Муниципально-правовые отношения (МПО) и их субъекты

МПО – это урегулированные нормами права общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления МСУ.

В муниципально-правовых отношениях:

участвует определенный круг лиц, на которых в тот или иной момент распространяется действие соответствующих МПН;

регламентируется конкретное поведение участников этих отношений;

обеспечиваются субъективные права и юридические обязанности в области МСУ посредством специальных юридических средств.

Важнейшим элементом МПО являются его участники – субъекты – лица, участвующие в МПО и являющиеся носителями прав и обязанностей в сфере МСУ.

Субъектами муниципального права (участниками муниципально-правовых отношений) являются:

население муниципального образования;

граждане РФ, а также граждане, имеющие иное гражданство, или лица без гражданства;

органы МСУ и должностные лица МСУ;

государство и отдельные государственные органы;

физические и юридические лица.

Особенности МПО:

они могут возникать по воле как одной стороны, так и двух и более сторон;

одной из сторон всегда выступает население муниципального образования или его представители в лице органа МСУ или должностного лица;

отношения носят локально-территориальный уровень; МПО имеют свою структуру:

содержание;

объект;

субъект.

(1) Юридическое содержание: юридические права и обязанности его участников, определяемых муниципально-правовой нормой. Фактическое содержание: поведение конкретных субъектов в рамках их юридических прав и обязанностей.

(2) Объект – материальные и нематериальные блага (права). Социально-экономическое благо – объект – материальный.

(3) Субъект – участники, выступающие в качестве сторон общественных отношений, которые возникают в процессе осуществления МСУ. Одна сторона – носитель правомочия, права; другая – носитель обязанности. Между ними возникает общественная связь в форме субъективных юридических прав и обязанностей. В качестве субъектов МПО могут выступать как физические, так и юридические лица, как индивиды, так коллективы, группы. Три вида субъектов МПО:

особый субъект – муниципальные образования;

субъекты, которые наделены правом принимать решения или участвовать в принятии решений по вопросам местного значения – население муниципального образования (вопросы местного значения могут решаться на собрании (сходе) граждан);

все остальные, которые способствуют, содействуют осуществлению МСУ – органы территориального общественного самоуправления; ассоциации, союзы муниципальных образований; предприятия, учреждения, общественные объединения и другие).

Статья 10 ФЗ от 28.08.1995 «Об общих принципах»: муниципальные образования вправе создавать ассоциации.

ГК статья 215 – вся муниципальная собственность принадлежит муниципальному образованию.

Население муниципального образования – граждане, проживающие в границах муниципального образования и реализующие свое право на осуществление МСУ.

МПО с учетом их содержания можно подразделить на:

отношения, связанные с организацией МСУ – отношения, связанные с образованием, объединением, преобразованием муниципальных образований, установлением и изменением границ и т.д.;

отношения, характеризующие муниципальную деятельность по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципальных образований – отношения, возникающие в процессе решения жителями муниципального образования непосредственно, через выборные и другие органы МСУ вопросов социально-экономического развития муниципального образования, жизнедеятельности его населения (содержание дорог, регулирование застройки);

отношения, в которых находит свое воплощение деятельность органов МСУ по осуществлению отдельных государственных полномочий.

6. Система МП как отрасли права и научной дисциплины. Место МП в правовой системе РФ

Муниципально-правовая наука – совокупность знаний о различных проявлениях МСУ и МП как отрасли права. МП в качестве отрасли научного знания относится к семье правоведческих дисциплин.

Предмет науки – то, на что направлен научный поиск (вещи, институты, процессы, явления и др.).

Содержание – само знание (взгляды, идеи, теории, представления, концепции) – оно выражается в понятиях, категориях, моделях, формулах, других познавательных образованиях и закрепляется на бумажных, электронных, иных материальных носителях.

Понятийно-категориальный аппарат – внутренняя форма научного знания. Материальные носители научного знания, такие, как книги, брошюры, рукописи, электронные тексты и т.п., составляют внешнюю форму научного знания и обычно именуются источниками науки.

