Этапы интеграции и механизм ее осуществления.

 

В эволюции западноевропейской интеграции отчетливо прослеживаются несколько этапов. Рассмотрим их.

1945-1950 гг. – подготовительный этап, в течение которого разрабатывались различные проекты объединения Западной Европы, уточнялись позиции заинтересованных сторон и осуществлялся поиск взаимоприемлемых вариантов. Центральным событием этого периода стал Гаагский конгресс сторонников объединения Западной Европы (1948 г.), после которого подготовка к объединению вступила в практическую стадию.

1951-1957 гг. – первый этап европейской интеграции. Его называют «этапом отраслевой интеграции». В 1952 г. вступил в силу Договор об учреждении ЕОУС, успешная реализация которого позволила стимулировать разработку более обширных программ экономической интеграции на следующем этапе.

В июне 1955 г. в Мессине состоялась конференция, на которой были рассмотрены предложения о создании таможенного союза и объединении усилий в сфере ядерной энергетики, используемой в мирных целях. В марте 1957 г. шесть стран, ранее подписавших ЕОУС, подписали еще два договора: Римский Договор об учреждении Европейского экономического сообщества (ЕЭС) и Договор Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом). Если Договор Евратом носил чисто отраслевой характер, то договор по ЕЭС отличался весьма широким подходом. С его введением в действие открылся следующий этап эволюции западноевропейской интеграции.

1958-1985 гг. – второй этап, замечательный созданием таможенного союза, введением в действие Европейской валютной системы и формированием условий для создания общего рынка.

Римский договор предусматривал введение Общей торговой политики и Общего таможенного тарифа. Кроме сталелитейной и атомной промышленности в сферу деятельности ЕЭС включались такие ключевые области как сельское хозяйство, транспорт, научные исследования, промышленная, социальная и экономическая политика, обеспечение условий конкуренции.

Основной целью Римского договора было «содействовать путем создания общего рынка и прогрессирующего сближения экономической политики государств-членов гармоничному развитию экономической деятельности во всем Сообществе, непрерывному и сбалансированному росту, возрастающей стабильности, ускоренному повышению уровня жизни и более тесным связям между государствами, которые оно объединяет» (статья 2). Это, в свою очередь, предполагало:

- устранение между странами-членами таможенных пошлин и количественных ограничений в торговле, а также любых других мер с эквивалентным эффектом;

- устранение между государствами-членами препятствий для свободного передвижения лиц, услуг и капиталов. (ст.3).

- Договор также предполагал следующие меры:

- регулирование государственного субсидирования (ст.92-94);

- гармонизацию производственных стандартов (ст.100-102);

- наблюдение за деятельностью государственных монополий (ст.90);

- гармонизацию структуры, ставок и налогооблагаемой базы косвенных налогов (ст.99);

- абсолютный запрет дискриминации по соображениям национальной принадлежности (ст.7).

Для решения поставленных задач и осуществления конкретных мер по их реализации Договор учреждал институциональную структуру ЕЭС: Совет, Комиссию, Парламент и Суд. Они должны были разрабатывать законодательную базу интеграционного процесса и координировать экономическую политику государств-членов (в рамках компетенции Сообщества).

Положения Римского договора были направлены на достижение «четырех основных свобод», т.е. свободного движения товаров, услуг, лиц и капитала, причем приоритетным направлением было избрано свободное перемещение товаров. Ожидалось, что мобильность рабочей силы будет ограниченной из-за культурных и языковых различий, проблем социального обеспечения и недостаточного взаимного признания профессиональной квалификации (эти опасения впоследствии подтвердились).

Свобода движения капитала предусматривалась Договором только «настолько, насколько это необходимо для успешного функционирования Общего рынка» (статья 67), т. е. только для текущих операций. Эти ограничения объяснялись жестким контролем правительств стран-членов в сфере денежной и фискальной политики. Мобильность капитала в рамках Сообщества воспринималась ими как потенциальная угроза эффективности национальных денежных инструментов.

Создавая таможенный союз, ЕЭС избрал путь равномерного ступенчатого снижения таможенных тарифов во взаимной торговле. Первое снижение – на 10% - было осуществлено 1 января 1959 г. В следующем году они были снижены на 20%, а затем снижались ежегодно (за исключением 1965 г.) – на 10%. Наконец, 1 июля 1968 г. внутренние таможенные границы в Сообществе были полностью упразднены, а на его внешних границах был введен общий таможенный тариф (ОТТ).

