Понятие, значение и принципы государственной службы в Республике Беларусь

 

Государственная служба была, есть и, как нам представляется, будет в обозримом бу­дущем одним из основных институтов государства. Поэтому изучение различных аспектов ее структуры и функциониро­вания весьма актуально [27, с. 273].

Институт государственной службы исторически прошел ряд стадий развития — от патриархальной организации до «нового государственного менеджмента».

Термин «государственная» свидетельствует о том, что слу­жебная деятельность является осуществляемой от имени государства, если иметь в виду всю рассматриваемую службу. В конкурсном случае указанная служебная деятельность - это деятельность соответствующего государственного органа. Естес­твенно она является государственной, так же как и сам орган. По­этому в определении государственной службы внимание справед­ливо акцентируется на государственном органе [25, с. 254].

Государственная служба – это особый важнейший вид службы. До 1994 года в условиях отсутствия института государственной службы под государственной службой понималась работа, выполнение служебных обязанностей в любой государственной организации (в органах государства, на предприятиях (руководители, инженерно-технический персонал и др.), в учреждениях (школы, культурно-просветительные и медицинские учреждения и др.)). В результате до недавнего времени под государственными служащими понимался весьма широкий круг граждан, занимавших должности в любых государственных организациях.

Государственная служба представляет собой вид трудовой деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства [28, с. 68].

В настоящее время, как и многие другие институты административного права, государственная служба Республики Беларусь претерпевает существенные изменения, связанные с построением правового, социального государства. В связи с этим она обрела публично-правовой характер, природа кото­рого, как отметил А.А. Гришковец, в советский период отри­цалась, за исключением так называемой «милитаризован­ной государственной службы» [23, с. 27]. Закон «Об основах службы в государственном аппарате», принятый в 1993 г., положил начало становлению нового белорусского законодательства о службе, в котором четко выражено ограничительное, узкое понимание государственной службы через раскрытие понятия «служба в государственном аппарате».

Согласно ст. 1 Закона «Об основах службы в государственном аппарате» государственная служба - вид трудовой деятельности, осуществляемый гражданами на профессиональной основе в определяемых законом государственных органах в целях выполнения задач и функций государства. Здесь законодатель относил государственную службу к обычной трудовой деятельности, подчеркивая тем самым, что она не является какой-то исключительной деятельностью. В ныне действующем Законе о государственной службе впервые употребляется понятие «государственная служба», которое ставится законодателем на передний план [16].

В понятии «государственная служба» ведущим признаком является прилагательное «государственная», что подчеркивает прямую зависимость государственной службы, ее сущности и назначения от природы, основных черт и функций государства.

Функциональное назначение государственной службы заключается в непосредственной реализации государственно-властных полномочий, в обеспечении выполнения функций данного государственного органа.

В качестве второго ведущего признака для понимания государственной службы в ст. 2 Закона о государственной службе выделяется профессиональная деятельность. Под профессиональной деятельностью понимается деятельность, осуществляемая на основе специальных знаний и практических навыков.

Государственная служба - это, прежде всего, определенный вид профессиональной деятельности публичного характера, означающий непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение государственно-властных полномочий государственных органов гражданами Республики Беларусь, занимающими государственные должности. Государственная служба, осуществляемая в рамках полномочий от имени и по поручению государства, является для государственных служащих профессией.

Из ст. 2 Закона о государственной службе следует, что профессиональная деятельность, осуществляемая на должностях, не относящихся к государственным, не является государственной службой (например, деятельность по техническому обслуживанию и обеспечению работы государственных органов) [16].

Под государственной службой как правовым институтом следует понимать совокупность правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы государственной службы (на республиканском и местном уровнях, в государственных органах исполнительной власти, в аппаратах представительной и судебной властей, в контрольно-надзорных органах, таможенных и налоговых органах, органах финансовых расследований и др.), ее принципы, государственную должность и ее виды, реестры государственных должностей, формирования статуса государственного служащего и эффективных гарантий осуществления должностных полномочий, а также механизма прохождения государственной службы и прекращения государственно-служебного отношения.