Методология науки – совокупность приемов, способов исследования ее предмета, выражения и закрепления научного знания.

Ценностные основания исследований (или аксиология науки) – побудительные мотивы научных поисков, заставляющие ученых выбирать то или иное направление, тот или иной способ исследований.

Еще одна составная часть предмета науки – МП как отрасль права – совокупность конституционных и обычных норм, регулирующих отношения МСУ. Муниципально-правовую науку интересует и то, как нормы МП работают на практике, какова действенность соответствующих правоприменительных механизмов.

Методы муниципально-правовой науки:

Исторический метод ориентирует на исследование фактов прошлого.

Генетический метод нацеливает на выявление первопричин того или иного института МСУ, МСУ в целом. Он помогает исследователям продвигаться вперед в поиске ответа на вопрос о причинах обособления в обществе МСУ, предполагающий установление зависимостей между политико-правовой формой МСУ и порождающими ее социально-экономическими, духовно-культурными, цивилизационными факторами. Генетический анализ в ряде случаев невозможен без опоры на исторические факты. Но они нужны ему как материал для выделения в их зачастую случайной череде действительных причинно-следственных зависимостей.

Аксиологический (ценностный) метод настраивает на рассмотрение муниципальной практики с точки зрения тех или иных социальных ценностей. За ней, как и за любыми другими событиями общественно-политической практики, находятся чьи-либо потребности, интересы как базовые социальные ценности. Выявляет действительные интересы разных групп местного населения, возможностей по осуществлению указанных интересов, соотношения названных интересов, возможностей с реальным поведением тех или иных субъектов. Данный метод заставляет обратить внимание и на цивилизационно-исторический контекст МСУ в стране.

Метод движения от абстрактного к конкретному, и наоборот, помогает общее разделять на частности, а частности соединять в общие правила, установки, институты, модели.

В системе МП как науки выделяются ряд блоков. Например:

введение в МП;

МСУ в системе народовластия;

основы МСУ;

предметы ведения и полномочия МСУ;

гарантии МСУ;

ответственность органов МСУ и должностных лиц МСУ.

Возможны и другие подходы. Так, например, муниципально-правовое знание подразделяется на:

теоретико-практические исследования МСУ, его отдельных элементов, средств его правового регулирования;

науковедческие исследования, имеющие предметом само муниципально-правовое знание.

В рамках первого направления выделяют следующие крупные блоки:

история МСУ;

МСУ в зарубежных странах;

МСУ в обществе, системе социального управления, в том числе системе народовластия;

территориальные и компетенционные основы МСУ;

общественно-публичное самоуправление граждан, включая муниципальные выборы, референдумы;

статус, организация деятельности органов, должностных лиц МСУ;

Муниципальное правотворчество;

муниципальная служба;

финансово-экономические основы МСУ;

гарантии МСУ.

В рамках второго направления:

проводятся исследования предмета, метода, системы муниципально-правовой науки;

совершенствуется ее понятийно-категориальный аппарат, ценностно-методологический инструментарий.

Источники науки МП – нормативные, судебные, теоретические источники, социологические исследования, муниципальная практика.

Нормативные источники – Конституция РФ, федеральное законодательство, конституции, уставы, иные законы субъектов Федерации, иные нормативные акты, в том числе уставы муниципальных образований, правовые акты органов МСУ. Источниками науки являются также решения общих и арбитражных судов, особенно по вопросам защиты конституционных прав граждан, нормоконтроля.

Теоретические источники – труды отечественных и зарубежных ученых, так или иначе связанные с осмыслением проблем МСУ. Результаты социологических исследований помогают составить точное и взвешенное представление о деятельности разных субъектов МСУ, ее оценке гражданами, другими лицами. Этот вид источников является необходимым средством проверки теоретических выводов.

