Местный бюджет: порядок формирования, утверждения и исполнения

Местный бюджет (бюджет МО) – форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего МО.

За счет средств местных бюджетов осуществляется финансовое обеспечение задач и функций МСУ (использование органами МСУ иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств МО не допускается (БК РФ)).

Основные принципы формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, источники доходов и основные направления расходов закрепляются в КРФ, БК РФ, НК РФ, ФЗ о бюджетной классификации и об общих принципах организации МСУ, других ФЗ, законах субъектов РФ (органы МСУ также осуществляют правовое регулирование бюджетного процесса в соответствии с действующим законодательством).

Местные бюджеты входят в единую бюджетную систему РФ (основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов).

Принципы бюджетной системы РФ (единство; разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы; самостоятельность бюджетов; равенство бюджетных прав субъектов РФ, МО; полнота отражения доходов и расходов бюджетов; сбалансированность бюджета; эффективность и экономность использования бюджетных средств; общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов; гласность; достоверность бюджета; адресность и целевой характер бюджетных средств).

Местные бюджеты включают бюджеты (муниципальных районов; городских округов; внутригородских МО городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; городских и сельских поселений).

Каждое МО имеет собственный бюджет.

Консолидированный бюджет муниципального района – бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами).

Консолидированный бюджет субъекта РФ – бюджет субъекта РФ и свод бюджетов МО, входящих в состав субъекта РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами).

Сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся МО – составная часть бюджетов городских и сельских поселений (утвержденный органом МСУ поселения план доходов и расходов распорядителя (главного распорядителя) средств местного бюджета, уполномоченного местной администрацией поселения осуществлять в данном населенном пункте отдельные функции местной администрации) (порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами МСУ самостоятельно).

Целевой бюджетный фонд (может быть образован в соответствии с законодательством РФ в составе местного бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений) (его средства не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда).

Возможно создание резервного фонда органов МСУ на финансирование непредвиденных расходов.

Местный бюджет составляется на один финансовый год (с 01.01 по 31.12) (для составления и исполнения бюджетов используется бюджетная классификация РФ, представляющая группировку доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов; она обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов всех уровней).

К ведению органов МСУ в области регулирования бюджетных правоотношений относятся (ст.9 БК РФ):

1) установление порядка формирования доходов и расходов местных бюджетов;

2) установления порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов;

3) утверждение и исполнение бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении бюджетов.

Составление проекта местного бюджета (подготовка проекта местного бюджета и исполнение утвержденного бюджета осуществляется местной администрацией; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении осуществляется представительным органом МСУ).

Для составления проекта бюджета используются сведения (о действующем налоговом законодательстве; нормативах отчислений от собственных и регулирующих доходов бюджетов других уровней; о предполагаемых объемах финансовой помощи МО из бюджетов других уровней; о видах и объемах расходов, передаваемых с одного бюджетного уровня на другой; о нормативах финансовых затрат на предоставление муниципальных услуг; нормативах минимальной бюджетной обеспеченности).

Основные характеристики бюджета (общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета, дефицит бюджета).

Местная администрация вносит проект решения о бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение представительного органа МСУ в срок, определенный МуПА.

Обязательному опубликованию подлежат (проект местного бюджета; решение об утверждении местного бюджета; годовой отчет о его исполнении; ежеквартальные сведения о ходе его исполнения; ежеквартальные сведения о численности муниципальных служащих МСУ, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание).

Рассмотрение и утверждение местного бюджета (утверждение местного бюджета относится к исключительной компетенции представительного органа МСУ; в МО с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек местный бюджет утверждается сходом граждан).

Порядок рассмотрения проекта решения о местном бюджете и его утверждения определяется НПА органа МСУ в соответствии с требованиями БК РФ.

Если к началу финансового года решение о местном бюджете не принято или не вступило в силу (орган, исполняющий бюджет (местная администрация), правомочен осуществлять расходование бюджетных средств на цели, определенные законодательством, на продолжение финансирования инвестиционных объектов, государственных контрактов при условии, что из бюджета на предыдущий финансовый год на эти цели уже выделялись средства, но не более 1/4 ассигнований предыдущего года в расчете на квартал (не более 1/12 – в расчете на месяц) по соответствующим разделам функциональной и ведомственной классификации расходов бюджетов РФ).

В этом случае местная администрация также правомочна не финансировать расходы, не предусмотренные проектом закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год.

Исполнение местного бюджета (обеспечение полного и своевременного поступления всех предусмотренных по бюджету доходов и финансирование всех запланированных бюджетом расходов) (органы МСУ самостоятельно исполняют местный бюджет (ст.132 КРФ)).

