Основные характеристики избирательной системы

Под избирательной системой понимается совокупность институтов, механизмов, норм, правил, процедур и отношений, обеспечивающих избрание ключевых органов публичной власти, для чего определяется порядок организации и проведения выборов. Это сложная и динамичная система, конкретные формы, содержание и характер которой определяются множеством факторов исторического, этнона-ционального, социокультурного, политико-культурного и иных факторов. Избирательная система и составляющий ее центральный элемент — институт выборов — играют ключевую роль в формировании структуры власти и ее легитимизации. Именно она обеспечивает избирательный процесс — от выдвижения кандидатов на выборные должности до подсчета поданных на выборах голосов и обнародования результатов.

Избирательная система — это исторический феномен, возникший в процессе формирования и дальнейшего развития институтов, ценностей и отношений политической демократии и правового государства. Составной ее частью является избирательное право, которое утвердилось в процессе длительной борьбы демократических сил на протяжении более чем двух веков. В Нидерландах, например, в 1800 г. избирательным правом пользовалось всего 12% взрослого населения, к 1890 г. эта цифра поднялась до 27%, а в 1900 г. — до 63%. Здесь всеобщее право голоса было введено для мужчин в 1917 г., а для женщин в 1919 г.

Вплоть до окончания Гражданской войны «цветные» американцы (за исключением незначительных групп в новоанглийских штатах) не участвовали в избирательном процессе. В 1870 г., т. е. через семь лет после обнародования президентской декларации об освобождении рабов (1863), была принята XV поправка к конституции, предоставляющая право голоса чернокожим. Лишь начиная с 1920-х годов они стали добиваться некоторых успехов в расширении своего участия в выборах. Важное значение имели законы 1950—1970-х годов, снявшие ограничения на участие чернокожих американцев в избирательном процессе.

В 1971 г. конгресс США одобрил XXVI поправку к конституции о снижении возрастного ценза на участие в голосовании с 21 года до 18 лет. Подобные законы в конце 1960-х — 1970-е годы были приняты и в большинстве других индустриально развитых стран. В США

женщины получили право голоса в 1918 г. (но впервые приняли участие в голосовании на выборах 1920 г.), в Нидерландах — в 1919 г., во Франции — в 1944 г., в Италии — в 1945 г., в Греции — в 1956 г., в Швейцарии — лишь в 1971 г.

В современном демократическом государстве, как правило, все без исключения граждане, достигшие избирательного возраста, за исключением лиц, оговоренных в действующем законодательстве, пользуются правом избирать и быть избранными. Избирательное право не зависит от пола гражданина, его возраста, национальности, языка, места жительства, отношения к религии и т. д. Причем действует принцип: «один человек — один голос». Хотя правила голосования конкретизируются в текущем законодательстве, основы избирательной системы наряду с принципами избирательного права в качестве основополагающих норм правовой системы страны закрепляются в ее конституции.

Результаты выборов, определяющие победителей и побежденных, во многом зависят от типа избирательной системы. Существуют три ее основных типа: мажоритарная, пропорциональная и смешанная мажоритарно-пропорциональная.

При мажоритарной системе депутаты в законодательные собрания избираются по одномандатным округам. Эта система утвердилась в Англии, США, Франции, Японии и ряде других стран. Чтобы одержать победу, партия должна завоевать большинство голосов в каждом из избирательных округов. Так, в США на президентских выборах если кандидат не завоевывает большинство, то он не получает ничего. Американская система выборщиков построена так, что кандидат получает или все, или ничего. В каждом штате кандидат, набравший 50%+1 голос, получает все 100% голосов выборщиков.

Мажоритарная система предполагает, что для получения голосов выборщиков третьи партии должны завоевать не просто определенное количество голосов по всей стране, а географически концентрированную в каком-либо округе поддержку большинства избирателей. А это означает, что, если третья партия и одержит победу в том или ином округе или даже штате, она все же останется местным явлением.

В том случае, когда по одному и тому же округу баллотируются не два, а несколько кандидатов, победу может одержать тот, кто набрал менее 20-25% голосов. Показательно, что консервативная партия Великобритании не раз одерживала победу, получив лишь около 40% голосов избирателей, поскольку остальной электорат делился между лейбористской партией и либерал-социал-демократическим альянсом. В результате

оказывается, что большинство избирателей не представлены в законодательном собрании.

