Глава VII. Контроль за деятельностью нотариусов

 

Такая сфера, как контроль за деятельностью нотариусов, включает в себя три вида осуществления контрольных полномочий, разграниченных по предмету контроля и компетенции контролирующих органов:

1) судебный контроль за совершением нотариальных действий, осуществляемый судами в соответствии со ст. 33 Основ;

2) контроль за исполнением правил нотариального делопроизводства, осуществляемый в соответствии со ст. 9 Основ в порядке, установленном Минюстом России совместно с ФНП, те. в соответствии с Правилами нотариального делопроизводства;

3) контроль за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей (ст. 34 Основ).

Кроме того, Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. N 457-ФЗ Основы дополнены ст. 6.1 "Кодекс профессиональной этики нотариусов в Российской Федерации", которой введена дисциплинарная ответственность нотариусов. На основании данной статьи осуществляется контроль за соблюдением нотариусами норм профессиональной этики, закрепленных указанным Кодексом.

 

Статья 33. Судебный контроль за совершением нотариальных действий

 

Комментарий к статье 33

 

Комментируемая статья содержит общее положение о том, что отказ в совершении нотариального действия или неправильное совершение нотариального действия обжалуются в судебном порядке. Оно вытекает из ст. 46 Конституции РФ, которая каждому гарантирует судебную защиту его прав и свобод, а решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Право на судебное оспаривание ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц на основании указанных норм Конституции РФ закреплено в ст. 13 ГК РФ и в соответствующих процессуальных нормах - ч. 1 ст. 218 КАС РФ и ч. 1 ст. 198 АПК РФ.

Как предусмотрено в п. 1 ст. 11 ГК РФ, защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляет в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством, суд, арбитражный суд или третейский суд. Там же указано, что защита гражданских прав в административном порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренных законом. В этой связи необходимо отметить, что Основы не предусматривают возможности обжалования нотариальных действий или отказа в их совершении во внесудебном порядке.

Норма комментируемой статьи развита и детализирована в ст. ст. 48, 49 Основ. Следует также отметить, что согласно правовой позиции, изложенной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г. N 15-П суды во всяком случае вправе рассмотреть вопрос и о законности действий или решений нотариальных палат.

Порядок обжалования отказа в совершении нотариального действия или неправильно совершенного нотариального действия установлен гл. 37 "Рассмотрение заявлений о совершенных нотариальных действиях или об отказе в их совершении" подразд. IV "Особое производство" ГПК РФ.

Специальный порядок обжалования в суд нотариальных действий или отказа в их совершении обусловлен тем, что любое нотариальное действие совершается от имени Российской Федерации. Именно поэтому нотариально оформленный документ не может быть отменен в ином порядке, кроме судебного, а нотариальное действие - подвергаться оценке на соответствие законодательству иными, кроме суда, должностными лицами (уполномоченными на проведение проверок сотрудниками территориальных органов юстиции, проверяющими нотариальных палат). Нельзя не отметить, что указанные положения отражаются и в законодательстве субъектов Российской Федерации. Так, в Законе г. Москвы от 19 апреля 2006 г. N 15 "Об организации и деятельности нотариата в городе Москве" <1> указывается: "Проверяющие не вправе давать оценку законности и обоснованности нотариальных действий".

--------------------------------

<1> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2006. N 27.

 

На основе данных законоположений формируется и судебная практика.

В частности, представляет интерес Определение Верховного Суда РФ от 30 ноября 2015 г. N 5-КГ15-149 по кассационной жалобе нотариуса Е.Г. Булгаковой на Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 2 апреля 2015 г., которым отменено решение Черемушкинского районного суда г. Москвы от 6 ноября 2014 г. и по делу принято новое решение об удовлетворении исковых требований Московской городской нотариальной палаты о лишении этого нотариуса права нотариальной деятельности. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, отменив указанное Апелляционное определение и направив дело на новое апелляционное рассмотрение в ином составе судей в Московский городской суд, пришла к следующим выводам: "В силу статьи 33 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате отказ в совершении нотариального действия или неправильное совершение нотариального действия обжалуется в судебном порядке. Проверка законности нотариального действия может быть осуществлена только судом. Проверяющие не вправе давать оценку законности и обоснованности нотариальных действий (статья 21 Закона города Москвы от 19 апреля 2006 г. N 15 "Об организации и деятельности нотариата в городе Москве")".