Муниципальная практика – анализ деятельности государственных, муниципальных органов, организаций, учреждений, иных субъектов МП с помощью социологических исследований, иных приемов помогает выявить сильные и слабые места муниципальных институтов, направления их возможного совершенствования.

Система МП как отрасли права – объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений. Элементы системы:

МПН, закрепляющие положение МСУ в системе народовластия, определяющие его роль в развитии демократических начал в управлении обществом и государством; нормы, закрепляющие основные принципы и функции МСУ;

МПН, закрепляющие основы деятельности МСУ: территориальные, организационные, финансово-экономические;

НПА, закрепляющие предметы ведения и полномочия МСУ (устанавливают собственные полномочия МСУ, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы МСУ);

НПА, устанавливающие гарантии МСУ (закрепляют систему гарантий, обеспечивающих организационную и финансовую самостоятельность МСУ, а также судебную и другие правовые формы защиты МСУ).

Структурные части системы МП, как отрасли права:

МСУ в системе народовластия;

основы МСУ: территориальные, организационные и финансово-экономические;

предметы ведения и полномочия МСУ;

гарантии МСУ;

ответственность органов МСУ и должностных лиц МСУ. Контроль за их деятельностью.

МП как учебная дисциплина. В этом качестве МП представляет собой определенную совокупность знаний из области науки, которые посредством различных методических приемов доводятся до обучаемых. Если наука МП охватывает всю совокупность муниципально-правовых знаний, то учебная дисциплина содержит лишь ту их часть, которая необходима для подготовки специалистов в области права, государственного и муниципального управления. Система МП как учебной дисциплины совпадает с системой теоретико-практических исследований МСУ. При этом, конечно, науковедческие вопросы, проблемы МП в учебной дисциплине представлены предельно сжато.

 

При определении места МП в правовой системе РФ необходимо учитывать ряд обстоятельств. Прежде всего, как уже отмечалось, это - комплексный характер отрасли МП. Поэтому МП связано с целым рядом других отраслей права.

МП организационно оформилось и выделилось из конституционного права, которое определяет начала и принципы организации МСУ, формы и гарантии осуществления МСУ, его место в системе народовластия. Нормы конституционного права устанавливают основы МП. Все другие правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления МСУ, являются нормами МП.

Для МП характерны определенные признаки конституционно-правовых отношений. Прежде всего, права и обязанности субъектов этих отношений прямо или опосредованно связаны с закреплением основных устоев и принципов российского общества и государства, с системой форм и порядком осуществления народовластия. В силу этого конституционно-правовые отношения играют определяющую роль в системе правоотношений, а МПО являются основными там, где осуществляется МСУ.

МП тесно связано с административным правом. Административно-правовые нормы устанавливают статус органов МСУ, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность, и их полномочия. Тесная взаимосвязь МП и административного права проявляется также и при регулировании института муниципальной службы.

Существует тесная связь МП и с другими отраслями права. Например, формирование и исполнение местных бюджетов, образование внебюджетных фондов основано на нормах финансового права; право органов МСУ создавать коммерческие и некоммерческие организации, осуществлять свою деятельность в качестве юридических лиц базируется на нормах гражданского права; осуществление контроля за использованием земель на территории муниципального образования регламентируется земельным правом; участие органов МСУ в охране окружающей природной среды относится к экологическому праву, и т.д.

7. Понятие и предмет научной дисциплины МП

Муниципально-правовая наука – совокупность знаний о различных проявлениях МСУ и МП как отрасли права. МП в качестве отрасли научного знания относится к семье правоведческих дисциплин.

Предмет науки – то, на что направлен научный поиск (вещи, институты, процессы, явления и др.).

Содержание – само знание (взгляды, идеи, теории, представления, концепции) – оно выражается в понятиях, категориях, моделях, формулах, других познавательных образованиях и закрепляется на бумажных, электронных, иных материальных носителях.

Понятийно-категориальный аппарат – внутренняя форма научного знания. Материальные носители научного знания, такие, как книги, брошюры, рукописи, электронные тексты и т.п., составляют внешнюю форму научного знания и обычно именуются источниками науки.