Большинство, полученное победившей стороной, может быть двух видов: абсолютное и относительное. В первом случае победителем считается кандидат, завоевавший 50% + 1 голос всех участвовавших в голосовании избирателей. В том случае, когда ни один из кандидатов не получает требуемого числа голосов, назначается второй тур выборов, в котором принимают участие два кандидата, завоевавшие наибольшее число голосов в первом туре. Во втором туре победителем выходит уже кандидат, набравший относительное большинство голосов, т. е. получивший больше голосов, чем все остальные кандидаты каждый в отдельности. Если, например, в одном одномандатном округе за место борются, скажем, 10 кандидатов, то для победы может оказаться достаточным завоевать голоса каких-нибудь 13—15% избирателей. Очевидно, что при таком положении вещей говорить о депутате как реальном представителе округа не приходится.

Многие континентально-европейские страны практикуют пропорциональную систему, в соответствии с которой от каждого округа избирается несколько кандидатов, число которых распределяется пропорционально количеству завоеванных партиями голосов. Здесь создаются достаточно крупные избирательные округа, чтобы включить, скажем, пять представителей и разделить их между партиями пропорционально завоеванным ими голосам. Если, например, одна партия получает около 40% всех голосов, она соответственно получает 40% из пяти мест, т. е. два места. Если три другие партии получают от 16 до 24% голосов каждая, им предоставляется по одному месту.

Однако, если бы такой большой округ был бы расчленен на 5 мелких округов, имеющих по одному месту, все пять мест получила бы партия, завоевавшая 40% голосов всех избирателей, т. е. большинство (при условии, если бы ее сила распределялась примерно равномерно по первоначальному большому дистрикту). Другими словами, пропорциональная система представительства склонна предоставлять сравнительно мелким партиям место в законодательном собрании.

Перспектива завоевания своей доли участия во власти, хотя и малой, поощряет партии меньшинств и способствует сохранению многопартийной системы. Мажоритарная система способствует формированию двухпартийной или так называемой «двух с половиной» избирательной системы.

В ряде стран существует смешанная мажоритарно-пропорциональная система. Так, в ФРГ одна половина состава бундестага избирается на основе мажоритарной системы в один тур, а другая — на основе

пропорциональной системы. В Австралии палата представителей формируется по мажоритарной системе абсолютного большинства, а сенат — по системе пропорционального представительства. При этом отмечено, что мажоритарная система в один тур способствует установлению двухпартийности, пропорциональная система, наоборот, — многопартийности, а мажоритарная в два тура — объединению партий в коалиции.

Что касается избирательной системы Российской Федерации, то она призвана обеспечить избрание Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы, членов законодательных собраний субъектов федерации, органов местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации. Согласно ст. 32 Конституции Российской Федерации все граждане «имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления».

В Российской Федерации Конституцией 1993 г. также была введена смешанная мажоритарно-пропорциональная система. В результате реформы 2004 г. она была заменена пропорциональной системой.

В научной и публицистической литературе, а также в общественных и политических кругах не прекращаются дискуссии и споры о преимуществах и недостатках мажоритарной, пропорциональной и смешанной избирательных систем. В этом отношении не является исключением и Россия, где дискуссии разворачиваются вокруг вопроса о соответствии или несоответствии той или иной из этих трех систем российским реальностям.

Одним из главных нововведений реформы стала отмена принципа избираемости губернаторов путем всеобщего голосования граждан соответствующих субъектов Российской Федерации и их избрание законодательными собраниями регионов по представлению главы государства. Нельзя отрицать, что формально замена прямых губернаторских выборов на их фактическое назначение Кремлем можно трактовать как отступление от демократических норм и институтов, возникших в середине 1990-х. Однако при оценке этого шага необходимо учесть, что сложившаяся к началу реформы ситуация в стране свидетельствовала о том, что применительно к большинству субъектов федерации лишь с большой натяжкой можно было говорить о демократической системе выборов глав администраций.

Более того, в ряде национальных республик, да и не только, под «флером» всенародных выборов были установлены самые что ни на

есть авторитарные режимы, которые стали одним из главных тормозов развития демократии. Большинство глав администраций, как правило, прямо или косвенно или через родственников и подставных лиц, участвуя в разделе собственности, окунулись в раздел собственности на вверенных им территориях. Почти все они подмяли под себя законодательные собрания, сколько-нибудь значимые политические партии и средства массовой информации, а также фактически контролировали региональные силовые структуры, спецслужбы и суды.