Пошлины ОТТ устанавливались в соответствии со статьей 19 Римского договора на уровне средней арифметической пошлин, применявшихся на 1 января 1957 г. странами-учредителями ЕЭС. Это означало понижение пошлин для стран с высоким таможенным обложением (Франция, Италия) и их повышение для государств, применявших более низкие тарифы (ФРГ и страны Бенилюкса).

Были разработаны и введены в действие единые нормы и правила в отношении определения таможенной стоимости товаров, правил происхождения, особых режимов ввоза и вывоза товаров, заменившие национальные таможенные законодательства стран-членов. Это существенно расширило компетенцию ЕС в вопросах таможенной политики. С 1968 г. любое решение по таможенно-тарифным вопросам, даже если оно касается только одной из стран-членов, может быть принято лишь общими органами ЕС.

Особенность европейского таможенного союза, созданного на полтора года ранее предусмотренного Римским договором срока, состояла в том, что, хотя были устранены внутренние таможенные пошлины и количественные ограничения, но сохранились сложные процедуры таможенного контроля и оформления товаров на государственных границах между странами-членами ЕЭС, а также множество других ограничений, предусмотренных национальными законодательствами и препятствовавшие свободному движению товаров.

Общая торговая политика была введена несколько позже: с 1 января 1970 г. ответственность за нее перешла от государств-членов к ЕЭС, а с 1 января 1973 г. эта сфера деятельности стала его исключительной прерогативой. Таким образом, Сообщество устанавливало для всех государств-членов равные условия во внешней торговли и, следовательно, равные условия конкуренции как на внутреннем, так и на мировом рынке. Сообщество также было наделено правом вести переговоры по вопросам мировой торговли. В январе 1962 г. после напряженных переговоров была выработана Общая аграрная политика Сообщества. Она была основана на следующих принципах:

- создание единого рынка и установление единых цен на большинство видов сельскохозяйственной продукции;

- гарантия уровня жизни занятым в аграрном секторе, сопоставимого с уровнем жизни занятых в других отраслях хозяйства;

- предпочтение, отдаваемое сельскохозяйственной продукции, произведенной в Сообществе, перед продукцией, импортируемой извне.

Общий аграрный рынок ЕС был создан в 1964 г. В 1967 г. произошло слияние высших органов ЕОУС, Евратома и ЕЭС в единый Совет и единую Комиссию, которые вместе с Европейским Парламентом и Судом ЕС образовали общую институциональную структуру.

Введение свободного движения рабочей силы началось в 1961 г., и к концу переходного периода в рамках ЕОУС и ЕЭС были приняты и введены в действие нормативные акты, предусматривавшие выравнивание трудовых и социальных прав граждан одного государства-члена, работавших по найму в любом другом государстве-члене, с гражданами последнего. Однако гармонизация трудового и социального законодательства стран-членов ЕС не была доведена до конца, поскольку страны «Шестерки» не пришли к согласию относительно взаимного признания дипломов и иных документов, удостоверяющих профессиональную квалификацию. Сохранились также существенные ограничения на свободное движение услуг и капиталов, обусловленные различиями в национальных законодательствах и административной практике, а также разными позициями, занимаемыми правительствами стран-членов в этих вопросах.

Таким образом, задача создания полновесного и эффективного общего рынка не была решена к сроку, обусловленному Римским договором (1970 г.). Его не удалось создать в 70-х и начале 80-х годов из-за крушения Бреттон-Вудской системы (1971 г.), мировых энергетических кризисов в 1973, 1978-1979гг., экономического кризиса начала 80-х годов. Свою роль сыграл и «Люксембургский компромисс», который де-факто ввел правило единогласия в процессе принятия решений Советом, предоставив тем самым любой стране возможность заблокировать не устраивающее ее решение. Сочетание экономического кризиса, институциональной инерционности и неспособности оперативно реагировать на изменения хозяйственной конъюнктуры внутри Сообщества и за его пределами в этот период жизни получило название «Евросклероз».[30]