Методология науки – совокупность приемов, способов исследования ее предмета, выражения и закрепления научного знания.

Ценностные основания исследований (или аксиология науки) – побудительные мотивы научных поисков, заставляющие ученых выбирать то или иное направление, тот или иной способ исследований.

Еще одна составная часть предмета науки – МП как отрасль права – совокупность конституционных и обычных норм, регулирующих отношения МСУ. Муниципально-правовую науку интересует и то, как нормы МП работают на практике, какова действенность соответствующих правоприменительных механизмов.

Методы муниципально-правовой науки:

Исторический метод ориентирует на исследование фактов прошлого.

Генетический метод нацеливает на выявление первопричин того или иного института МСУ, МСУ в целом. Он помогает исследователям продвигаться вперед в поиске ответа на вопрос о причинах обособления в обществе МСУ, предполагающий установление зависимостей между политико-правовой формой МСУ и порождающими ее социально-экономическими, духовно-культурными, цивилизационными факторами. Генетический анализ в ряде случаев невозможен без опоры на исторические факты. Но они нужны ему как материал для выделения в их зачастую случайной череде действительных причинно-следственных зависимостей.

Аксиологический (ценностный) метод настраивает на рассмотрение муниципальной практики с точки зрения тех или иных социальных ценностей. За ней, как и за любыми другими событиями общественно-политической практики, находятся чьи-либо потребности, интересы как базовые социальные ценности. Выявляет действительные интересы разных групп местного населения, возможностей по осуществлению указанных интересов, соотношения названных интересов, возможностей с реальным поведением тех или иных субъектов. Данный метод заставляет обратить внимание и на цивилизационно-исторический контекст МСУ в стране.

Метод движения от абстрактного к конкретному, и наоборот, помогает общее разделять на частности, а частности соединять в общие правила, установки, институты, модели.

В системе МП как науки выделяются ряд блоков. Например:

введение в МП;

МСУ в системе народовластия;

основы МСУ;

предметы ведения и полномочия МСУ;

гарантии МСУ;

ответственность органов МСУ и должностных лиц МСУ.

Возможны и другие подходы. Так, например, муниципально-правовое знание подразделяется на:

теоретико-практические исследования МСУ, его отдельных элементов, средств его правового регулирования;

науковедческие исследования, имеющие предметом само муниципально-правовое знание.

В рамках первого направления выделяют следующие крупные блоки:

история МСУ;

МСУ в зарубежных странах;

МСУ в обществе, системе социального управления, в том числе системе народовластия;

территориальные и компетенционные основы МСУ;

общественно-публичное самоуправление граждан, включая муниципальные выборы, референдумы;

статус, организация деятельности органов, должностных лиц МСУ;

Муниципальное правотворчество;

муниципальная служба;

финансово-экономические основы МСУ;

гарантии МСУ.

В рамках второго направления:

проводятся исследования предмета, метода, системы муниципально-правовой науки;

совершенствуется ее понятийно-категориальный аппарат, ценностно-методологический инструментарий.

Источники науки МП – нормативные, судебные, теоретические источники, социологические исследования, муниципальная практика.

Нормативные источники – Конституция РФ, федеральное законодательство, конституции, уставы, иные законы субъектов Федерации, иные нормативные акты, в том числе уставы муниципальных образований, правовые акты органов МСУ. Источниками науки являются также решения общих и арбитражных судов, особенно по вопросам защиты конституционных прав граждан, нормоконтроля.

Теоретические источники – труды отечественных и зарубежных ученых, так или иначе связанные с осмыслением проблем МСУ. Результаты социологических исследований помогают составить точное и взвешенное представление о деятельности разных субъектов МСУ, ее оценке гражданами, другими лицами. Этот вид источников является необходимым средством проверки теоретических выводов.