Поэтому неудивительно, что сохранение власти любыми путями и средствами стало смыслом их жизни и деятельности. Не секрет, что многие из них в буквальном смысле шантажировали Кремль доводами относительно того, что им нет реальной альтернативы, поскольку именно им принадлежит главная заслуга в обеспечении социальной и экономической стабильности, в предотвращении этно-национальных, конфессиональных и иных конфликтов в соответствующих регионах.

В качестве еще одной меры, призванной способствовать совершенствованию институтов государственной власти, прежде всего утверждению жизнеспособной партийной системы, ликвидирована смешанная мажоритарно-пропорциональная система и введена чисто пропорциональная система выборов в Государственную Думу по партийным спискам.

Следует отметить, что не существует совершенной во всех отношениях избирательной системы. У каждой из них можно найти как достоинства, так и недостатки. Этим во многом объясняются отличительные особенности каждой из национальных избирательных систем, применяемых в современном мире. Идеальная модель потому и идеальная, что в реальности она редко существует. В имеющихся ныне реальностях этот шаг, возможно, просто неизбежная необходимость, от которой зависят сами перспективы российской государственности и демократии.

Институт выборов

Центральное место в избирательной системе занимает институт выборов. Именно роль института выборов как инструмента легитимизации и стабилизации существующей системы и обусловилa то, что в настоящее время в подавляющем большинстве стран действует всеобщее избирательное право.

Центральная проблема, которой занимаются партии, — это избирательный процесс. Лишь выиграв на выборах и завоевав выборные

должности, партия и ее руководство в состоянии утвердить собственные позиции и добиться власти для достижения своих целей. Успех на выборах является непременным условием выживания партии и мерой ее эффективности и жизнеспособности.

Поэтому естественно, что конкурентную политическую партию отличает от всех других форм политической организации то, что в центре ее внимания стоит вопрос о выборах. Она не всегда может принимать решения тактического характера, а в самой тактике нередко возможны ошибки. Но в долговременной перспективе, если она стремится остаться дееспособным конкурентом, завоевание выборных постов должно быть ключевым фактором в партийных решениях. В глазах избирателей мерилом положительной или отрицательной оценки деятельности партий опять же является успех последних на выборах.

В современных условиях для большинства населения основной, а зачастую и единственной формой участия в политике является избирательный процесс. Всеобщие выборы позволяют выявить расстановку политических сил в стране в целом, в отдельной области, штате, земле, на муниципальном уровне, избирательном округе, определить степень доверия избирателей к той или иной партии, конкретным ее лидерам, кандидатам, программным установкам и т. д. Они позволяют избирателям делать продуманный, осознанный выбор в пользу той партии и программы, которые, на их взгляд, в наибольшей степени соответствуют их позициям и интересам.

В свою очередь партия, претендующая на успех во время предвыборной кампании, должна убедить как можно более широкий круг избирателей в том, что именно она лучше других партий способна решить стоящие перед обществом проблемы, защитить интересы большинства населения.

Успех на выборах обеспечивает приток финансовых средств в партийную кассу и фонд избирательной кампании. Это является необходимым условием эффективного функционирования и выживания партий. Перечень разного рода должностей, постов, замещаемых с помощью выборов, довольно обширный.

Выборы как механизм замещения широкого круга должностей охватывают все уровни государственности — от центрального до местного, от президента или главы правительства страны до руководителей местного управления. В США, например, один раз в 4 года проводятся общенациональные выборы, на которых избираются президент и вице-президент страны, члены палаты представителей и сената конгресса США, и выборы на уровне штатов, где избираются губернаторы,

члены законодательных собраний, генеральные прокуроры и другие должности местных властей. Некоторые должности на всех уровнях, кроме президентского, заменяются на так называемых промежуточных выборах, которые проводятся через каждые 2 года.

Избирательная кампания

Избирательная кампания представляет собой комплекс агитационных мероприятий, организуемых и проводимых политическими партиями и независимыми кандидатами с целью обеспечить себе максимальную поддержку избирателей на предстоящих выборах. Наряду с ними в избирательной кампании участвуют разного рода группы поддержки, общественные организации, средства массовой информации и т. д. Предвыборная агитация проводится с помощью собраний и митингов, печатных и электронных средств массовой информации, расклейки предвыборных афиш и плакатов и т. д. Сроки, порядок и формы проведения агитации, источники финансирования и т. д. более или менее строго регламентируются соответствующим законодательством.