Возможность отмены нотариально удостоверенных документов исключительно судом и по специально установленным законом процедурам, их доказательственная сила и преюдициальный характер подтверждены Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. N 457-ФЗ <1>, которым в ст. 61 ГПК РФ внесена ч. 5. Согласно данной норме обстоятельства, подтвержденные нотариусом при совершении нотариального действия, не требуют доказывания, если подлинность нотариально оформленного документа не опровергнута в порядке, установленном ст. 186 ГПК РФ (заявление о подложности доказательств), или не установлено существенное нарушение порядка совершения нотариального действия.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012.

 

Аналогичные поправки были внесены Федеральным законом от 29 декабря 2015 г. N 391-ФЗ и в АПК РФ, ст. 69 которого была дополнена ч. 5, предусматривающей, что обстоятельства, подтвержденные нотариусом при совершении нотариального действия, не требуют доказывания, если подлинность нотариально оформленного документа не опровергнута в порядке, установленном ст. 161 АПК РФ (заявление о фальсификации доказательств), или если нотариальный акт не был отменен в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством для рассмотрения заявлений о совершенных нотариальных действиях или об отказе в их совершении.

 

Статья 33.1. Контроль за совершением нотариальных действий должностными лицами местного самоуправления

 

Комментарий к статье 33.1

 

Комментируемая статья введена в действие 1 января 2015 г. Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. N 457-ФЗ и заполнила существующий ранее пробел в законодательстве, связанный с отсутствием норм о контроле за совершением отдельных нотариальных действий должностными лицами местного самоуправления. Она относит осуществление контрольных полномочий к компетенции территориальных органов Минюста России и исчерпывающим образом определяет предмет проверки, чему посвящена ч. 2 комментируемой статьи. При этом необходимо отметить, что наряду с проверкой исполнения требований закона в части организации совершения нотариальных действий должностными лицами (п. п. 1 и 2 комментируемой статьи) могут также подвергаться проверке исполнение уполномоченными должностными лицами местного самоуправления правил нотариального делопроизводства (п. 3) и соблюдение законодательства Российской Федерации при совершении нотариальных действий.

Осуществление указанных контрольных полномочий не носит планового характера в отличие от предусмотренных ст. 34 Основ проверочных действий в отношении частнопрактикующих нотариусов (один раз в четыре года). Часть 1 комментируемой статьи определяет, что проверка проводится только в случае поступления в территориальный орган юстиции информации о наличии нарушений законодательства Российской Федерации о нотариальной деятельности в действиях (бездействии) лиц, указанных в ч. 1 ст. 1 Основ.

Часть 3 комментируемой статьи также исчерпывающим образом перечисляет меры, которые может принять территориальный орган юстиции по итогам проверки:

1) вынести должностному лицу местного самоуправления, уполномоченному на совершение нотариальных действий, предписание об устранении выявленного нарушения законодательства Российской Федерации;

2) внести представление главе муниципального образования о прекращении полномочий должностного лица местного самоуправления по совершению нотариальных действий;

3) направить должностному лицу местного самоуправления, уполномоченному на совершение нотариальных действий, рекомендации по улучшению деятельности по совершению нотариальных действий.

Территориальному органу юстиции при осуществлении контрольных полномочий не предоставлено право отменить совершенное нотариальное действие или вынесенное уполномоченным должностным лицом постановление об отказе в совершении нотариального действия, а также обязать должностное лицо совершить нотариальное действие. Как отмечалось в комментарии к ст. 33, данная сфера нотариальной деятельности может контролироваться только судом.

 

Статья 34. Контроль за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей

 

Комментарий к статье 34

 

Помимо судебного контроля за соответствием законодательству совершаемых нотариальных действий комментируемая статья Основ предусматривает еще два вида контроля:

1) контроль за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей, осуществляемый в отношении нотариусов, работающих в государственных нотариальных конторах, органами юстиции, а в отношении нотариусов, занимающихся частной практикой, нотариальными палатами;

2) контроль за соблюдением нотариусами налогового законодательства, осуществляемый налоговыми органами в порядке и сроки, предусмотренные законодательством Российской Федерации (НК РФ).

В связи с тем что нотариусов, работающих в государственных нотариальных конторах, в России практически не осталось, контроль за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей можно назвать корпоративным контролем, потому что он проводится исключительно нотариальными палатами.

Как указывалось выше, данный вид контроля следует отличать от контроля за исполнением правил нотариального делопроизводства, который осуществляется в порядке ст. 9 Основ. В соответствии с Правилами нотариального делопроизводства данный контроль по своему предмету ограничивается проверкой правильности организации нотариусом делопроизводства в нотариальной конторе и ведения документации. Такие проверки проводятся нотариальной палатой совместно с территориальным органом юстиции, носят плановый характер и по срокам проведения, как правило, совмещаются с проверками профессиональных обязанностей со стороны нотариальной палаты (один раз в четыре года). При этом комментируемая статья специально выделяет нотариусов, впервые приступивших к осуществлению нотариальной деятельности. Они привлекаются к проверке через год после наделения их полномочиями.