Положение об осуществлении кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ Федеральным казначейством вступает в силу с 01.01.2006 (с этого момента МО должны перейти на кассовое обслуживание исполнения соответствующих бюджетов Федеральным казначейством).

По соглашения с исполнительным органом государственной власти субъекта РФ указанные полномочия Федерального казначейства могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъекта РФ (при условии финансирования обеспечения этих полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта РФ и наличия в собственности субъекта РФ необходимого для их осуществления имущества).

Для кассового обслуживания бюджетов Федеральное казначейство открывает счета в ЦБ РФ (все кассовые операции осуществляются через указанные счета и отражаются в отчетности о кассовом исполнении бюджетов, представляемой финансовым органам).

Контроль за исполнением местного бюджета (осуществляют органы МСУ; в МО могут создаваться специальные контрольные органы МО – образуются в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности).

Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом МО, подлежат опубликованию (органы и должностные лица МСУ обязаны представлять в контрольный орган МО по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции).

Утверждение отчета об исполнении местного бюджета (годовой отчет об исполнении бюджета подлежит утверждению представительным органом МСУ).

Отчет об исполнении местного бюджета готовит местная администрация на основании отчетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств (при рассмотрении отчета об исполнении бюджета в местной администрации может быть назначена внутренняя проверка указанного отчета (осуществляется органами Минфина РФ в соответствии с заключенными соглашениями между местной администрацией и Минфином РФ)).

Отчет об исполнении бюджета представляется в представительный орган МО в форме проекта решения вместе с документами и материалами, предусмотренными БК РФ.

Если в ходе проверки бюджета выявлено несоответствие исполнения бюджета принятому закону (решению) о бюджете в случае, когда не вводился режим сокращения и блокировки расходов, представительный орган МО имеет право принять решение об отклонении отчета об исполнении бюджета (одновременно может обратиться в прокуратуру РФ для проверки обстоятельств нарушения бюджетного законодательства и привлечения к ответственности виновных должностных лиц).

Органы МСУ представляют органам государственной власти РФ и субъектов РФ сведения об исполнении местных бюджетов (должны отчитываться перед государственными органами – не соответствует статья 132 Конституции РФ).

Отчет об исполнении местного бюджета органы МСУ должны представлять населению МО через публичные слушания и СМИ.

51. Особенности организации МСУ феде­ральных городах

В отношении г. Москвы и г. Санкт-Петербурга в Конституции РФ содержатся нормы, устанавливающие положение о том, что государственную власть в субъектах РФ (к которым Конституцией отнесены города федерального значения Москва и Санкт-Петербург) осуществляют образуемые ими органы государственной власти (п. 2 ст. 11), и нормы, устанавливающие положение о том, что в городских поселениях (в том числе в Москве и Санкт-Петербурге) осуществляется МСУ (п. 1 ст. 131).

Города федерального значения, являясь субъектами РФ, имеют собственную структуру органов государственной власти (представительный орган государственной власти города, исполнительный; они вправе создавать свои уставные суды).

Одновременно Москва и Санкт-Петербург – города (согласно КРФ МСУ осуществляется в городских и сельских поселениях).

ФЗ 1995 не учитывал специфики городов федерального значения, закреплял единые для всех субъектов РФ принципы организации МСУ, проблемы, возникавшие при реализации его положений в городах федерального значения, заставили внести в него дополнения:

1) в городах федерального значения в соответствии с их уставами и законами могут не создаваться выборные городские органы МСУ;

2) в городах федерального значения создаются внутригородские МО;

3) МСУ на внутригородских территориях городов федерального значения осуществляется при сохранении единства городского хозяйства в соответствии с уставами и законами данных субъектов РФ;

4) в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на территориях городов федерального значения МО, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами данных субъектов РФ;

5) объединение или преобразование внутригородских МО, установление или изменение их территорий осуществляется законами данных субъектов РФ в соответствии с их уставами и учетом мнения населения соответствующих территорий;

6) население городских поселений, входящих в состав территории городов федерального значения как субъектов РФ, не может быть лишено права на осуществление МСУ;

7) предусмотрено регулирование ФЗ особенностей организации МСУ в городах федерального значения.

ФЗ 2003 закрепляет особенности, учтенные в ФЗ 1995 (но не допускает возможности формирования городских органов МСУ, признаваемой ФЗ 1995 – МСУ в городах федерального значения должно организовываться и осуществляться только на внутригородских территориях).

Раньше уставом г. Москвы было определено, что Московская городская Дума являлась представительным и законодательным органом государственной власти субъекта РФ - города федерального значения Москвы и одновременно представительным органом городского (местного) самоуправления, а Московская городская администрация (мэрия) - исполнительным органом государственной власти субъекта РФ - города федерального значения Москвы и одновременно исполнительным органом городского (местного) самоуправления.