Муниципальная практика – анализ деятельности государственных, муниципальных органов, организаций, учреждений, иных субъектов МП с помощью социологических исследований, иных приемов помогает выявить сильные и слабые места муниципальных институтов, направления их возможного совершенствования.

8. Реформа МСУ и дальнейшее развитие научной дисциплины МП

ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ» от 28.08.1995 №154-ФЗ и от 06.10.2003 №131-ФЗ;

Реформа.

Конституция РФ провозглашает признание и гарантирование МСУ, которое получает в ней статус одной из основ конституционного строя страны (главы 1, 8).

Развивая конституционную модель МСУ, Закон от 06.10.2003 характеризует его как форму осуществления народом своей власти. Данная форма обеспечивает в пределах, установленных Конституцией РФ, ФЗ, а в случаях, установленных ФЗ, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы МСУ вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций (статья 1 ФЗ от 06.10.2003).

Согласно Закону от 28.08.1995 МСУ – это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы МСУ вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Оба определения в основном совпадают. Ключевое отличие современного подхода – прямая характеристика МСУ как формы народовластия, что точно отражает роль МСУ в системе народовластия (статья 3 Конституции РФ).

В обоих определениях МСУ наделяется качеством самостоятельной и под свою ответственность активности (решения вопросов МСУ, деятельности по решению вопросов МСУ). Оба Закона вслед за Конституцией говорят о признании и гарантировании МСУ.

Развитие.

МСУ в России существует и развивается с древнейших времен. То, исчезая, то, вновь появляясь, оно, сопровождает всю историю нашей страны. Зародившись еще в средние века, и угасшее во времена правления Ивана Грозного, оно вновь возрождается в XVI столетии. А уж сколько раз МСУ подвергалось реформированию: Иван Грозный и Петр I, Екатерина Великая и Александр II и др. властители искали наиболее подходящие формы МСУ.

Так или иначе, но к 1917 году в России сформировалась развитая система МСУ, состоящая из:

самоуправления крестьянских общин и волостей;

самоуправления земств, городов и уездов;

самоуправления дворянского и мещанского сословий.

Формы самоуправления, существовавшие в дореволюционной России:

• самоуправление казачьих земель;
• самоуправление университетов;
• самоуправление национальных территорий, например Финляндии и Средней Азии.

К сожалению, как отмечают исследователи, у русского общественного строя был органический недостаток — изолированность, обособленность друг от друга самоуправляющихся обществ, делающих их беззащитными перед центральной властью. Отсутствовало необходимое взаимодействие соседних самоуправляющихся территорий. Нехватка горизонтальных связей, излишняя замкнутость управления на бюрократизированый центр в конечном итоге привели к разрушению МСУ после событий 1917 года

В Советском государстве с первых лет его существования создается единая система Советов – свеху донизу. Ее низовые звенья выполняли функции местных органов государственной власти и местных органов государственного управления. Такое построение способствовало быстроте и согласованности действий всех звеньев, но существенно ограничивало самостоятельность местных органов. Лозунг "повышение роли Советов" оставался неизменным несколько десятилетий, отражая устойчивую зависимость их положения от центра и партийных органов. Советский период идеи МСУ не были полностью чужды доктрине и практике тех лет. Однако формирование МСУ было начато лишь в 1990-е годы.

Формирование МСУ было начато по российской традиции — “сверху”. После силового “упразднения” Верховного Совета России в октябре 1993 года советская власть на местах в большинстве субъектов РФ была демонтирована, а для замены понадобилось МСУ.

Чуть ранее принимаются правовые основы становления МСУ в России:

в 1990 году Верховный Совет СССР принял Закон "Об общих началах МСУ и местного хозяйства в СССР",

в 1991 году в РСФСР был утвержден Закон «О МСУ»,

в 1993 году – принципиальные положения о МСУ были закреплены в Конституции РФ.