Основным, преобладающим видом проверочной деятельности является корпоративный контроль, отнесенный законом к исключительной компетенции нотариальной палаты. Вместе с тем осуществление данного вида контроля до настоящего времени на практике сопряжено с рядом проблем, обусловленных недостаточным правовым регулированием в этой сфере. В первую очередь следует отметить довольно произвольное определение проверяющими предмета контроля, поскольку он в законе не назван, что неоднократно отмечалось в ряде исследований.

Так, в статье "Организация контроля деятельности нотариуса должна быть изменена кардинально" Г.Г. Черемных отмечает: "Понятие "профессиональная деятельность" включает в себя весь спектр действий по обеспечению совершения нотариального действия. Это и приобретение или аренда помещения, оснащение его мебелью, средствами оргтехники и материалами, заключение соответствующих договоров с хозяйствующими субъектами, наем сотрудников, организация приема граждан, ведение делопроизводства, содержание архива, предоставление обязательной информации в нотариальную палату, государственные органы, уплата налогов и иных обязательных платежей, страхование риска профессиональной ответственности, повышение профессионального уровня, участие в общих собраниях и других мероприятиях палаты и многое-многое другое, без чего невозможно совершение качественного, основанного на законе нотариального действия. Иными словами, профессиональная деятельность - это в первую очередь само нотариальное действие и вся многогранная работа нотариуса по его обеспечению. Основы, к сожалению, такого четкого, очевидного понятия не дают. Во-вторых, предоставление Основами (ст. 34) нотариальным палатам права контроля за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей без регламентации, что это такое - профессиональные обязанности, без установления предмета и пределов такого контроля является серьезной ошибкой законодателя" <1>.

--------------------------------

<1> Российская юстиция. 2009. N 2.

 

Указанная недостаточность правового регулирования на практике порождает не менее важную проблему - произвольное расширение рамок контроля, а зачастую вторжение проверяющих от нотариальной палаты в сферу судебного контроля (см. также комментарий к ст. 33). На это в указанной статье Г.Г. Черемных также обращается внимание: "Что касается проверки законности и обоснованности нотариального действия, законности отказа в его совершении, - это функция судебных органов, и только. Это прямо записано в ст. ст. 33, 48 и 49 Основ. Еще более конкретно данное требование сформулировано в п. 3 ст. 21 Закона г. Москвы "Об организации и деятельности нотариата в городе Москве": проверяющие не вправе давать оценку законности и обоснованности нотариальных действий".

Указанный подход разделяют С.В. Смирнов, Т.Г. Калиниченко, В.А. Бочковенко в статье "О контроле в сфере нотариата в свете грядущей реформы", где авторы высказывают следующую позицию: "В определенном Основами перечне видов контроля особое место занимает судебный контроль (ст. ст. 33, 49 Основ). Нотариальное действие, как и отказ в его совершении, не может быть предметом проверок даже со стороны саморегулируемой некоммерческой организации, поскольку любой нотариально удостоверенный документ является государственным актом: он совершен от имени Российской Федерации, и в этом его специфика, главная особенность. Следовательно, нотариальное действие априори не может подвергаться корпоративному контролю, правовой оценке на соответствие законодательству со стороны проверяющих (также являющихся нотариусами), даже если контролирующая организация будет иметь статус саморегулируемой. Это компетенция суда" <1>.

--------------------------------

<1> Смирнов С.В., Калиниченко Т.Г., Бочковенко В.А. О контроле в сфере нотариата в свете грядущей реформы // Российская юстиция. 2011. N 9.

 

Необходимо отметить, что если порядок контроля соблюдения нотариусами правил нотариального делопроизводства определен самими Правилами, то контроль за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей вообще не имеет какой-либо нормативной регламентации. В корпорации нотариусов здесь основополагающим документом, на базе которого нотариальными палатами принимаются свои регламенты проведения проверок, до сих пор являются Методические рекомендации по проведению проверки исполнения нотариусом, занимающимся частной практикой, профессиональных обязанностей (утв. решением Правления ФНП от 17 июня 2005 г., протокол N 04/05).