Такой подход к решению проблемы заимствован из западноевропейского опыта организации власти в так называемых "городах-государствах" (Берлин, Вена, Мюнхен, Париж и т.д.). Однако подобная конструкция явно не соответствует Конституции РФ.

Обладание двойным статусом органов государственной власти г. Москвы (в качестве органов государственной власти и органов МСУ) противоречит Конституции РФ. Статьей 12 Конституции установлено, что органы МСУ не входят в систему органов государственной власти.

Существовавшую ошибку Мэр и Московская городская Дума признали лишь под давлением решения Верховного Суда РФ.

Вариант решения проблемы организации публичной власти в городах федерального значения через организацию МСУ на уровне внутригородских (городов федерального значения) муниципальных образований сложен. Эта сложность обусловлена опасностью разрушения коммунального и иного хозяйства городов федерального значения как единых комплексов инфраструктуры, поскольку ФЗ "Об общих принципах организации МСУ в РФ" (как в ред. 1995 г., так и в ред. 2003 г.) в числе вопросов местного значения, подлежащих решению исключительно через деятельность органов МСУ, указаны, в частности: организация электро-, водо-, тепло-, газоснабжения населения, организация транспортного обслуживания населения, обеспечения населения услугами связи, организация утилизации и переработки бытовых отходов.

Создание в городах Москве и Санкт-Петербурге одновременно двух систем общегородских органов публичной власти (органов государственной власти городов федерального значения и общегородских органов МСУ) в условиях начального этапа формирования демократии в России было обусловлено целесообразностью сохранения системы управления.

В ФЗ "Об общих принципах организации МСУ в РФ" от 06.10.2003 данная проблема урегулирована следующим образом:

· муниципальными образованиями в городах федерального значения являются внутригородские (городов федерального значения) территории;

· перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований определяются законами субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. При этом установленные федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами городов федерального значения к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в государственные бюджеты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

· состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований определяется законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга исходя из перечня вопросов местного значения, установленного для этих муниципальных образований законами соответствующих городов федерального значения.

Вопросы общегородского значения в отношении городов Москвы и Санкт-Петербурга являются вопросами не местного (муниципального), а государственного значения специфических субъектов РФ, которые одновременно являются и городскими поселениями.

Поэтому вопросы обеспечения сохранности единой инфраструктуры городов федерального значения решают и органы государственной власти этих субъектов РФ, и органы МСУ внутригородских муниципальных образований.

Часть вопросов местного значения, изложенных в ФЗ "Об общих принципах организации МСУ в РФ" (в ред. от 6 октября 2003 г.), потребует совместной деятельности органов власти города и внутригородских муниципальных образований. Например, проблема транспортного обслуживания населения, безусловно, общегородская, но вопрос расположения остановок автобусов и троллейбусов целесообразно передать в ведение внутригородских муниципалитетов.

В состав городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга входят обособленные, иногда расположенные в виде анклавов города и поселки, имеющие население в несколько десятков и даже сотен тысяч человек. В Москве это Зеленоград, в Санкт-Петербурге - Кронштадт, Ломоносов, Павловск, Петергоф, Пушкин. В отношении этих территорий в законах городов федерального значения должен быть установлен более широкий круг вопросов местного значения.

Организация власти в Москве устанавливается в Уставе города Москвы от 28.06.1995.

Территориальные единицы г. Москвы – административные округа (10 округов) и районы (125 районов) (административный округ включает несколько районов, его границы не могут пересекать границы районов).

Административные округа в г. Москве – территориальные единицы города, образуемые для административного управления соответствующими территориями, координации деятельности администрации районов, территориальных подразделений и служб отраслевых органов городской администрации, осуществления контроля за исполнением правовых актов города (образование, преобразование, упразднение, присвоение им наименований, установление и изменение границ осуществляются мэром).

Префект административного округа (должностное лицо городской администрации) осуществляет исполнительно-распорядительную, координационную и контрольную деятельность на территории административного округа (префекты входят в состав Правительства города; назначаются и освобождаются от должности мэром на основе единоначалия; издают по вопросам своей компетенции распоряжения; представляют мэру или Правительству Москвы ежегодный отчет о своей деятельности).

Районы – территориальные единицы города, образуемые с учетом исторических, географических, градостроительных особенностей соответствующих территорий, численности населения, социально-экономических характеристик, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры, возможностей решения местных вопросов в интересах населения района (образование, преобразование, упразднение, присвоение им наименований, установление и изменение границ осуществляется городской думой по представлению мэра).