Новый курс и новые правовые акты способствуют масштабному развитию идей и институтов МСУ. В областях, городах и районах стали создаваться самоуправленческие органы. Процесс протекал быстро и в то же время весьма болезненно. И не случайно подготовка Федерального закона "Об общих принципах организации МСУ в РФ" была столь длительной и противоречивой. Многократно обсуждались разные концепции, проводились парламентские слушания и семинары, изучался и учитывался многообразный местный и международный опыт.

Интересно заметить, что во время принятия закона подразумевалось, что вся Россия, подобно европейским странам и США, покроется муниципальными образованиями. Однако низкая гражданская активность россиян позволила местным элитам, сориентированным на сохранение прежней административно-командной вертикали, провести на референдумах решения, по которым муниципальным образованием становился, как правило, район. Районы сохранили "вассальную" зависимость от государственной власти субъекта Федерации. Назначаемые ею главы сельских и поселковых администраций оказались неподотчетны жителям. Местная власть еще больше отдалилась от народа.

Не обошлось и без «копирования» чужих норм. Отмечают, что для формирования федерализма и развития самоуправления в современной России существенным является тот факт, что в основу их положены соответственно германская модель федерализма и англосаксонская модель МСУ (органы МСУ имеют право предпринимать только те действия, которые прямо разрешены им законом. В случае нарушения этого правила, акты органов местной власти будут признаны судом не имеющими силы, поскольку изданы с превышением полномочий; органы МСУ напрямую не подчинены органам государственной власти).

Основные теории МСУ

Как явление самоуправление существовало всегда, как понятие появилось в Англии в 17 веке. Оттуда и было заимствовано. Теории:

1) общественная теория, сущность МСУ – в предоставлении местному сообществу права самим ведать своими интересами, а государственными органами заведовать только государственными делами. Общественная теория исходит из противопоставления местного общества государству, общественных интересов политическим. "Общественная" теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. "Общественная" теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами". В рамках данной теории сложились два направления:

Теория Свободной (естественной) Общины сложилась в середине 19 века в Бельгии и Франции (Гербер и Арена). Они считали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным правом, как права человека. Община является первичной по отношению к государству, поэтому государство уважать свободу права общинного управления.

Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права. Основной идеей теории свободной общины было обоснование ограничения вмешательства государства в деятельность общины.

Согласно положениям теории свободной общины самостоятельность и независимость общины от государства связаны с самой природой общины, которая исторически предшествовала государству. Согласно теории свободной общины государство не создает общину, а лишь признает ее. В теории свободной общины признавалось существование не только трех традиционных ветвей власти - исполнительной, законодательной и судебной, но и четвертой - муниципальной власти. Теория свободной общины получила свое отражение в ряде законодательных актов 30-40-х годов XIX века. Конституция Бельгии 1831 г. даже имела специальную статью об общинном управлении. Именно в этой Конституции наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями закреплялась и "общинная" (муниципальная) власть.

Хозяйственная Теория: Моль, Васильчиков. Делали упор на содержание деятельности; также противопоставление государства и общины, но основной признак МСУ – негосударственная преимущественно хозяйственная природа деятельности органов МСУ.

Хозяйственная теория самоуправления, как и теория свободной общины, во многом основывалась на идее противопоставления государственной власти и местных сообществ. Согласно этой теории самоуправление – это, в первую очередь, заведование местными хозяйственными делами. Собственные дела общины – это дела общинного хозяйства, и, следовательно, самоуправление есть управление делами местного хозяйства.

Согласно теории общественного самоуправления дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В разделении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности МСУ. Однако такие взгляды на МСУ существовали недолго, поскольку на практике оказалось практически невозможно так разделить дела государственного управления и дела местного значения, чтобы выделить из них "в чистом виде" местные хозяйственные дела.

На смену общественной теории пришла государственная теория, разработана в 19 веке немецкими учеными Штейн и Гнейст. Самоуправление рассматривается как одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области МСУ даны государством. Сложилось 2 направления:

политическая теория (Гнейст) – самостоятельность органов самоуправления связывается с порядком их формирования. МСУ должно осуществляться почетными людьми на безвозмездной основе;

юридическая теория – Самостоятельность органов МСУ в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, но на которые государство возлагает осуществление определенных полномочий государственного управления. Местное сообщество обладает статусом юридического лица.