Можно сказать, что избирательная кампания — это развернутый во времени процесс, состоящий из ряда последовательных этапов. Речь идет, во-первых, о назначении конкретной даты выборов; во-вторых, об образовании избирательных округов и участков; в-третьих, о начале и завершении регистрации избирателей; в-четвертых, о выдвижении и регистрации кандидатов; в-пятых, о начале и завершении предвыборной борьбы; в-шестых, о голосовании; в-седьмых, о подсчете поданных на выборах голосов.

В разных странах конкретная дата выборов назначается по-разному. При этом должны учитываться сроки, в течение которых кандидаты и политические партии получают возможность развернуть полноценную избирательную кампанию.

В США день голосования строго фиксирован. Так, голосование на выборах президента и членов конгресса проводится в первый вторник после первого понедельника ноября каждого високосного года, а так называемые промежуточные выборы в конгресс — в тот же день следующего четного года. Однако в большинстве стран заранее определенной даты выборов нет, поэтому необходимо принятие специального акта или решения соответствующего государственного органа, устанавливающего конкретную дату голосования.

В России выборы депутатов Государственной Думы назначаются Президентом Российской Федерации. Днем голосования является

первое воскресенье месяца, в котором истекает срок избрания нижней палаты прежнего созыва. Выборы Президента России назначаются Советом Федерации, а днем голосования является второе воскресенье месяца, в котором проходили предыдущие президентские выборы. Выборы в органы законодательной власти субъектов Федерации унифицированы с принятием Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В соответствии с этим Законом региональные выборы назначаются законодательным органом государственной власти субъекта Федерации. Конкретная дата голосования так же, как и на федеральных выборах, определяется в зависимости от сроков полномочий региональных органов власти. Муниципальные выборы назначаются представительным органом местного самоуправления. Общим правилом для всех уровней и видов выборов является их назначение только на выходной день — воскресенье.

В большинстве стран процесс и порядок проведения избирательных кампаний регламентируются установленными законодательными нормами. Например, отличающееся большой строгостью избирательное право Японии запрещает делать подарки избирателям, привлекать их обещанием продвижения по службе, обходить дома избирателей с целью предвыборной агитации. В ФРГ запрещено публиковать результаты опросов общественного мнения за две недели до выборов, а в Англии — в день выборов.

Достаточно регламентировано использование средств массовой информации, особенно телевидения и радио. Так, законодательно устанавливаются общее количество времени, отводимого СМИ для ведения избирательных кампаний, принципы его распределения между партиями и кандидатами, составляется расписание, в соответствии с которым общее время разбивается по дням избирательной кампании.

В основе регламентации избирательных кампаний лежат три важнейших принципа. Первый — это прежде всего обеспечение равенства возможностей для всех участвующих в выборах партий и кандидатов. Его суть состоит в том, что всем предоставляется равный максимальный лимит расходов на проведение выборов. С одной стороны, ограничиваются суммы пожертвований частных лиц и организаций в фонды избирательных кампаний, с другой стороны, во многих странах государство берет на себя финансирование предвыборной кампании. В то же время всем партиям и кандидатам предоставляется равное время на радио и телевидении.

Второй принцип — это так называемый принцип лояльности, в соответствии с которым кандидаты обязаны вести себя лояльно по отношению к своим противникам, не допускать какие бы то ни было фальсификации, оскорбления противника. Третий принцип — нейтралитет государственного аппарата, его невмешательство в ход предвыборной борьбы.

Важное место в избирательной системе занимает институт регистрации, который регулируется соответствующими законами. Как правило, в списки избирателей заносятся все граждане, имеющие право голоса. В большинстве индустриально развитых стран списки избирателей составляются местными органами власти. Они автоматически обновляют регистрацию избирателей, и, когда эти последние меняют место жительства, регистрация также автоматически следует за ними.

По-иному обстоит дело в США. Там регистрация для участия в выборах является сугубо личным делом самого голосующего. Она осуществляется специальными уполномоченными для этой цели чиновниками городских округов и графств, а также местными избирательными комиссиями и бюро. Одна из главных целей института личной регистрации избирателей состоит в том, чтобы дать руководителям избирательных участков возможность установить личность голосующего и определить, является ли он жителем данного избирательного округа и обладает ли правом голосовать на предстоящих выборах. В известной мере этим объясняется введение ценза оседлости в качестве одного из условий допуска граждан к избирательным урнам. От лиц, желающих участвовать в голосовании, требуется предоставить удостоверение личности, подтверждающее место жительства и гражданство.

