шляхом утворення нових унітарних утворень, які об'єднують територію кількох колишніх округів. Відповідно, ліквідуються ради графств та округів, замість яких фор­муватимуться унітарні ради. Управління міськими агломераціями залишається без змін
Парадокс системи місцевого самоврядування в країнах англо­саксонської муніципальної традиції полягає в тому, що відсутність державного втручання в діяльність її органів породжує, багатоманіт­ність організаційних форм місцевого само врядування та одночасно їх внутрішню незбалансованість, муніципальний бюрократизм, інші негативні риси.

 

У країнах континентально-європейської муніципальної тради­ції — Франція, Італія, ФРН — система місцевого самоврядування має свої особливості.

В Італії місцеве самоврядування знахо- диться під урядовою адмі­ністративною та фінансовою опікою

у Франції ця опіка формально була скасована у 1982 р.

У ФРН місцеве самовря дування більш само­стійне, але й тут державний контроль є важливим засобом впли ву.

 

Згідно з ч. 1 ст. 72 Конституції Франції місцевими колективами держави є комуни, департаменти й заморські території які є суб'єктами місцевого самоврядування. Вони утворюють свої виборні представницькі органи — ради комун, генеральні ради департаментів І відповідні органи в заморських територіях.

У Франції існує три види об'єднань комун: синдикати комун, дистрикти, а також розширені міські комуни. Синдикат комун — це об'єднання кількох комун для досягнення певної, визначеної законом мети. Комуни, які входять у синдикат, зберігають свою самостійність, хоча й передають йому частину своїх повноважень. Дистрикт є різновидом об'єднання комун великих агломерацій, але в нього більше публічних служб, ніж у синдикатів комун. На відміну від синдиката комун і дистрикта, розширена міська комуна має риси територіального колективу й характеризується найширшим присвоєнням повноважень комун, що до неї входять.

 

В Італії — відповідно до ст. 114 Конституції — держава поділяється на області, провінції та комуни. Але тільки ст.ст. 128 і 129 Конституції встановлюють, що автономними самоврядними одиницями є лише провінції та комуни, а області наділяються законодавчою автономією.

В Італії місцеве самоврядування здійснюється у провінціях і комунах через представницькі органи — ради, виконавчі органи — джунти, голів рад і джут. Особливий випадок провінційної організації місцевого самоврядування складає область Сицилія, де провінції ліквідовані, а їхнє місце зайняли райони, названі «вільними об'єд­наннями комун».

 

У ФРН система органів місцевого самоврядування є складною і досить консервативною. Територіальну основу місцевого самовря­дування в землях становлять громади, райони й міста у ранзі районів, мІста-райони.

Район виступає базовим рівнем адміністративно-територіаль­ного поділу земель ФРН, які його закріплюють досить по-різному: як самоврядну корпорацію (Баварія), територіальну корпорацію (Нижня Саксонія), корпорацію публічного права (Баден-Вюртенберг, Гессен). Райони й міста-райони утворюють основу комунального само­врядування, у повному об'ємі виконують комунальні функції. Одночасно вони слугують ланкою державної адміністрації.

Низовою ланкою комунального самоврядування у ФРН є органи самоврядування сільських і міських громад. Що стосується міських громад, то об'єм повноважень їх органів самоврядування залежить від характеристики їх міста: «місто середньої величини», «велике місто району», «самостійне місто», «велике місто, що належить району». Правове становище цих міст дозволяє їм у низці питань наблизи­тись до міст-районів.

Ідеї міжкомунальної кооперації, особливо в галузі планування, призвели до створення між органами самоврядування районів і гро­мад проміжних ланок самоврядування. Нерідко цей процес супро­воджувався ліквідацією самоврядування громад. Близько 70% громад ФРН належить до різного роду «співдружностей».

 

Оптимізація адміністративно-територіального устрою є одним із постійних завдань влади в зарубіжних демократіях