Сущность государственной теории состоит в том, что органы МСУ являются, по существу, органами государственного управления, и их компетенция не является какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством.

В России положения государственной теории были значительно развиты дореволюционными юристами в 70-х годах XIX века.

Согласно мнению сторонников государственной теории того времени, МСУ представляет собой децентрализованное государственное управление. Государственная концепция МСУ базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции МСУ имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя вывод о соотношении государства и МСУ.

Теория дуализма (Чичерин): двойственный характер МСУ – общественный и государственный. МСУ отражает комплексное и многообразное явление. Подходы к его исследованию:

МСУ как форма осуществления народовластия (статья 3 Конституции):

субъект МСУ – население, граждане;

МСУ занимает особое в демократическом механизме управления обществом и государством;

МСУ имеет свой объект управления – вопросы местного значения;

самостоятельность МСУ.

Право граждан на заведование собственными делами (статья 130 Конституции), на самостоятельное решение вопросов местного значения и прямое участие. Сущность МСУ – разновидность социального управления. Некоторые ученые рассматривают МСУ как процесс управления местными делами;

МСУ как одна из основ конституционного строя, основанная на принципах разделения властей. Теория социального обслуживания, повышение уровня жизни, благосостояния – задача МСУ. Первая формула МСУ выведена европейской Хартией самоуправления: под МСУ понимается право и способность органов МСУ регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона в соответствии со своей компетенцией и в интересах МСУ.

В основе теории социального обслуживания делается упор на осуществление муниципалитетами одной из основных своих задач: предложение услуг жителям, организация обслуживания населения. Основная цель муниципальной деятельности – благосостояние жителей коммуны.

В МСУ следует выделять три неотъемлемых и взаимосвязанных составляющих:

публичная власть, сформированная населением определенной территории;

элемент государственного устройства, важнейшая составная часть системы реализации государственной политики;

институт гражданского общества.

Муниципальные системы зарубежных стран (Великобритания, Франция, ФРГ и США). Общая характеристика

В зарубежных государствах накоплен значительный опыт действия различных моделей МСУ. Эти модели отличаются по порядку формирования органов МСУ, предметам ведения МСУ, характеру и особенностям взаимоотношений органов МСУ с органами государственной власти.

Англосаксонская муниципальная система существует в Великобритании, США, Канаде, Австралии и ряде других стран. В научной литературе именно ее традиционно называют первой муниципальной системой. Основные ее признаки:

органы МСУ имеют право предпринимать только те действия, которые прямо разрешены им законом. В случае нарушения этого правила акты органов местной власти будут признаны судом не имеющими силы, поскольку изданы с превышением полномочий;

органы МСУ напрямую не подчинены органам государственной власти;

основная единица МСУ - приход;

в компетенцию органов МСУ входят: управление полицией, социальными службами, пожарная охрана, местные дороги, строительство и эксплуатация жилья, спортивные сооружения, общественный транспорт и др.

Вторая основная муниципальная система получила название французской (континентальной). Главное отличие французской системы МСУ от англосаксонской заключается в характере взаимоотношений органов МСУ и органов государственной власти. Такая система используется в государствах с традициями централизации власти, значительным контролем органов государственной власти за местными органами власти. Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 г. Закона "О правах и свободах местных коллективов", согласно которому:

основной единицей МСУ является коммуна, население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет;

избирательное право имеют граждане Франции, достигшие 18 лет;

в компетенцию муниципального совета входит решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэра;

решения совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в департаменте и опубликованы;

муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны; готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения; управляет имуществом коммуны и имеет право совершения гражданско-правовых сделок; представляет интересы коммуны в судебных органах; назначает служащих и принимает решения об административных поощрениях и взысканиях; председательствует в административных комиссиях и др. Мэр уполномочен обеспечивать