О национально й систем е за щ ит ы пра в человек а

В международно-правовых документах, закрепляющих основ­ ные права и свободы человека, главная роль в поощрении и защите прав человека отводится национальным учреждениям, и в первую очередь государству. Каждое государство призвано уважать и обес­ печивать эффективную практическую реализацию прав всех лиц, находящихся в пределах его территории и под его юрисдикцией. Для этого государство обязано принимать все необходимые меры в соответствии со своими конституционными процедурами и положе­ ниями международных документов по правам человека.

Сегодня в международно-правовой литературе термин «нацио­ нальная система защиты прав человека» трактуется в широком и узком смысле. В первом случае он включает все национальные уч­ реждения, имеющие прямое или косвенное отношение к защите прав и свобод человека. В соответствии с этим подходом к нацио­ нальным учреждениям защиты прав человека относятся законода­ тельные, исполнительные и судебные органы власти, средства мас­ совой информации, национальные комиссии по правам человека, институт омбудсмена, профсоюзы, политические партии, а также различные неправительственные правозащитные организации.

Второй подход к определению объема и содержания понятия

«национальная система защиты прав человека» имеет более узкий, специализированный характер. Согласно этому подходу, к нацио­ нальным учреждениям по правам человека относятся только те учреждения, которые функционально предназначены исключитель­ но для защиты прав человека. Исходя из этого к национальным учреждениям защиты прав человека относятся три категории учреж­ дений: 1) комиссии по правам человека, 2) омбудсмены и 3) специа­ лизированные национальные учреждения. Последние предназначе­ ны для защиты прав особо уязвимых групп населения, например, этнических и языковых меньшинств, коренного населения, детей, беженцев или женщин.

Концепция функционального содержания национальных учреж­ дений по правам человека лежит в основе деятельности Организа­ ции Объединенных Наций в данной области. Под термином «нацио­ нальное учреждение по правам человека» в ОО Н понимается орган, который создается правительством в соответствии с конституцией, законом или декретом и функции которого конкретно определены как поощрение и защита прав человека. ОО Н исходит из того, что именно сильные специализированные учреждения могут в наиболь­ шей мере способствовать эффективной реализации прав и основных свобод человека. Таким образом, была проведена граница между го­ сударственными органами, имеющими опосредованное отношение к правам человека, и учреждениями, специально занимающимися поощрением и защитой прав человека.

Постепенно растет число государств, воспринимающих концеп­ цию функционального содержания национальных учреждений по правам человека. Соответственно создаются национальные инфра­ структуры, непосредственно занимающиеся поощрением и защитой прав человека.

ОО Н с момента своего возникновения стала прилагать значи­ тельные усилия, направленные на оказание помощи государствам- членам в создании национальных учреждений по правам человека. Вопрос о национальных учреждениях по правам человека впервые обсуждался Экономическим и Социальным Советом в 1946 г., за два года до того, как Генеральная Ассамблея приняла Всеобщую декла­ рацию прав человека.

На своей второй сессии в 1946 году ЭКОСО С предложил госу­ дарствам-членам рассмотреть вопрос об учреждении информацион­ ных групп или местных комитетов по правам человека в своих стра­ нах для сотрудничества с ними в развитии деятельности Комиссии по правам человека. Через 14 лет этот вопрос был вновь поднят в од­ ной из резолюций, где признавалась важная роль, которую нацио­ нальные учреждения могут играть в поощрении и защите прав человека. В этой резолюции правительствам предлагалось способ­ ствовать созданию и активной деятельности таких органов.

В течение 60-70-х гг. дискуссии по вопросам национальных учреждений все в большей мере концентрировались на определении путей, с помощью которых эти органы могли бы содействовать эф­ фективному осуществлению международных норм в области прав

человека. В сентябре 1978 г. в Ж еневе состоялся семинар по нацио­ нальным и местным учреждениям, занимающимся поощрением и защитой прав человека. На этом семинаре были выработаны руково­ дящие принципы и определены функции, которые должны выпол­ нять национальные учреждения.

Национальные учреждения призваны выполнять следующие функции:

• действовать в качестве источника информации о правах человека для правительства и народа своей страны;

• оказывать помощь в просвещении общественности и содействии осознанию и уважению ею прав человека;

• рассматривать, обсуждать и давать рекомендации в отношении ка­ кого-либо конкретного положения дел, которое может сложиться в той или иной стране и рассмотрение которого правительство может пожелать передать им;

• консультировать по лю бым вопросам, касающимся прав человека, передаваемым им правительствами;

• изучать и следить за состоянием законодательства, судебными ре­ шениями и административными распоряжениями, направленными на поощрение прав человека, а также готовить доклады по этим вопросам для соответствующих органов;

• выполнять любые другие функции, которыми правительства могут пожелать наделить их в связи с обязательствами данного госуда­ рства по тем международным соглашениям в области прав челове­ ка, участником которых оно является.

На Ж еневском семинаре по национальным и местным учрежде­ ниям были предложены также и рекомендации, касающиеся струк­ туры таких учреждений. Национальные учреждения по правам чело­ века должны, во-первых, в своем составе отражать широкую общественность, вовлекая тем самым различные слои населения в процесс принятия решений в отношении прав и свобод человека. Во-вторых, функционировать регулярно при обеспечении беспрепя­ тственного доступа к ним любого члена общества или представите­ ля государственного органа. В-третьих, в соответствующих случаях иметь местные или региональные консультативные органы для ока­ зания им помощи в осуществлении своих функций.

