Правові гарантії, контроль і юридична відповідальність суб'єктів місцевого самоврядування

Важливо, що конституції зарубіжних демократій надають широкі гарантії для місцевого самоврядування, які поділяються на

гарантії реалізації повноважень

і гарантії захисту прав і законних інтересів місцевого самоврядування.

Їх упровадження потребує активної позиції

органів місцевого самоврядування у відносинах із державою,

а також — формування широкого муніципального руху на підтримку демократичних вимог територіальних колективів.

 

Особливо помітною є муніципалізація конституційної системи у Греції. її Конституція містить норми, які зобов'язують, наприклад,

окремих міністрів контрасигнувати законопроекти про місцеві податки та інші зобов'язання на користь органів місцевого самоврядування;

про пенсії, які виплачуються з місцевих бюджетів і т. д. (ч.ч. 2, З, 4, 5 ст. 73).

Конституція навіть гарантує право службовців органів місцевого самоврядування звертатися до суду без будь-якого попереднього дозволу з їхнього боку (ч. З ст. 104)⁴².

 

Діяльність органів місцевого самоврядування свідчить про те, що муніципальні ради та їх органи для успішного функціонування потребують солідної державної підтримки.

Механізм державної підтримки муніципалітетів у країнах парламентської демократії здійснюється через органи законодавчої та виконавчої влади. Так, парламенти затверджують бюджетні асигнування для фінансування муніципальних органів, приймають інші закони, які слугують цілям зміцнення матеріально-фінансової бази муніципалітетів.

Нерідко парламенти делегують здійснення своїх законодавчих повноважень у сфері місцевого самоврядування урядам своїх країн. Крім того, важлива роль у розв'язанні проблем місцевого самоврядування належить міністерствам з цих питань.

Так, у Японії діє Міністерство у справах місцевого самоврядування,

у Норвегії — Міністерство з муніципальних справ,

в Греції — Міністерство координації;

у Німеччині — Федеральне міністерство просторового планування та житлового будівництва;

у Канаді — Міністерство з проблем міст;

у Португалії — Комітет із міського розвитку;

у США — Комітет із банківських справ, фінансів та міських справ при Конгресі США;

в Російській Федерації засновано Міністерство регіональної політики Російської Федерації;

в Італії, Новій Зеландії, Франції — великі підрозділи в складі міністерств фінансів і внутрішніх справ, а також Міністерство міст І благоустрою території Франції;

у Великобританії, Фінляндії, Данії ці функції виконує Міністерство охорони навколишнього середовища;

у Польщі діє Міністерство внутрішніх справ та адміністрації, а також створено Польське агентство регіонального розвитку (в структурі Державного казначейства) і Комітет із регіональної політики та сталого розвитку при Раді Міністрів як її дорадчий орган⁹³.

 

У федеративних державах питання муніципалітетів ведуть органи виконавчої влади суб'єктів федерації. Разом із тим федеральні уряди розроблюють і впроваджують певні програми фінансової допомоги органам місцевого самоврядування з метою збереження повного балансу Інтересів федерації та її суб'єктів.

Органи виконавчої влади здійснюють контроль за раціональним використанням органами місцевого самоврядування наданих коштів, за дотриманням ними законів. Це природно, адже не може кожна окрема громада діяти лише на свій розсуд, не враховуючи інтереси суспільства загалом.

На протиставленні інтересів самоврядування та держави завжди грають крайні праві та ліві сили.

Контроль державної адміністрації за діяльністю органів місцевого самоврядування поєднує його різні форми. Система адміністративної та фінансової опіки полягає в установленні жорсткого адміністративного та фінансового нагляду над місцевим самоврядуванням із боку урядових агентів на місцях — комісарів республіки, префектів, губернаторів. Така система існує в Італії, Франції, Японії.

Законом Франції 1982 р. посада префекта департаменту була замінена комісаром республіки, який загалом зберіг функції свого попередника. Комісар республіки розглядає найважливіші рішення комунальних рад і генеральної ради департаменту з точки зору їх відповідності законам. Комісар може запропонувати усунути виявлені протиріччя із законом у рішеннях муніципальних органів. Якщо орган не згоден із комісаром республіки, то останній передає справу до адміністративного трибуналу, який на його прохання може перенести виконання муніципального акту на 48 годин. У разі, якщо муніципальний орган порушує фінансову дисципліну, то комісар республіки звертається для захисту законних інтересів до органу фінансового контролю — регіональної лічильної палати.