Следствием сложившейся в ЕС ситуации стали центробежные и протекционистские тенденции, сепаратные действия среди его членов. Это потребовало от Сообщества решения в первую очередь задач сохранения достигнутого уровня интеграции и преодоления отмеченных тенденций и действий государств-членов. Тем не менее, данный период показал, что ЕС обладает большим запасом прочности и политической воли, позволившим ему преодолеть критическую ситуацию. Более того, в 70-е годы Сообществу даже удалось добиться прогресса на ряде направлений интеграции. В 1970 г. был создан механизм Европейского политического сотрудничества как инструмент добровольной координации внешней политики государств-членов. С 1974 г. де-факто начал функционировать новый орган Сообщества – Европейский совет (его статус был официально закреплен Единым европейским актом только в 1986 г.), в который входят главы государств и правительств стран ЕС и председатель Европейской Комиссии. В 1975 г. был учрежден Европейский фонд регионального развития (ЕФРР). В 1979 г. введена в действие Европейская валютная система, основными элементами которой стали механизм поддержания обменных курсов национальных валют государств-членов и общая валютная единица ЕС – ЭКЮ. В 1979 г. состоялись первые прямые выборы в Европейский парламент. Благодаря этому таможенный союз в данный период пробрел некоторые элементы экономического союза, определенную степень координации и гармонизации экономической и социальной политики стран-членов, а также полномочия наднациональных органов в таких сферах, как сельское хозяйство и транспорт. Однако координация политики между странами-членами оставалась минимальной, что в конечном итоге и не позволило Сообществу в полной мере достичь целей Римского договора и в 12-летний срок создать общий рынок.

1985-1992 гг. – третий этап эволюции экономической интеграции Западной Европы. На этом этапе Сообщество приступило к завершению строительства общего рынка. Понятие «общий рынок», зафиксированное в Римском договоре, трансформировалось в понятие – «единый внутренний рынок» (ЕВР). По сути оба понятия идентичны, т. к. предусматривают одни и те же цели: создание эффективно действующего интегрированного рынка в масштабе ЕС, обеспечивающего свободное движение товаров, услуг, лиц и капиталов, а также полное равенство условий конкуренции.

В этот период Комиссия ЕС рассматривала два проекта, имевших целью придать новый импульс «европейскому строительству»: завершение формирования внутреннего рынка и создание экономического и валютного союза (ЭВС). Последний проект был, безусловно, заманчивой перспективой, но в итоге был выбран менее амбициозный вариант – выработка плана по завершению формирования ЕВР. Для этого существовало несколько причин. Во-первых, проект единого внутреннего рынка, основанный на уже действующем таможенном союзе, представлял меньшую угрозу национальным суверенитетам стран-членов, чем ЭВС, и поэтому не должен был вызвать негативной реакции у национальных правительств и населения. Во-вторых, проект ЕВР не требовал дополнительных расходов, напротив, ожидалось, что он принесет большие экономические выгоды.

Для успешного решения проблемы формирования ЕВР Комиссия подготовила подробную программу практических действий, опубликованную в 1985 г. в виде Белой книги. Она была рассчитана на семь лет и содержала около 300 конкретных мероприятий и шагов, охватывавших все направления экономической политики, с указанием сроков их выполнения.[31]

Правовой базой этого курса стал Единый европейский акт, подписанный государствами-членами в феврале 1986 г. и вступивший в силу 1 июля 1987 г.[32] Он внес изменения в основополагающие договоры, учредившие три Европейских сообщества. В частности он содержал положение о голосовании квалифицированным большинством по вопросам гармонизации национальных законодательств, повысив тем самым эффективность процедур принятия решения в Сообществе. Также был введен новый подход к гармонизации нормативных актов и технических стандартов, основанный на их взаимном признании. На уровне Сообщества устанавливался лишь нижний допустимый предел стандарта.

Принятая программа завершения формирования единого внутреннего рынка имела своей целью устранить все технические, налоговые, правовые и административные препятствия свободному движению товаров и обеспечить свободное движение не только товаров, но также и услуг, лиц и капиталов. Тем самым предполагалось устранить фрагментацию рынка Сообщества и, следовательно, стимулировать реструктуризацию европейской промышленности и образование крупных «панъевропейских» компаний, способных составить конкуренцию корпорациям США и Японии. Кроме того, в программе большое внимание уделялось активизации деятельности Сообщества в таких сферах, как регулирование конкуренции, региональная, социальная и валютная политика.

