История создания института президента СССР

ВВЕДЕНИЕ

Россия переживает глубокие формационные преобразования, которые в государственно-правовой сфере можно квалифицировать как становление конституционализма. Постепенно утверждаются общедемократические принципы приоритета прав и свобод человека и гражданина, верховенство закона, гражданского общества и правового государства.

В условиях формирования в Российской Федерации современной теории правового государства с характерным для него разделением властей и её интеграции в социальную практику доминирующее значение приобретает проблема организации государственной власти, ведущее место в системе которой занимает институт Президента Российской Федерации.

Президент Российской Федерации - глава государства. Не входя непосредственно ни в одну из ветвей власти, он интегрирует российскую государственность и, будучи наделен Конституцией Российской Федерации значительными нормотворческими полномочиями, контролируя исполнительную власть и выполняя некоторые квазисудебные функции в качестве арбитра в спорах между органами государственной власти, определяет эффективность и действенность всех институтов власти в Российской Федерации. Действующая Конституция Российской Федерации, которая преодолела прежнее видение принципа разделения властей, доведенного по существу до их разрыва и жесткого противостояния и обусловившего ряд глубоких политических кризисов, угрожавших самим основам отечественной государственности, наделила Президента Российской Федерации весьма широкими полномочиями. Он выступает в качестве интегративного начала в конституционном строе Российской Федерации, осуществляет функцию координации и объединения всех ветвей власти.

Разделение властей, как принцип построения российской государственности, объективно предполагает наличие такого органа, который гарантировал бы от разрыва и противостояния властей. В этом смысле Президент Российской Федерации является персонификацией российской государственности. Речь не идет о режиме личной власти, гарантией от установления которой является Конституция Российской Федерации и предусмотренные ею «сдержки» и «противовесы».

Теоретическое осмысление института Президента Российской Федерации, анализ конституционного статуса главы государства, его взаимоотношений с законодательной, исполнительной властью - актуальная задача современной конституционно-правовой науки, имеющая одновременно важное практическое значение. От успешного её решения во многом зависит повышение действенности государственной власти, стабильности политических институтов, эффективности управления государством и его адекватного соотношения с институтами гражданского общества, гарантированности прав и свобод человека и гражданина.

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Функции представительства.

Как глава государства Президент Российской Федерации представляет Россию внутри страны и в международных отношениях, осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации, аккредитует дипломатических представителей Российской Федерации в других государствах, принимает иностранных дипломатических представителей[3].

Главным символом президентской власти в Российской Федерации является штандарт (флаг) Президента Российской Федерации. Штандарт (флаг) Президента Российской Федерации представляет собой квадратное полотнище из трех равновеликих горизонтальных полос: верхней - белого, средней - синего и нижней - красного цвета (цвета Государственного флага Российской Федерации). В центре - золотое изображение Государственного герба Российской Федерации. Полотнище окаймлено золотой бахромой. На древке штандарта (флага) крепится серебряная скоба с выгравированными фамилией, именем и отчеством Президента Российской Федерации и датами пребывания на этом посту. Древко штандарта (флага) увенчано металлическим навершнем в виде копья[4].

Функции в военной сфере.

Президент является верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации. Ему предоставлено право вводить на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное и чрезвычайное положение[5]. Президент Российской Федерации утверждает военную доктрину Российской Федерации, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации.

Функции главы государства.

Президент Российской Федерации назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом.

Если Президент в президентской республике лишен права роспуска парламента, хотя и обладает правом вето и обращения к парламенту с посланиями, то Президент Российской Федерации обладает этими правами и может, в специально оговоренных Конституцией случаях, распустить, но не всё Федеральное Собрание, а одну его палату - Государственную Думу[9].

Наряду с избирательной системой важнейшим учреждением демократии является референдум, через него осуществляется прямая связь между гражданским обществом и государством.

Референдум - то, что должно быть сообщено (всенародное волеизъявление, голосование или опрос) по важному государственному или общественному вопросу.

Президенту Российской Федерации принадлежит право назначения референдума в соответствии с порядком, установленным федеральным конституционном законом[10]. С помощью референдума 12 декабря 1993 года была принята новая Конституция Российской Федерации.