Далее следует рассмотреть основополагающие принципы государственной службы в Республике Беларусь.

Государственная служба основывается как на основополагающих принципах организации и деятельности государственного аппарата, так и на присущих ей специальных принципах.

Принципы, закрепленные в ст. 6 Закона о государственной службе, характеризуют основополагающие черты и особенности самого института государственной службы, объективно отражают его направленность, природу и выступают в качестве руководящих идей, ориентиров при организации и функционировании. Принципы государственной службы являются основополагающими для всех нормативных актов, образующих правовой институт государственной службы.

Все принципы государственной службы органически взаимосвязаны, отражают ее сущность и характеризуют содержание. Они устанавливают не только ориентиры, но и нормативные границы, внутри которых должна совершаться служебная деятельность.

Государственная служба основывается на принципе верховенства Конституции Республики Беларусь. Этот принцип является всеобщим, не имеет и не может иметь каких-либо исключений для кого бы то ни было. Конституция Республики Беларусь является Основным Законом Республики Беларусь, ядром правовой системы, базой для развития всего текущего законодательства. Принцип верховенства Конституции Республики Беларусь закреплен на конституционном уровне в ст. 137 следующим образом: «Конституция обладает высшей юридической силой. Законы, декреты, указы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией Республики Беларусь» [1]. Принцип верховенства требует, чтобы все вопросы организации государственной службы осуществлялись на основе и в соответствии с Конституцией Республики Беларусь. Все государственные служащие должны защищать верховенство Конституции Республики Беларусь. Это служебный долг каждого государственного служащего, он подкрепляется и конституционной обязанностью соблюдения Конституции Республики Беларусь (ст. 52 Конституции Республики Беларусь).

Принцип служения народу находит свое выражение во многих формах: в принципах избирательного права, организации и деятельности государственного аппарата, в основаниях и праве отзыва депутата, в праве конституционной жалобы граждан, введенном в практику Конституционным Судом Республики Беларусь, и т.д.

Принцип законности - основополагающий принцип института государственной службы. Он имеет универсальный характер, является всеобщим, распространяется на всех субъектов права - от государственных органов и высших должностных лиц до государственного служащего и рядового гражданина. Важнейшее требование данного принципа состоит в том, что практическая организация и деятельность государственной службы должны осуществляться на основе и в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, законами, декретами, указами, постановлениями, положениями, инструкциями и т.д.

Принцип законности исходит из того, что все государственные органы, их должностные лица и государственные служащие надлежащим образом (а не для удовлетворения своих корыстных интересов) реализуют свои права и обязанности, в пределах своей компетенции принимают, как того требует ст. 59 Конституции Республики Беларусь, необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности. Принцип законности подкрепляется и многими другими положениями Конституции Республики Беларусь, в ч. 2 ст. 7 которой, в частности, закреплено: «Государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства»[1].

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, гарантий их реализации находит свое закрепление в ряде статей Конституции Республики Беларусь. В частности, в ст. 2 Конституции Республики Беларусь провозглашается, что человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства.

Принцип верховенства права, закрепленный в ст. 7 Конституции Республики Беларусь, придает правам и свободам человека и гражданина характер непосредственно действующих и в связи с этим выступает одной из конституционных гарантий их реализации.

Второй важной гарантией реализации прав и свобод человека и гражданина является обязанность государственных служащих обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц, закрепленная в подп. 1.4 п. 1 ст. 21 Закона о государственной службе [16].

Принцип гуманизма и социальной справедливости имеет широкую конституционную основу, устанавливающую качественно новые отношения между гражданином и государством, которое впервые в истории белорусской государственности взяло на себя ответственность перед ним за создание условий для свободного и достойного развития личности.

