Эколого-правовой режим и охрана экологических систем, в которых находятся населенные пункты, рекреационные и лечебно-оздоровительные зоны

Одной из основных задач законодательства в области использования и охраны окружающей среды является охрана здоровья человека, создание и поддержание необходимых условий для обеспечения его жизнедеятель-ности, работоспособности и полноценного отдыха. В этих целях осущест-вляется охрана окружающей среды в городах и других населенных пунктах, местах отдыха, туризма и лечения населения. Проводимые для этого мероприятия направлены на создание санитарно-эпидемиопогического благополучия всего населения. Их реализация осуществляется по отрасле-вому и территориальному принципу. Государственный контроль за осуще-ствлением таких мер возлагается на органы местного самоуправления, их исполнительные органы, а также на органы государственной санитарно-эпидемиологической службы Минздрава РФ.

Основной объем работ, связанные с охраной здоровья человека, не-сомненно, приходится на населенные пункты и города.

Охрана окружающей среды городов и других населенных пунктов ведется по нескольким направлениям: посредством планирования охраны окружающей среды в этих пунктах, а также планировки и застройки этих территорий; обеспечения в них санитарного режима, охраны зеленых насаждений, лесопарковых и оздоровительных зон.

Планирование охраны окружающей среды городов осуществляется в четырех формах: в виде разработки территориальных комплексных схем охраны окружающей среды по городам и крупным промышленным цент-рам, которые предусматривают совокупность мер по оздоровлению внеш-ней среды на период до 15 лет с учетом социально-экономических, демографических и экологических условий; направления объединениями, предприятиями, организациями проектов пятилетних и годовых планов и

предложений об их изменении на рассмотрение органов местного самоуп-равления в части вопросов землепользования и охраны природы до пред-ставления этих проектов вышестоящим органам; включения разделов об охране и оздоровлении окружающей среды в планы экономического и социального развития; разработку мероприятий по охране и оздоровлению внешней городской среды.

Планировка и застройка городов осуществляется на основе генераль-ного плана развития города. Экологические требования, предъявляемые к планированию территории городов и других населенных пунктов, касаются их размещения таким образом, чтобы исключалось неблагоприятное воз-действие негативных факторов на здоровье населения и санитарно-бытовые условия. Необходимо обеспечение надлежащего устройства водоснабжения и канализации, рационального сооружения основных магистралей, прове-дения озеленения, санитарной очистки территории и других видов благо-устройства.

При планировке городов и других населенных пунктов проводится зонирование территории по видам ее использования. Выделяются следую-щие функциональные зоны: промышленная, жилая, коммунально-склад-ская, внешнего транспорта, пригородная. Стремительный рост городов приводит к тому, что земельные ресурсы, пригодные к застройке, быстро истощаются. Происходит постепенное отчуждение новых участков и лик-видация ранее освоенных сельскохозяйственных угодий. Возникает опас-ность частичного, а в некоторых случаях и полного, уничтожения естественного ландшафта, резкого ухудшения санитарно-гигиенического состояния городов из-за недостаточного озеленения, увеличения количе-ства транспортных средств и потоков. Чтобы ослабить остроту этих про-блем, для размещения различных объектов используется подземное пространство.

Правовое обеспечение санитарного режима в населенных пунктах включает комплекс мер: по предотвращению загрязнения внешней среды вредными веществами при проектировании, строительстве, эксплуатации предприятий и других объектов, вводе новых и реконструированных пред-приятий и объектов, при установлении нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ и их выбросов стационарным источником и передвижению вредных физических воздействий от шума, вибрации, сияния магнитных полей: по захоронению и утилизации производствен-ных коммунально-бытовых отходов.

Зеленая растительность населенных пунктов выполняет различные функции: санитарно-гигиенические, структурно-планировочные, декора-тивно-художественные, культурно-оздоровительные — и поэтому играет

огромную роль в обеспечении благоприятной для человека среды. Обяза-тельные требования к системе озеленения — равномерность и непрерыв-ность. Основные элементы этой системы — парки, сады, озелененные территории жилых и промышленных районов, набережные, бульвары, скверы, защитные зоны, зеленые насаждения отдельных граждан. Наиболь-шую часть озеленительной системы составляют городские леса, которые относятся к категории особо охраняемых лесов первой группы. На терри-ториях, прилегающих к крупным городам, создаются зеленые зоны, кото-рые по своему целевому назначению подразделяются на лесопарковые, леса, загородные парки, сады, питомники, эстетически ценные ландшафты и лесохозяйственные зоны.