Согласно Методическим рекомендациям основными задачами проверки исполнения профессиональных обязанностей нотариусами являются: соблюдение нотариусом законодательства при совершении нотариальных действий; установление причин, приводящих к нарушению законодательства при совершении нотариальных действий; формирование рекомендаций нотариусу, направленных на устранение причин, приводящих к ошибкам, соблюдение нотариусом обязанностей как члена нотариальной палаты и Кодекса профессиональной этики; обобщение результатов проверок профессиональной деятельности нотариусов в субъекте Российской Федерации с целью определения типичных нарушений; распространение положительного опыта нотариусов в осуществлении ими нотариальной деятельности.

Проверки могут быть плановые (комплексные), внеплановые и повторные (контрольные).

Плановые (комплексные) проверки деятельности нотариуса осуществляются в соответствии с графиком проведения проверок, утвержденным правлением нотариальной палаты. Внеплановые проверки осуществляются на основании поступивших в нотариальную палату жалоб либо иных обращений граждан, органов государственной власти, муниципальных органов, представления органа юстиции на территории субъекта Российской Федерации, судов, прокуратуры, общественных организаций в соответствии с решениями правления и иного органа нотариальной палаты.

Повторная (контрольная) проверка осуществляется в случае, когда в результате проведения плановой или внеплановой проверки были выявлены существенные недостатки и нарушения законодательства.

Как правило, такой порядок закреплен и на уровне субъектов Российской Федерации. Так, в ч. 2 ст. 21 Закона г. Москвы от 19 апреля 2006 г. N 15 "Об организации и деятельности нотариата в городе Москве" (далее - Закон г. Москвы о нотариате) предусмотрено, что контроль осуществляется в форме проверок, которые проводятся по месту осуществления нотариусом нотариальной деятельности в плановом порядке, а также по жалобам физических лиц и представителей юридических лиц.

Как отмечено в письме ФНП от 18 апреля 2013 г. N 950/06-06 "О некоторых вопросах, возникающих при проведении проверок деятельности нотариусов, занимающихся частной практикой", если законодательством субъекта Российской Федерации не установлены иные сроки для проведения проверок организации работы нотариуса, основанием для включения в график проведения плановой проверки является истечение четырехлетнего периода со дня окончания последней проведенной проверки организации работы нотариуса.

В качестве примера установления таких "иных" сроков можно привести ст. 7 Закона г. Санкт-Петербурга от 16 января 2009 г. "Об организации и деятельности нотариата в Санкт-Петербурге", в которой предусмотрено, что проверка организации работы нотариусов проводится не реже одного раза в два года. В Законе же г. Москвы о нотариате (ч. 4 ст. 21) положения ч. 2 комментируемой статьи воспроизведены без изменения, но применительно к плановым проверкам.

Налоговый контроль в отношении частнопрактикующих нотариусов осуществляется налоговыми органами в форме камеральных и выездных налоговых проверок (ст. ст. 87, 88 НК РФ). Камеральная налоговая проверка проводится по месту нахождения налогового органа на основании налоговых деклараций нотариусов и представленных ими документов, в основном подтверждающих понесенные расходы с целью получения профессиональных и иных вычетов. Выездная налоговая проверка, согласно ст. 89 НК РФ, на основании решения руководителя (заместителя руководителя) налогового органа проводится непосредственно в помещениях нотариальных контор.

Контроль за соблюдением налогового законодательства осуществляют налоговые органы в порядке и сроки, предусмотренные законодательством Российской Федерации, из чего следует, что данная норма касается исключительно нотариусов, занимающихся частной практикой, поскольку иные лица, уполномоченные на совершение нотариальных действий (нотариусы государственных нотариальных контор, должностные лица поселений), являясь государственными и муниципальными служащими, не подпадают под данный вид налогового контроля.

В ч. 3 комментируемой статьи закреплена обязанность нотариуса представлять должностным лицам, уполномоченным на проведение проверок, сведения и документы, касающиеся расчетов с физическими и юридическими лицами. При этом подразумевается, что такие сведения и документы также подлежат представлению по запросам указанных должностных лиц. В ч. 5 ст. 21 Закона г. Москвы о нотариате рассматриваемая обязанность закреплена несколько шире. Так, установлено, что нотариус обязан допускать лиц, уполномоченных на осуществление проверки, в помещение нотариальной конторы, представлять им все документы, касающиеся нотариальной деятельности.

По результатам проверки профессиональной деятельности нотариуса в случае выявления нарушений в организации нотариальной деятельности и при совершении нотариальных действий, нарушений норм налогового и иного законодательства правление нотариальной палаты субъекта Российской Федерации обязано рассмотреть соответствующий акт проверки профессиональной деятельности или представление компетентного органа для применения в отношении нотариуса мер дисциплинарного характера.