Принцип справедливости означает, что организация и функционирование института государственной службы осуществляется на демократической основе, а государственные служащие обращаются с гражданами в соответствии с правовыми нормами, процедурами, уважают их ожидания, принимают правовые решения. Когда с гражданами поступают по закону, в соответствии с правовой нормой, значит с ними поступают справедливо.

Принцип единства системы государственной службы и ее дифференциации исходя из концепции разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную, непосредственно вытекает из ст. 3 и 6 Конституции Республики Беларусь, устанавливающих единство государственной власти, т.к. ее единственным источником является народ, и ее функциональное разделение при реализации на практике. Государственная служба создается во всех ветвях органов государственной власти, своим функционированием реализует на практике принцип разделения властей, а также укрепляет единство государственной власти. Единство системы государственной службы основывается на едином нормативном правовом акте - Законе о государственной службе и выражается в общих целях, задачах, принципах и понятиях государственной службы, в общих правах и обязанностях государственных служащих и т.д. Указанный принцип исключает совмещение служащими государственных должностей, принадлежащих различным ветвям органов государственной власти.

Принцип гласности имеет конституционную основу. Статья 34 Конституции Республики Беларусь гарантирует гражданам Республики Беларусь право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, которые обязаны предоставить гражданину возможность ознакомиться с материалами, затрагивающими его права и законные интересы [1].

Принцип гласности требует формирования соответствующих правовых условий, стандартов, создания благоприятного климата, направленных на широкое развитие открытости, публичности в системе и структурах государственной службы и государственных органов, что будет способствовать реализации ст. 37 Конституции Республики Беларусь, предоставляющей гражданам право участвовать в решении государственных дел.

Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих обусловлен характером государственной службы, являющейся высокопрофессиональной деятельностью.

Принцип подконтрольности и подотчетности государственных служащих, персональной ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение ими своих служебных обязанностей направлен на обеспечение законного, целесообразного и обоснованного публичного управления, на укрепление государственной дисциплины, формирование чувства личной ответственности государственных служащих за порученное дело, на эффективное исполнение ими служебных обязанностей. Он означает, что ни один государственный служащий не может оставаться вне контроля, вне проверки со стороны должностных лиц и государственных органов.

Принцип добровольности поступления граждан на государственную службу предполагает согласие сторон (гражданина и государственного органа в лице руководителя или уполномоченного должностного лица), которое требуется при всех способах замещения государственных должностей и является юридическим фактом назначения, утверждения либо избрания на государственную должность.

Принцип равного доступа граждан к любым должностям в государственной службе и продвижения по государственной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой имеет конституционную основу (ст. 39 Конституции Республики Беларусь) и реализуется на практике с помощью ряда норм Закона о государственной службе (например, ст. 24, 26 и 35).

Принцип экономической, социальной и правовой защищенности государственных служащих направлен на обеспечение им высоких жизненных стандартов, стабильности государственной службы, эффективной служебной деятельности. Он обеспечивается Законом о государственной службе и другими законодательными актами и состоит в том, чтобы в зависимости от государственной должности, ее значения в деятельности государственного органа и масштабов ответственности государственного служащего, а также с учетом общепринятых стандартов жизни белорусского общества служащему создавались необходимые условия для нормальной служебной деятельности, избавляющей его от тревоги за свое будущее, продвижения по службе, утверждения престижа.

Особенность содержания государственной слу­жебной деятельности определяется тем, что она осуществляется в системе гражданских государственных органов, не является ми­литаризованной и проявляется в виде законодательной, исполни­тельной и судебной деятельности, прокурорского надзора, т.е. отличается особым свойством функций и полномочий [25, с. 255-256].

Закономерное для каждой страны увеличение объема управ­ления, систем образования, здравоохранения, социального обес­печения и др. влечет непрерывный рост числа служащих. Их количество увеличивается абсолютно и относительно, т. е. рас­тет их удельный вес в общем числе работающих [22, с. 102].