Предложенные Ж еневским семинаром руководящие принципы по созданию национальных учреждений по правам человека были одобрены Комиссией по правам человека и Генеральной Ассамбле­ ей ООН. Генеральная Ассамблея предложила всем государствам- членам предпринять соответствующие меры для создания там, где они еще отсутствуют, национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека. В 80-е гг. при поддержке ОО Н было создано значительное число национальных учреждений.

7-9 октября 1991 г. в Париже состоялось первое Международное совещание по вопросу о национальных учреждениях, занимающих­ ся поощрением и защитой прав человека. На нем были конкретизи­ рованы и расширены принципы, разработанные на Ж еневском се­ минаре в 1978 г., определяющие статус и функции национальных учреждений. «Принципы, касающиеся статуса и функционирования национальных учреждений, занимающихся защитой и поощрением прав человека», вновь подтвердили, что национальные учреждения необходимо наделить компетенцией по поощрению и защите прав человека и максимально широким мандатом, закрепленным в кон­ ституции или других законодательных актах. Участники совещания разработали комплекс рекомендаций о роли, составе, статусе и функциях национальных органов по правам человека.

В соответствии с этими «Принципами» ряду национальных уч­ реждений были предоставлены полномочия получать жалобы от от­ дельных лиц о нарушениях прав человека и принимать соответству­ ющие меры. В них также подчеркивается, что национальные учреждения должны стремиться к дружественному урегулированию проблемы посредством согласительной процедуры, принятия обяза­ тельных для исполнения решений или посредством иных средств; информировать подателя жалобы о его правах и об имеющихся в его распоряжении средствах правовой защиты и облегчить ему доступ к таким средствам; рассматривать жалобы или направлять их любому компетентному органу; делать рекомендации компетентным орга­ нам, в частности, путем выдвижения предложений об изменении законов, положений или административной практики, которые пре­ пятствуют свободному осуществлению прав.

В последнее десятилетие под руководством ОО Н был проведен ряд важных совещаний, на которых обсуждались различные вопро­ сы, связанные с деятельностью национальных учреждений по пра-

вам человека. Среди них можно назвать: второе Рабочее совещание Азиатско-Тихоокеанского региона по вопросам прав человека (Джа­ карта, 1993); Совещание представителей национальных учреждений и организаций, поощряющих терпимость и гармонию и борющихся против расизма и расовой дискриминации (Сидней, 1993); второе Международное совещание национальных учреждений, занимаю­ щихся поощрением и защитой прав человека (Тунис, 1993); Всемир­ ная конференция по правам человека (Австрия, 1993) и др.

На Всемирной конференции по правам человека, в частности, были проанализированы цели национальных учреждений, основные предпосылки их эффективного функционирования. На этой конфе­ ренции были приняты Венская декларация и Программа действий, в которых подтверждались многие важные принципы, включая прин­ цип неделимости и взаимозависимости всех прав человека. Что касается национальных учреждений, то Всемирная конференция в этом документе вновь подтвердила важную и конструктивную роль, которую играют национальные учреждения в области защиты прав человека.

Всемирная конференция призвала правительства всех стран укреплять национальные учреждения, рекомендовала активизиро­ вать деятельность ОО Н для удовлетворения просьб правительств о помощи в деле создания и развития национальных учреждений, одобрила сотрудничество между национальными учреждениями пу­ тем обмена информацией и опытом, а также через сотрудничество с региональными организациями.

Следует отметить, что создание национальных учреждений не является самоцелью, оно нацелено на достижение вполне конкрет­ ных результатов в области прав человека. В зависимости от своих результатов конкретное учреждение может быть как влиятельным, так и беспомощным. Эффективность деятельности учреждения, на­ ряду с рядом важнейших условий, требует разработки целой систе­ мы отчетности, основанной на конкретных целях.

В соответствии со своей законодательной основой национальное учреждение обязательно подотчетно в юридическом и финансовом плане правительству или парламенту. Этот аспект отчетности обыч­ но решается путем обязательного представления докладов. Нацио­ нальные учреждения обычно обязаны представлять на рассмотрение парламента или аналогичного органа подробные доклады о своей

деятельности. Поскольку представление докладов является важным звеном в системе отчетности, соответствующие требования следует конкретно установить в законе, на основании которого было создано учреждение. В нем следует определить: периодичность докладов; возможность представления специальных докладов; вопросы, вклю­ чаемые в доклад; процедуры рассмотрения докладов. Национальное учреждение также должно быть непосредственно подотчетно своим клиентам, то есть гражданам и группам, для защиты прав которых оно было создано. Подотчетности общественности можно добиться с помощью нескольких способов. Например, национальное учреж­ дение можно обязать проводить открытые оценки своей деятель­ ности и сообщать об их результатах. Все официальные доклады учреждения должны подвергаться открытому анализу с коммента­ риями. Поощряя публичные обсуждения, национальное учреждение может содействовать совершенствованию своей собственной рабо­ ты, а также повысить уровень осведомленности общественности о своей деятельности.