За некоторыми исключениями принятая программа была выполнена к намеченному сроку – 1 января 1993 г., хотя реализация многих законодательных актов и решений ЕЭС потребовала более длительного времени. Тем не менее, в целом создание единого внутреннего рынка в рамках Сообщества стало свершившимся фактом, что открыло возможность для перехода к новому этапу углубления интеграционного процесса. Этому способствовал динамизм экономического роста, который приобрела экономика Сообщества во II-ой половине 80-х гг.

1992-2000 гг. – четвертый этап. Главное его событие – создание единого экономического, валютного и политического союза. Это потребовало внесения изменений в положения ранее принятых регламентов ЕЭС.

Задачи и комплекс мер по реформированию ЕЭС были сформулированы в программе Делора («пакет Делора»), который конкретизировал решения Единого Европейского Акта (ЕЕА). «Пакет Делора» содержит три основных направления реформирования ЕЭС: полная либерализация движения капиталов внутри ЕС, объединение финансовых рынков государств-членов, жесткая фиксация обменных курсов национальных валют и сведение к нулю существующих пределов колебаний с последующей заменой национальных денежных единиц на единую европейскую валюту. С 1 июля 1990 г. Сообщество фактически приступило к реализации программы. Формально же она была санкционирована Договором о Европейском Союзе, подписанном 7 февраля 1992 г. в Маастрихте.[33]

Маастрихтский договор открыл новый этап в развитии европейской интеграции. Его основной целью, согласно статье В, является создание Экономического и валютного союза (ЭВС) к концу 90-х годов. Договор предполагает проведение государствами-членами общей экономической и валютной политики и введение единой валюты. В ЭВС предусмотрен механизм коллективной финансовой помощи странам, переживающим серьезные экономические трудности по не зависящим от них причинам, например, вследствие стихийных бедствий (ст.103а). Для проведения общей валютной политики создается Европейская система центральных банков. Кроме того, целями Маастрихтского договора являются введение европейского гражданства, расширение полномочий Европарламента, переход к общей внешней политике и общей политике безопасности, а также существенное расширение сотрудничества в экономической и социальной сферах.

Однако полностью решить проблемы реформирования ЕЭС Маастрихтскому договору не удалось, поэтому в 1996 г. была созвана Межправительственная конференция (МПК), целью которой являлся пересмотр некоторых положений Маастрихтского договора (в соответствии со статьей N, пункт 2). Итогом конференций в Турине (1996 г.) и Амстердаме (1997 г.) стало утверждение новой редакции Договора о Европейском Союзе, получившей название Амстердамский договор. В него внесен ряд положений, предусматривающих:

- осуществление в течение пятилетнего периода мер, обеспечивающих свободное передвижение граждан государств-членов в рамках ЕС;

- активизация социальной политики ЕС;

- повышение роли Европарламента в развитии законодательства ЕС.

В Амстердамском договоре не нашла отражения идея институциональной реформы, разработка которой вновь была отложена на будущее. Тем не менее, на Амстердамских саммитах была подтверждена ранее установленная дата создания Экономического и валютного союза и подписан Пакт стабильности и роста.

Строительство ЭВС является ключевым направлением современной интеграционной стратегии Европейского Союза.

2001 г. – современный этап, который начался с функционирования валютного союза ЕС. Это перевело сообщество на качественно новый уровень интеграции, главное отличие которого от предыдущих этапов состоит в том, что государства-члены переходят от координации действий национальных правительств к общей экономической и валютной политике и к единой валюте – ЕВРО, которая с января 2001 г. стала единой для безналичных расчетов в странах, вошедших в Экономический Валютный Союз (ЭВС).

Таким образом, логически завершилась программа создания Единого внутреннего рынка и формирование на территории ЕС единого экономического пространства.

ЭВС входит в компетенцию сохраненного в рамках Европейского Союза Сообщества, решающего на централизованном, или коммунитарном, уровне большинство вопросов. Иначе говоря, участники ЭВС добровольно делегируют органам ЕС ряд суверенных прав, включая валютную, эмиссионную, бюджетную и налоговую политику.