В Італії муніципальні ради та їх виконавчі джунти зобов'язані подавати свої рішення префекту провінції, який протягом 20 днів може їх скасувати. Він також може доручити державним чиновникам виконання частини або всіх повноважень муніципальної ради, усувати з посади мерів тощо.

Префект здійснює контроль за муніципальними органами в провінції разом із провінційною адміністративною комісією, яка складається з чиновників, призначуваних центральною державною адміністрацією, провінційних інспекторів і представників муніципальної ради провінції.

У ФРН нагляд за муніципальними (комунальними) органами в округах здійснюють урядові президії на чолі з урядовим президентом, призначуваним урядом землі та підпорядкованим міністерству внутрішніх справ.

3. Міністерський контроль, який здійснюють різні міністерства та відомства за діяльністю муніципальних органів, які подають їм звіти та доповіді про стан муніципальних справ, статистичні дані тощо. Міністерства проводять ревізії й інспекторські перевірки, особливо міністерство фінансів, погоджуються прийняти певні акти муніципалітетів.

4. Внутрішній контроль у діяльності органів місцевого самоврядування здійснюють голови виконавчих органів місцевого самоврядування, які водночас виконують державні функції.

5. Судовий контроль — найпоширеніший у країнах англо-саксонської муніципальної традиції вид контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування (США, Великобританія, Австралія, Канада).

 

Його здійснюють

Загальні,

а іноді й квазисудові органи.

У країнах західноєвропейської муніципальної традиції аналогічну функціювиконують, насамперед, адміністративні суди як вид спеціалізованої юстиції (поряд із фінансовою, соціальною та деякими іншими).

Однак, було б неправильно вважати органи місцевого самоврядування в зарубіжних демократіях «безрідними» чи «беззахисними» сиротами. Вони мають достатньо прав, які дозволяють їм захищати свої матеріальні та інші інтереси та моральну честь. Своєю діяльністю органи місцевого самоврядування постійно впливають на парламенти та уряди власних країн, використовуючи лобістські та інші форми впливу. Але при цьому не стають «багатими родичами», оскільки їхнє завдання слугувати людям, а не збагачуватися. Вони нерідко звертаються до суду за захистом своїх прав І законних інтересів і їх вимоги задовольняються.

 

Законодавство про місцеве самоврядування передбачає також і юридичну відповідальність його суб'єктів: органів і посадових осіб, а у визначених випадках — навіть територіальних колективів і громадян.

Ц я відповідальність наступає у разі скоєння відповідними суб'єктами місцевого самоврядування певного правопорушення.

Такими правопорушеннями, згідно із законодавством зарубіжних країн, є

Порушення конституції

та законів держави,

невиконання відповідними органами функцій і повноважень місцевого самоврядування (ст.ст. 96 і 97 польського закону про територіальне самоврядування 1990 р.).

Юридична відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування в зарубіжних країнах може мати місце також унаслідок фінансового контролю за їхньою діяльністю ⁹"¹. Так, згідно з актами муніципального права муніципальні ради намагаються здійснювати збалансованому фінансову політику, щоб не допустити зайвих ризиків і забезпечити власну автономію. Муніципальні ради застосовують різні засоби для контролю за витрачанням місцевих фінансів.

Особливому контролю підлягає; фінансовий менеджмент у виконавчих органах муніципальних рад. Для здійснення контролю аудиторів залучають ради, які оцінюють законність та ефективність витрачання місцевих коштів із боку виконавчих органів і їх посадових осіб.

Якщо під час фінансового контролю аудитори виявлять порушення у витрачанні фінансів, тоді винні особи можуть притягатися до юридичної відповідальності: дисциплінарної, цивільної тощо.

Особливе питання — юридична відповідальність на місцевих виборах.

Так, на Місцевих виборах у березні 2005 р. у Латвії прокуратура порушила кримінальні справи за фактами підкупу виборців м. Юрмали з боку членів міської виборчої комісії та поліцейських. Відповідальність: до трьох років позбавлення волі. На цих виборах було заарештовано депутата місцевої ради за пропозицію хабаря у сумі 20 тисяч євро за обрання мером потрібної людини. Цей злочин передбачає кримінальну відповідальність до 12 років позбавлення волі ⁹⁵.

 

Серед проблем муніципального права зарубіжних країн особливе місце посідає інститут юридичної відповідальності суб'єктів муніципально-правових відносин, який є важливим засобом гарантування прав і свобод місцевого самоврядування, його захисту від можливих порушень. Адже сама філософія та практика соціально-правової державності та місцевого самоврядування ґрунтується на ідеях відповідальної публічної (державної та муніципальної) влади. Продумане й ефективне здійснення цієї влади передбачає

вияв ініціативи,

творчості,

самостійних дій з боку кожного учасника муніципального процесу, який може здійснюватися лише за умов реальної демократії, справжнього самоврядування та свободи вибору оптимальних варіантів рішень і використання засобів їх реалізації.