Большое значение имеет охрана окружающей среды в рекреационных и лечебно-оздоровительных зонах. Рекреационными зонами считаются естественные или окультуренные участки земельного или водного про-странства, предназначенные для организованного либо массового отдыха населения и туризма. В состав таких зон могут входить участки городской территории, пригородные и зеленые зоны, лесопарки, национальные, природные парки, ботанические, зоологические сады, дендрологические парки, туристские маршруты, территории домов и баз отдыха, определен-ные участки заповедников и заказников, отведенные для посещения насе-лением.

Рекреационные зоны используются в двух формах — коллективной (организованной) и индивидуальной.

К числу лечебно-оздоровительных зон относятся территории земель-ного или водного пространства, предназначенные для лечения граждан и восстановления здоровья. К данной категории относятся курортные и санитарно-курортные зоны.

С целью сохранения природных физических и химических свойств лечебных средств курортов, предохранения их от порчи, загрязнения и преждевременного истощения в зонах курортов устанавливаются округа санитарной охраны, в пределах которых запрещаются всякие работы, загрязняющие почву, воду, воздух, наносящие ущерб лесам. Округа сани-тарной охраны имеют три зоны: зону строгого режима, зону ограничений и зону наблюдений.

Режим охраны окружающей среды в лечебно-оздоровительных мест-ностях и курортах определяется Федеральным законом от 23 февраля 1995 г. “О природных лечебных ресурсах, лечебно-озлоровительных местностях и курортах”.

В основе правового режима экологических систем лежит конституци-онное право граждан на охрану здоровья, которое обеспечивается охраной окружающей природной среды. Здоровье граждан является таким же всенародным достоянием, как и земля, недра, леса, воды и иные природные объекты.

На относительно небольших пространствах, где находятся люди и окружающие их экосистемы, при концентрированном индустриальном прессинге на них и на окружающую природную среду возникает качест-венно новая среда, нуждающаяся в особом правовом регулировании. Например, современные города разрастаются в агломерации — созвездия городов и населенных пунктов. Москва как агломерация включает в себя свыше 130 населенных пунктов, в которых проживает свыше 13 млн. человек. Урбанизация населения (перетекание сельского населения в го-родское) порождает все новые и новые агломерации, а значит, растут концентрированные социально-индустриальные прессинги на отдельных участках экологической системы страны.

Правовое регулирование в этих зонах, ставших в ряде мест зонами экологического бедствия, осуществляется по двум основным направлени-ям: разработка и реализация мероприятий по разгрузке перегруженных техникой и людскими ресурсами данных территорий и установление ре-жима использования и охраны экологических систем, находящихся на этих территориях, путем введения “щадящих” условий как для экосистем, так и для людей, которые в них живут и трудятся.

Первая группа мероприятий лежит в плоскости других наук, вторая же группа мероприятий составляет преимущественно сферу экологического права, изучаемого нами. Рассмотрим их по отдельности.

1. Первая группа мероприятий — экологические требования, предъяв-ляемые к планировке и застройке городов. Они закреплены в ряде законов, в частности, в ст. 14 Закона об охране атмосферного воздуха и др.

2. В связи с тем, что возможные на территориях городов и иных населенных пунктов строения, сооружения, предприятия и другие объекты являются дорогостоящими, а значит, и дорого стоят ошибки от их нера-ционального размещения, закон обязывает проводить предварительное согласование с органами местного самоуправления отвода земельных уча-стков под строительство и применять многовариантный порядок выбора г^ощадок лля размещения объектов, подлежащих возведению.

3. На территориях населенных пунктов размещаются огромные мас-сивы производственных и иных предприятий, которые буквально обруши-вают на проживающих в данных населенных пунктах граждан производственный шум, поэтому в законодательстве имеются нормы.