Как глава государства российский Президент награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания Российской Федерации, высшие воинские и высшие специальные звания. Государственные награды являются высшей формой поощрения граждан за выдающиеся заслуги в экономике, науке, культуре, искусстве, защите отечества, государственном строительстве, воспитании, просвещении, охране здоровья, жизни и прав граждан, благотворительной деятельности и иные заслуги перед государством и народом. Указом Президента Российской Федерации «О государственных наградах Российской Федерации» от 2 марта 1994 г. № 442 учрежден орден «За заслуги перед Отечеством», орден Мужества, медаль «За спасение погибавших», орден Почёта, орден Дружбы, орден «За военные заслуги», медаль Нестерова, медаль «За отвагу», медаль Суворова, медаль Ушакова и другие награды.

Согласно положению «О государственных наградах Российской Федерации», утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 2 марта 1994 года № 442, лишение государственных наград может быть произведено только Президентом Российской Федерации в случае осуждения награжденного за умышленное преступление по представлению суда. О лишении государственных наград издается Указ Президента Российской Федерации.

Функции в судебной области.

Прежде всего Президент Российской Федерации выступает арбитром в спорах между субъектами Российской Федерации, может приостановить действие актов исполнительной власти[11]. Правительство управляет повседневными делами государства посредством своих постановлений. И поскольку Правительство работает под руководством Президента, он имеет право изменить или вовсе отменить постановление Правительства. Если акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушают права и свободы человека и гражданина, Президент вправе приостановить их действие до решения этого вопроса соответствующим судом.

Исполнение законов, охрана и защита всей системы права обеспечивается судебной властью. Кандидатуры для назначения на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также кандидатуру Генерального Прокурора Российской Федерации представляет Президент Российской Федерации Совету Федерации. А уже Совет Федерации решает вопрос их назначения[12].

Президент Российской Федерации осуществляет помилование[13].

Реализуя свои функции и осуществляя конституционные полномочия, Президент Российской Федерации издает Указы и распоряжения. Акты Президента относятся к числу подзаконных правовых актов.

Акты Президента обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации[14]. Это означает, что они не могут не исполняться или быть приостановлены, либо отменены органами государственной власти или субъектов Российской Федерации, или органами местного самоуправления на соответствующих территориях. В случае несогласия субъектов Российской Федерации, управомоченных Конституцией Российской Федерации[15], с нормативным актом Президента ими может быть сделан запрос Конституционному Суду Российской Федерации о соответствии этого акта Конституции Российской Федерации. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу[16].

Основной Закон России установил, что акты Президента не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам[17].

Юридическая природа указов и распоряжений Президента Конституцией не формализована и поэтому нуждается в тщательном изучении.

Не выявлена юридическая природа Указов Президента Российской Федерации, изданных в период 21 сентября 1993 г. до начала функционирования Федерального Собрания Российской Федерации, избранного 12 декабря 1993 г. как известно, на своё первое заседание парламент собрался 12 января 1994 г., а первый Федеральный закон, который приняла Государственная Дума и подписал Президент, датирован 12 мая 1994 г. таким образом, в течение пяти месяцев конституционный строй Российской Федерации функционировал помимо действовавших законов Верховного Совета, в основном - на основе Указов Президента постановлений Правительства.

Нельзя не учитывать и то, что новый Федеральный конституционный Закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» был принят 12 июля 1994 г., и Конституционный Суд свыше года также не мог осуществлять конституционный контроль за соответствием Конституции Указов Президента и постановлений Правительства.

Ситуация в России осложняется наличием обширных пробелов и в связи с этим возникает вопрос: вправе ли Президент устанавливать новые нормы, «творить право». По тексту и смыслу действующей Конституции - да.

Система «сдержек и противовесов», заложенная в Конституции России, работает во многом на главу государства.

В Конституции не заложена процедура разрешения коллизий между законами Федерального Собрания и Указами Президента самими участниками спора. Ни Государственная Дума, ни Совет Федерации и их депутаты не имеют возможности самостоятельно решить вопрос о законности актов Президента. Федеральное Собрание может это сделать только на основании части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации путем обращения в Конституционный Суд и признания последним Указа Президента Российской Федерации неконституционным.

Еще менее изучена в юридической литературе правовая природа распоряжений Президента. Следует выделить два вида актов: нормативные и ненормативные акты Президента. Указы носят нормативный характер, если они касаются общих вопросов, содержат в себе норму права и рассчитаны на постоянное и многократное действие. Указы, не носящие нормативный характер, - это решения Президента, касающиеся вопросов гражданства, предоставления политического убежища, награждения государственными наградами, назначения на должность руководителей центральных органов и иных структур Федеральной исполнительной власти. Решения по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента Российской Федерации принимаются в форме распоряжений. Распоряжения не должны содержать предписаний, носящих нормативный характер.