У свою чергу така свобода неможлива без відповідального ставлення до самоврядування та конкретної відповідальності всіх учасників муніципального процесу за соціальні наслідки своїх дій.

Якщо система публічної влади (державної та муніципальної) не міститиме механізми відповідальності, вона, навіть за умов реалізації всіх демократичних принципів, зведеться лише до децентралізації цієї влади. Більше того, неодмінно зникне сама можливість визначення такого способу владарювання як місцеве самоврядування. Бюрократія просто зійде на місцевий рівень і залишатиметься безконтрольною на фоні відчуженості мешканців від управління місцевими справами, ускладненості або взагалі неможливості самоорганізації мешканців, усвідомлення ними спільної справи та відповідальності за нього⁴⁶. Більше того: людина ніколи не відчує себе вільним мешканцем. Над нею завжди тяжітиме «політико-правовий зв'язок» із державою.

Самоврядування та свобода, з одного боку, та відповідальність, з іншого, — дві сторони однієї медалі, які можуть існувати та розвиватися взаємопов'язано, доповнюючи та зміцнюючи одне одного.

 

Багато конституцій зарубіжних країнзакріплюють як загальний принцип те, що органи та посадові особи місцевого самоврядування мають здійснювати свої повноваження в межах власної компетенції в рамках закону та під власну відповідальність, яку вони також несуть за результати своєї діяльності (ст. 118 Федерального конституційного закону Австрійської Республіки, ст. 95 Конституції Киргизької Республіки, ст. 85 Конституції Республіки Казахстан).

Аналогічна формула — «під свою відповідальність» — міститься у Всесвітній декларації¹ місцевого самоврядування (1985) та Європейській хартії місцевого самоврядування — загальновизнаних міжнародно-правових стандартах місцевого самоврядування.

Так, ст. 2 Всесвітньої декларації встановлює, що місцеве самоврядування — це право й обов'язок місцевих органів влади регулювати та вести державні справи, під свою особисту відповідальність і в інтересах місцевого населення.

Згідно зі ст. З Європейської хартії під місцевим самоврядуванням розуміється право та реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину місцевих справ та управляти нею, діючи у межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення.

Відразу виникає питання про правову природу цієї відповідальності, її підстави, санкції, які можуть застосовуватися до «порушників» місцевого самоврядування.

Зазвичай, виділяється така підстава конституційно-правової відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування,

як порушення конституції,

зазіхання на конституційний лад.

Причому йдеться не лише про країни класичної демократії, але й про країни перехідної демократії.

Підставою конституційно-правової відповідальності суб'єктів місцевого самоврядування може виступати порушення законодавства та діяльність, які суперечать суспільним (загальним) інтересам.

Так, відповідно до ст. 123 Конституції Республіки Білорусь у разі систематичного чи грубого порушення місцевою Радою депутатів вимог законодавства вона може бути розпущена Радою Республіки.

Відповідно до ст, 242 Конституції Португальської Республіки «внаслідок дій чи бездіяльності, які грубо порушують закон» органи самоврядних одиниць (навіть обрані прямим голосуванням) можуть бути розпущені.

У ст. 107 Конституції Великого Герцогства Люксембург передбачається, що у разі незаконності чи несумісності із загальними інтересами акти комунальних органів анулюються чи припиняються органами контролю.

Ст. 132 Конституції Королівства Нідерландів встановлює, що рішення органів провінцій і муніципалітетів не мають суперечити закону чи суспільним інтересам, у протилежному випадку вони скасовуються.

 

Людиноцентристська або гуманістична природа місцевого самоврядування зумовлює існування такої підстави публічної відповідальності його суб'єктів, як порушення прав і свобод громадян ⁹⁷. Така підстава існує лише у країнах класичної демократії та новодемократичних країнах.

Наприклад, такі порушення передбачаються ст. 119-а Федерального конституційного закону Австрійської Республіки, згідно з якою встановлюється можливість скасування рішень органів громад-порушників права громадян.

Як свідчить зарубіжна практика, нарівні конституції закріплюються такі заходи юридичної відповідальності щодо органів місцевого, самоврядування, як достроковий розпуск,

призупинення діяльності,

Припинення повноважень,

Оцінка їх діяльності,