Районы еще недавно не имели статуса МО (у них отсутствовали муниципальная собственность и местный бюджет, но имели выборные органы (в отличие от администрации округов)).

Органом власти района являлась районная управа, в состав которой входили районное собрание (представительный орган) и администрация района, возглавляемые главой управы (глава управы избирался районным собранием по представлению мэра) (районные управы осуществляли некоторые функции МСУ, но ими не являлись).

ФЗ 2003 установил особенности организации МСУ на внутригородских территориях городов федерального значения (основная особенность – необходимость сохранения единства городского хозяйства).

Законами городов федерального значения определяются: перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских образований (источники доходов местного значения, не отнесенные указанными законами к источникам доходов внутригородских МО, зачисляются в бюджеты городов федерального значения); состав муниципального имущества внутригородских МО.

МСУ в Москве осуществляется в границах внутригородских МО, создаваемых на территории районов голода.

Органы МСУ внутригородского МО:

представительный орган МСУ (муниципальное собрание; избирается жителями МО; численный состав определяется уставом МО (не менее 10 человек));

исполнительно-распорядительный орган (муниципалитет (местная администрация));

глава МО (руководитель МО; избирается муниципальным собранием из своего состава или непосредственно населением; может осуществлять полномочия председателя муниципального собрания, руководителя муниципалитета);

возможно введение должности руководителя муниципалитета (в этом случае он назначается на свою должность);

муниципальное собрание вправе создавать организационно и функционально независимый орган муниципального финансового контроля.

В ведении внутригородских МО находятся:

1) вопросы местного значения, устанавливаемы законом г. Москвы (принятие планов и программ развития МО; утверждение положения о бюджетном процессе и местного бюджета, его исполнение и отчет об это; установление порядка владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью и др.);

2) органам МСУ внутригородских МО могут передаваться отдельные государственные полномочия.

Муниципальная собственность внутригородских МО (средства местных бюджетов; имущество органов МСУ; муниципальные предприятия и учреждения; другое имущество, необходимое для удовлетворения потребностей жителей МО).

Доходы местного бюджета формируются за счет собственных доходов и отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов.

Постановление Правительства Москвы от 21.09.2004 «О городской целевой программе государственной поддержки развития МСУ в городе Москве на 2005 – 2007 годы» (совершенствование правовых, финансово-экономических основ организации МСУ; оказание им организационной и методической помощи; информационное и кадровое обеспечение).

Особенности организации МСУ в районах г. Москвы (на внутригородской территории) – в районах города наряду с органами МСУ действуют территориальные органы исполнительной власти города (управы районов города).

Управа района – территориальный орган исполнительной власти, подведомственный Правительству Москвы (оперативное руководство, координацию и контроль за деятельностью управы района осуществляет префект административного округа в пределах своих полномочий) (в ведении управы могут находиться ГУП, организации; глава управы назначается и освобождается от должности Правительством Москвы по представлению префекта, согласованному с заместителем мэра (назначается на срок полномочий мэра); несет персональную ответственность за выполнение возложенных на управу задач и осуществление своих полномочий; управа – юридическое лицо).

52. Особенности организации МСУ в за­крытых административно-территориальных образованиях

Закон РФ от 14.07.1992 № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании»

Закрытым административно-территориальным образованием является территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

Особенности организации МСУ в закрытом административно-территориальном образовании:

решение о создании закрытого административно-территориального образования принимается Президентом РФ по предложению Правительства России, согласованному с соответствующим субъектом РФ;

закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам установления административной подчиненности, границ и земель, определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ в отношении закрытого административно-территориального образования, обеспечения особого режима. Решение по этим вопросам принимается Правительством РФ;

в отношении территории закрытого административно-территориального образования Закон РФ "О закрытом административно-территориальном образовании" обладает приоритетом по отношению к нормам иного законодательства о местном самоуправлении;

в бюджет закрытого административно-территориального образования зачисляются все налоги и сборы, полученные с этой территории. Правительство России принимает решения о покрытии дефицита бюджета закрытого административно-территориального образования;

земли административно-территориального образования находятся в ведении муниципального образования, за исключением земель федеральной собственности;

ограничение участия граждан в приватизации государственного или муниципального имущества (участвуют только те, кто постоянно там проживает и зарегистрирован);

полномочия закрытых административно-территориальных образований несколько расширены, по сравнению с обычным муниципальным образованием, в сфере обеспечения безопасности граждан, чрезвычайных ситуаций, соблюдения особого режима территорий, участия в режимном процессе (пропуск) и т.п.

В соответствии с ФЗ "Об общих принципах организации МСУ в РФ" закрытое административно-территориальное образование в обязательном порядке наделяется статусом городского округа.