Статья 90 Конституции России устанавливает, что Указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории России. Одновременно закрепляется и то, что Указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Если следовать буквальному смыслу статьи 90, Указы и распоряжения Президента Российской Федерации стоят на одной юридической ступени и их правовая природа не различается. В действительности, распоряжения Президента - это исполнительные приказы. В отличие от нормотворческих Указов они всегда подзаконны, единичны и направлены на исполнение принятых решений или содержат рекомендации Правительству Российской Федерации, Администрации Президента, другим органам.

Список литературы

Конституция Российской Федерации - Россия, М., 1992.

Конституция Российской Федерации. М., 1994.

Закон РСФСР «О выборах Президента РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 17. Ст. 510.

Закон РСФСР «О Президенте РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 17. Ст. 512.

Регламент Государственной Думы Федерального Собрания - парламента Российской Федерации // Российская газета. 1994. 25 марта.

Федеральный Закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, актов палат Федерального Собрания» // Российская газета, 1994. 15 июня.

Закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1994. № 2.

Федеральный конституционный Закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1994. № 13.

Федеральный Закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» // Российская газета 1994. 10 декабря.

Федеральный Закон «О выборах Президента Российской Федерации» // Российская газета. 1995. 23 мая.

Федеральный Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» // Российская газета. 1995. 3 августа.

Указ Президента Российской Федерации «О штандарте (флаге) Президента Российской Федерации» // Российская газета. 1994. 22 февраля.

Указ Президента Российской Федерации «О признании утратившим силу некоторых Указов Президента Российской Федерации и внесении изменений в структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г.» от 9 июля 1997 г. // Российская газета. 1997. 15 июля.

Указ Президента Российской Федерации «О составе Президентского Совета» // Российская газета. 1994. 21 сентября.

Указ Президента Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в Указ Президента Российской Федерации от 2 марта 1994 г. «О государственных наградах Российской Федерации» // Российская газета. 1995. 8 июня.

Указ Президента Российской Федерации «О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации» // Российская газета. 1994. 15 декабря.

Радченко В.И. Президент Российской Федерации в системе разделения властей. Саратов. 1996.

[1] Сталин И.В. Вопросы ленинизма. Изд. 11. М., 1939, с. 531.

[2] Шахназаров Г.Х. Интервью 17 января 1993 г.

[3] ст. 80 Конституции Российской Федерации.

[4] Указ Президента Российской Федерации «О штандарте (флаге) Президента Российской Федерации» от 15 февраля 1994 года № 319.

[5] ст. 87 Конституции Российской Федерации.

[6] ст. 83 Конституции Российской Федерации.

[7] ст. 83 Конституции Российской Федерации.

[8] ст. 107 Конституции Российской Федерации.

[9] ст. 109 Конституции Российской Федерации.

[10] ст. 84 Конституции Российской Федерации.

[11] ст. 85 Конституции Российской Федерации.

[12] ст. 83, 102 Конституции Российской Федерации

[13] ст. 89 Конституции Российской Федерации.

[14] ст. 90 Конституции Российской Федерации.

[15] ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации.

[16] ч. 6 ст. 125 Конституции Российской Федерации.

[17] ч. 3 ст. 90 Конституции Российской Федерации.

[18] ст. 93 Конституции Российской Федерации.

ВВЕДЕНИЕ

Россия переживает глубокие формационные преобразования, которые в государственно-правовой сфере можно квалифицировать как становление конституционализма. Постепенно утверждаются общедемократические принципы приоритета прав и свобод человека и гражданина, верховенство закона, гражданского общества и правового государства.

В условиях формирования в Российской Федерации современной теории правового государства с характерным для него разделением властей и её интеграции в социальную практику доминирующее значение приобретает проблема организации государственной власти, ведущее место в системе которой занимает институт Президента Российской Федерации.

Президент Российской Федерации - глава государства. Не входя непосредственно ни в одну из ветвей власти, он интегрирует российскую государственность и, будучи наделен Конституцией Российской Федерации значительными нормотворческими полномочиями, контролируя исполнительную власть и выполняя некоторые квазисудебные функции в качестве арбитра в спорах между органами государственной власти, определяет эффективность и действенность всех институтов власти в Российской Федерации. Действующая Конституция Российской Федерации, которая преодолела прежнее видение принципа разделения властей, доведенного по существу до их разрыва и жесткого противостояния и обусловившего ряд глубоких политических кризисов, угрожавших самим основам отечественной государственности, наделила Президента Российской Федерации весьма широкими полномочиями. Он выступает в качестве интегративного начала в конституционном строе Российской Федерации, осуществляет функцию координации и объединения всех ветвей власти.