посвященные предупреждению и устранению шума, а также специальное постановление, регламентирующее систему мероприятий в этом направле-нии, где установлены обязанности и для лиц, ответственных за эксплуата-цию автотранспорта, за содержание автомобилей, у которых уровень шума превышает установленные нормативы (ст. 81, 81 КоАП РСФСР).

Повышенный шумовой фон приносит вред всему живому: при повы-шении уровня шума даже на 1% у людей повышается риск сердечно-сосу-дистых заболеваний почти на 0,5%; из-за шума почти в 2 раза снижается работоспособность в городе по сравнению с сельской местностью, а поэтому борьба с шумом составляет неотъемлемую часть экологической функции государства. Методы борьбы с производственными и иными шумами закреплены в Законе об охране атмосферного воздуха (ст. 29, 30) и касаются не только организаций, но и граждан. Например, за система-тически производимый в своей квартире шум, если меры общественного и иного воздействия оказались безрезультатными, гражданин может быть выселен из занимаемого им помещения (ст. 98 Жилищного кодекса РСФСР).

4. Деятельность промышленных и транспортных предприятий неиз-бежно сопряжена с выбросами вредных веществ в окружающую атмосферу. Даже при экологически чистом транспорте и прочных асфальтобетонных дорогах неизбежно запыление близлежащих территорий. Фактически же автотранспорт является основным загрязнителем окружающей среды, на его долю приходится около половины всего объема загрязнений. Поэтому на территории населенных пунктов предусмотрена целая система мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выражающаяся в следующем:

а) деятельность государственных предприятий и кооперативов, грубо нарушающих режим экодогопользования и наносящих вред окружающей природной среде, может быть приостановлена.

б) хозяйственная деятельность может считаться правомерной лишь тогда, когда она не наносит вреда окружающей природной среде и людям, т. е. является экологически и социально безопасной;

в) если предприятиям и иным объектам свойственна экологически опасная производственно-хозяйственная деятельность, то они должны быть закрыты или их профиль подлежит изменению (ст. 33, 39 Закона РСФСР об охране атмосферного воздуха);

г) в силу того, что в ходе производственно-хозяйственной деятель-ности у производителей может возникнуть стремление достичь произ-водственных результатов любым путем, в том числе и за счет экономии на очистных сооружениях, природоохранном оборудовании и иных

охранительных элементах, необходим постоянный контроль со стороны государства. Он осуществляется как через общую систему экологического наблюдения и контроля, в ходе которого обеспечивается общее экологи-ческое благополучие в той или иной местности, так и путем специального контроля, цель которого составляет эпидемиологическое благополучие населения.

Мероприятия по обеспечению “щадящих” условий существования перегруженных экосистем населенных пунктов и проживающих там людей заложены в правовом режиме земель населенных пунктов.

Правовой режим населенных пунктов имеет следующие специфиче-ские особенности.

1. Включение земельного участка в черту города (поселка) не влечет прекращения права собственности на землю, землевладения и землеполь-зования на этом участке. Поэтому стержневым положением режима земель городов и других населенных пунктов является обеспечение гармонии интересов конкретных собственников, землевладельцев и землепользова-телей и города, при обеспечении приоритета интересов городского хозяй-ства и населения.

2. Поскольку города и населенные пункты представляют собой цело-стные организмы, в которых каждое отклонение мажет привести к значи-тельным неблагоприятным последствиям, необходим целостный подход к планированию и увязке целей землепользователей, являющихся предста-вителями многочисленных разнородных ведомств. Во избежание диктата генеральный план застройки и развития города и иного населенного пункта. Генеральный план позволяет обеспечить и отстоять стратегию развития населенного пункта, составными частями которой являются и проводимые мероприятия по созданию благоприятного режима экосистемам и населе-нию, проживающему на территории города, поселка, сельского населен-ного пункта.