Внутри ЭВС экономический и валютный элементы интеграции органически связаны и не могут существовать отдельно. Так, общая экономическая политика необходима, чтобы сформировать на территории всех государств-членов единое экономическое пространство, в рамках которого компании и население повсюду имели бы одинаковые условия для хозяйственной деятельности. Для этого необходимы общая валютно-финансовая политика и денежная единица. С другой стороны, сам валютный союз невозможен без общей экономической политики, т. к. единая валюта не сможет функционировать при существенно отличающихся друг от друга национальных темпах инфляции, процентных ставках, уровнях государственного долга и т.д. Внутренний рынок ЕС должен стать как можно более однородным и приблизиться по своим характеристикам к мононациональному. В ЭВС входят 12 стран отвечающих определенным критериям. Для них с 1 января 2002 г. ЕВРО вводится в наличный оборот.

Анализ этапов развития европейской интеграции позволяет сделать вывод, что на протяжении всего периода существования ЕС происходило углубление интеграционного процесса и трансформация от простейшей формы - зоны свободной торговли через таможенный союз и общий рынок к экономическому и валютному союзу.

В процессе эволюции интеграции Сообщество претерпело количественные изменения по составу стран, входящих в него (см. приложение 1). Как известно, начиналось оно с 6 стран, называемых до сих пор «ядром ЕС». В настоящее время в него входит 15 стран и предполагается дальнейшее беспрецедентное расширение. В результате вступления в ЕС семи стран Центральной и Восточной Европы (Болгарии, Венгрии, Польши, Румынии, Словакии, Словении и Чехии), трех Балтийских государств и Кипра число его членов, вероятно, возрастет с 15 до 26.

Расширяясь в восточном направлении, Европейский Союз заметно наращивает свой ресурсный потенциал: его территория увеличивается на 34%, а население – на 104,9 млн. человек, или 29%. Таким образом, ЕС становится крупнейшим в мире рынком с 500 миллионами потребителей.[34] В политическом отношении складывается гегемония ЕС на основной части территории Европы, что придает ему качественно новый международный вес, статус и позиции. Включив в свой состав страны Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ), Европейский Союз, вероятно, будет играть гораздо более активную роль при принятии глобальных решений и укрепит свои позиции в таких международных организациях, как ВТО, МВФ, ОЭСР и НАТО.

Вместе с тем нельзя не видеть, что географические, демографические и политические последствия не совпадают с экономическими (см. табл. 1).

 

 

Таблица 1.

Социально-экономические последствия отдельных этапов расширения ЕС (%)

Этап расширения	Прирост территории	Прирост населения	Прирост ВВП	Изменение ВВП на душу населения (в среднем по ЕС)	Средний по ЕС ВВП на душу населения (ЕС-6=100)
С 6 до 9 стран				-3
С 9 до 12				-6
С 12 до 15 *				-3
С 15 до 26				-16

* - с учетом объединения Германии

Источник: White Paper on the Enlargement of the European Union. Volume I. – European Parliament, Political and institutional affairs division. – Luxembourg, 1997, p.123.

Анализ приведенных данных свидетельствует, что в результате расширения Сообщество приобретает преимущественно земельные и людские ресурсы. Прибавляя к населению ЕС 29%, страны кандидаты увеличивают ВВП лишь на 4% (это гораздо меньше, чем при всех предыдущих расширениях). Одновременно снижаются показатели экономического развития Сообщества в целом: ВВП на душу населения – на 16%. Это почти в 5 раз большее снижение, чем при предыдущих расширениях. Однако благодаря расширениям ЕС становится все более крупным и могущественным субъектом мировой экономики. Вобрав в себя почти всю Западную Европу, он занимает территорию 3,236 млн. кв. км. (см. приложение 2), на которой проживает 375,9 млн. чел. (см. приложение 3). На его долю на конец ХХ века приходилось более 20% производства мирового ВВП (около 40% ВВП стран ОЭСР) (см. приложения 3,4). Для сравнения, доля США в ВВП ОЭСР – 32,5%, Японии – 20,5%. На ЕС приходится 1/3 мирового товарооборота, что также превосходит показатели США (16,5%) и Японии (6,6%).[35] Большая часть внешней торговли ЕС приходится на взаимную торговлю стран, входящих в Сообщество (см. приложение 5). ЕС также активно участвует в международном движении капитала..