Разделение властей, как принцип построения российской государственности, объективно предполагает наличие такого органа, который гарантировал бы от разрыва и противостояния властей. В этом смысле Президент Российской Федерации является персонификацией российской государственности. Речь не идет о режиме личной власти, гарантией от установления которой является Конституция Российской Федерации и предусмотренные ею «сдержки» и «противовесы».

Теоретическое осмысление института Президента Российской Федерации, анализ конституционного статуса главы государства, его взаимоотношений с законодательной, исполнительной властью - актуальная задача современной конституционно-правовой науки, имеющая одновременно важное практическое значение. От успешного её решения во многом зависит повышение действенности государственной власти, стабильности политических институтов, эффективности управления государством и его адекватного соотношения с институтами гражданского общества, гарантированности прав и свобод человека и гражданина.

ИСТОРИЯ СОЗДАНИЯ ИНСТИТУТА ПРЕЗИДЕНТА СССР

История создания института Президента СССР охватывает крайне насыщенный событиями и потрясениями период, который во многом стал поворотным для судеб СССР, России и других бывших союзных республик, в настоящее время независимых государств. Впервые в российской истории была предпринята попытка на практике сделать выборным высший государственный пост.

Впервые вопрос об учреждении в СССР поста Президента был поставлен при подготовке проекта Конституции СССР 1936 г., которая восприняла ряд идей «разделения властей». В Конституции было записано, что «законодательная власть» осуществляется исключительно Верховным Советом СССР (ст. 32). Правительство - СНК СССР в отличие от Конституции СССР 1924 г. уже не относилось к числу законодательных органов и получило название высшего исполнительного и распорядительного органа государственной власти СССР (ст. 64). Предусматривалась и независимость судебной власти. В такую схему вполне бы мог войти и Президент. Однако И.В. Сталин, обладавший неограниченной властью, выступал против. В докладе о проекте Конституции СССР 1936 г. он сказал: «По системе нашей Конституции в СССР не должно быть единоличного Президента, избираемого всем населением, наравне с Верховным Советом, и могущего противопоставить себя Верховному Совету»[1].

Вопрос о Президенте поднимался и входе работы, созданной в 1962 г., Комиссии для подготовки Конституции, но не нашел своего практического завершения.

Первые реальные шаги в этом направлении были сделаны вскоре после прихода М.С. Горбачева к власти. По словам его помощника, Г.Х. Шахназарова, он еще в 1985 г. вместе с В.А. Медведевым направил Генеральному секретарю ЦК КПСС записку, в которой предполагалось рассмотреть вопрос о целесообразности введения президентского поста. Как отмечал Г.Х. Шахназаров, в этом смысле они «были первыми, кто официально поставил вопрос, обратил его (М.С. Горбачева) внимание[2]. Но в это время, по свидетельству Г.Х. Шахназарова, М.С. Горбачев «не был готов к этому, поскольку считал, что нам надо сохранить советскую систему, в советской системе места для Президента не было».

При подготовке Х1Х Всесоюзной партконференции и входе её (июнь - июль 1988 г.) обсуждался вопрос о введении поста Президента, однако в итоге была намечена другая должность - Председателя Верховного Совета СССР. В 1989 г. встал вопрос о президентской власти. Его теперь поставили члены межрегиональной депутатской группы, которые начали активно пропагандировать идею введения в СССР поста Президента. После выборов народных депутатов в марте 1989 г. и Съезда Народных депутатов СССР окружение М.С. Горбачева осознало, что необходимо перехватить эти идеи оппозиции. По свидетельству В.А. Медведева, в конце 1989 г. на внутреннем обсуждении у Горбачева стал подниматься вопрос о переходе к президентскому режиму, более последовательному разделению законодательной и исполнительной функций. Обсуждение этого вопроса проходило в более узком, чем Политбюро, кругу. Идея президентства возникла во время Второго Съезда Народных депутатов СССР, после заседания Политбюро. Основой для дискуссии по президентскому вопросу были записи, которые готовили члены узкого круга приближенных. 29 ноября 1989 г. М.С. Горбачеву был направлен меморандум, подготовленный Медведевым и Шахназаровым. Уникальность этого документа в том, что на нескольких его страницах фактически излагается план радикальных реформ политической системы огромного государства. Именно этот план с незначительными изменениями и был осуществлен на практике.