3. Поскольку города и иные населенные пункты представляют собой “мозаичное” собрание земель различных режимов и категорий, особое значение приобретает регулирование отношений соседства различных объ-ектов. Например, между производственными объектами (заводами, фаб-риками) и жилыми массивами целесообразно возводить сооружения, “нейтральные” по воздействию на людей и окружающую среду (складские помещения, учреждения, не связанные с работой в них значительного числа людей, и т. п.); центральные магистрали, связывающие различные насе-ленные пункты, целесообразно прокладывать за пределами населенных пунктов, с тем чтобы разгрузить их от потока автомашин. Оптимальному отношению соседства различных объектов способствует

градация земель на категории и виды, что сопровождается приданием каждой из них различного правового статуса. Так, все земли подразделены на семь категорий; введены определенные правила хозяйственной деятель-ности на каждой из них: запрещение деятельности, противоречащей целе-вому назначению земель, целевое использование по определенному назначению, нормирование размеров отводимых участков и порядков отвода под соответствующие объекты и т. п.

Наряду с общей для всех земель градацией на территории населенных пунктов применяется особая градация, согласно которой их земли подраз-деляются на земли городской застройки, земли общего пользования, земли сельскохозяйственного использования и другие угодья, земли природоох-ранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного на-значения, земли, занятые городскими лесами, земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космиче-ского обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения.

4. Градация земель населенных пунктов на общепринятую в земельном законодательстве (7 категорий) и специфическую для городов (6 видов городских земель), обретение землями городов дифференцированного правового режима из-за “пересечения” этих режимов на каждом земельном участке сопровождается введением экологических правил, суть которых можно свести к следующему:

а) экологически обоснованное размещение объектов, благодаря кото-рому устраняются проблемы, возникающие из-за свойств этих объектов, особенностей природной среды, уязвимости мест человеческого обитания и т. п. Например, вынос источников шума за пределы населенного пункта;

б) применение технических средств, материалов и оборудования, ней-трализующих экологически вредные объекты. Так, внедрение безотходных технологических процессов позволяет обеспечить чистоту окружающей среды; внедрение бесшумных процессов и покрытий дорог, снижающих шум,— защитить данную местность от повышенного шумового фона;

в) озеленение территорий предприятий и населенных пунктов решает одновременно несколько задач: очистительную (растения поглощают боль-шое количество углекислого газа и пыли), восстановительную (деревья вырабатывают кислород, обогащая окружающую среду) и защитительную (зеленая растительность, помимо перечисленных полезных функций, яв-ляется шумопоглотительным объектом).

Одновременно с этим все зеленые насаждения как городского, так и внутриквартального значения образуют неприкосновенный городской зе-леный фонд. Зеленым насаждениям в городах придан особый правовой статус, поскольку всякое их повреждение, самовольная, без разрешения

органа местного самоуправления, выручка или перенесение в другие места вытечет за собой наложение штрафа на граждан и должностных лиц.

Наконец, “щадяший” режим для граждан, проживающих в населенных пунктах, городах и городских агломерациях, выражается в обеспечении населенных пунктов рекреационными (от лат. гесгеа1ю — восстановление) зонами. Эти зоны служат для кратковременного или длительного отдыха людей, снятия усталости от индустриального прессинга, утомления от городского шума и других отрицательных воздействий населенных пунктов,

Данными зонами могут быть как естественные, так и оккультуренные участки земель, лесов, водных объектов. К ним относятся и участки городской территории (сады, парки, скверы, спортивные комплексы), пригородные и зеленые зоны, лесопарки, национальные природные парки, ботанические, зоологические сады, дендрологические парки, туристские маршруты, территории домов и баз отдыха. В число рекреационных зон в отдельных случаях включаются определенные участки природных заповед-ников и заказников, если они предназначены для отдыха населения.

С 1990 г. земли рекреационного назначения выделены в особый вид природоохранных земель, а наряду с ними выделены земли природоохран-ного, оздоровительного и историко-культурного назначения.

Значительную роль в рекреационных целях играют леса. В городских лесах запрещается заготовка древесины в порядке проведения рубок глав-ного пользования, заготовка живицы, пастьба скота и другие пользования, несовместимые с проведением культурно-оздоровительных мероприятий и организацией отдыха населения.

Глава 20