Важнейшей частью записки В.А. Медведева и Г.Х. Шахназарова была схема перехода от системы сложившейся после первых выборов к новой. План состоит из следующих этапов:

Предложить на предстоящем Съезде Народных депутатов внести необходимые изменения в структуру власти, предварительно согласовав это в рабочем порядке с основными группами депутатов, включая межрегиональную группу. В записке подчеркивалось, что, поскольку участники последней все время высказываются в пользу президентской власти, можно полагать, что, по крайней мере, часть из них поддержит названные идеи.

Предложить, чтобы Президент СССР избирался на Съезде Народных депутатов. По этому пункту споры шли относительно того, идти ли на выборы главы государства на Съезд или пойти сразу на общенародные выборы.

Если данное предложение будет принято, то соответственно - на втором-третьем Съездах можно было бы избрать Президента (возможно, и вице-президента), и одновременно нового Председателя Верховного Совета СССР. Если оно не будет принято на том основании, что Президент должен избираться всенародно, то следовало бы согласиться в принципе с такой постановкой вопроса, но вместе с тем предположить, чтобы такие выборы состоялись по истечении срока полномочий ныне действующих органов власти.

План В.А. Медведева и Г.Х. Шахназарова оказал определяющее влияние, поскольку лег в основу дальнейших действий по проведению реформы.

Голоса сторонников и противников учреждения поста Президента распределялись примерно поровну. Последние явно опасались усиления позиций партноменклатуры и личной власти Генерального секретаря ЦК КПСС. Проявлялась также подозрительность по отношению к любым действиям верховной власти, пусть даже отвечающим требованиям оппозиции. Депутатам не понравилось и то, что, по их мнению, пост Президента создавался «под Горбачева». Вызвала сомнения процедура избрания. Однозначно за введение института Президента высказался ряд депутатов. Они поддержали и идею о механизме, с помощью которого в конечном итоге был избран первый Президент СССР. Комитет по вопросам законодательства, законности и правопорядка предложил специфическую процедуру избрания Президента, которая повышала роль республик. В частности, предполагалось результаты голосования определять по каждой союзной республике. Победившим должен был считаться кандидат, прошедший в большинстве республик. При этом общее количество голосов, полученных кандидатом, должно составлять более половины от числа всех граждан СССР, принявших участие в выборах. В случае если никто из кандидатов не набрал числа голосов, необходимого для избрания, то должно проводиться повторное голосование по двум кандидатурам, набравшим большинство голосов. Комитет по охране здоровья народа дал существенное дополнение в ч. 3 ст. 127, а именно: «Избранным считается кандидат, получивший более половины голосов в каждой союзной республике». Из замечаний "Комиссии по товарам народного потребления, торговле, коммунально-бытовым и другим услугам населению" интерес представляют следующие: поддержка варианта выборов Президента, при которых необходимо большинство голосов избирателей по Союзу ССР в целом плюс большинство голосов избирателей не менее чем в восьми союзных республиках страны; в числе организаций, которые могут выдвигать кандидатуру Президента на выборы, должны быть указаны политические партии.

Для рассмотрения на Президиуме Верховного Совета проект закона об учреждении поста Президента СССР и внесении соответствующих изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР был доработан, и для депутатов подготовлена небольшая разъяснительная записка (нигде не публиковавшаяся). В ней, в частности, указывалось, что наиболее сложным представляется вопрос о порядке избрания Президента.

Окончательное решение об учреждении поста Президента СССР предстояло принять Внеочередному Третьему Съезду Народных депутатов. К моменту его открытия депутаты в целом определили свои позиции. Большинство из них поддержало идею президентства. Отчасти это объясняется тем, что, с одной стороны, президентство импонировало сторонникам «твердой руки» из числа народных избранников и партийным функционерам с депутатскими значками, видевшими в Президенте - Генсеке гарантии их интересов. С другой стороны, демократы хотели получить хотя бы какую-то возможность участвовать в выборе главы государства. По-видимому, сочетание этих факторов и привело к тому, что первый раздел законопроекта - об учреждении поста Президента СССР - был принят на Съезде большинством голосов. При обсуждении кандидатуры М.С. Горбачева большинство парламентариев поддержали лидера перестройки. Но были голоса и против.

«Он не справился с этой работой», - сказал Г.Г. Авалиани. Н.И. Рыжков предложил снять свою кандидатуру. В итоге в бюллетень для тайного голосования была внесена единственная кандидатура М.С. Горбачева. 14 марта 1990 г. состоялось голосование, по результатам которого 15 марта 1990 г. М.С. Горбачев стал первым Президентом СССР.