Система личной регистрации предусматривает периодическое обновление избирательных списков. Причем сами кандидаты должны также периодически возобновлять свою регистрацию. Чтобы добиться права внесения в избирательные бюллетени, кандидаты должны соответствовать требованиям, предъявляемым законом к претендентам на ту или иную должность. Такие требования могут включать минимальный возрастной ценз, ценз оседлости, профессиональную пригодность для искомой должности и т. д.

Например, согласно Конституции США президентом страны может стать американский гражданин по рождению в возрасте не моложе 35 лет и проживающий в пределах США не менее 14 лет. Претенденты в члены палаты представителей должны быть жителями штата, но необязательно конгрессистского дистрикта, от которого они избираются. В ряде штатов кандидатами на такие должности, как судьи,

генеральные прокуроры, прокуроры, могут быть только практикующие юристы с определенным стажем по данной профессии. Подобные требования могут предъявляться к претендентам и на другие выборные должности.

Для участия в выборах установлен возрастной ценз. До конца 60-х годов нынешнего века во многих странах избирательное право предоставлялось с 21—23 лет. Но в ходе широких молодежных и студенческих движений конца 60-х — начала 70-х годов этот ценз во многих странах был снижен до 18 лет: в США — в 1971 г., в ФРГ и во Франции — в 1974 г., в Италии — в 1975 г. Для кандидатов, претендующих на выборные должности, в зависимости от властного уровня установлен более высокий возрастной ценз, скажем, 23-25 лет в нижнюю и 30—40 лет в верхнюю палаты парламента.

Для проведения выборов, в зависимости от их характера (всеобщие, региональные, местные), вся территория страны, области, провинции, района разбивается на избирательные округа, от которых избирается соответствующее число депутатов. Размер округа зависит от уровня выборов. Если для проведения местных выборов создаются небольшие округа на базе городского района, поселка, деревни, то для проведения выборов областного, регионального или федерального уровня несколько таких округов объединяются в один. Как правило, избирательные округа создаются так, чтобы каждый депутат (в зависимости от властного уровня) избирался от равного числа жителей или избирателей.

Под избирательной кампанией в формальном значении понимается установленный законом период, в течение которого политические партии и организации, а также государственные органы, ответственные за проведение выборов, осуществляют организационную, пропагандистскую и идеолого-информационную подготовку в соответствии с установленными правилами. Сюда же относится комплекс организационных, пропагандистских и иных мероприятий, проводимых отдельными партиями и кандидатами. В таких случаях говорят об «избирательной кампании» той или иной партии, того или иного кандидата.

Организация и проведение избирательных кампаний в разных странах осуществляются по-разному. В зависимости от сложившихся в стране традиций глава государства или правительства или парламент назначают официальную дату выборов. С этого дня начинается избирательная кампания, в ходе которой каждая партия выдвигает своих кандидатов или список кандидатов, которые должны пройти соответствующую регистрацию.

Для проведения избирательной кампании создается специальный штаб, в который входят профессионалы: распорядитель, финансовый агент, пресс-секретарь, политический организатор, составитель ежедневных планов, технический секретарь, специальный помощник. Помимо них нанимаются консультанты со стороны: специалисты по опросам общественного мнения, генеральный консультант, консультант по средствам массовой информации, специалисты по сбору средств по почте. После официального выдвижения кандидатов их имена вносятся в специальные избирательные бюллетени.

Существуют различные формы и пути выдвижения кандидатов. Например, в Великобритании любой претендент на выборную должность формально вправе участвовать в выборах в качестве кандидата, предварительно подав в соответствующий орган от своего имени заявление, подписанное кроме него самого еще несколькими избирателями. Но все же реально кандидаты почти исключительно выдвигаются партиями. Премьер-министр назначает дату выборов за два месяца до самих выборов. Как правило, руководители всех партий знают о дате выборов задолго до официального заявления премьер-министра и соответственно заранее готовятся к решающей пробе сил. Примерно такая же процедура существует в большинстве стран с парламентским режимом.

Несколько иная технология организации и проведения президентской избирательной кампании в Соединенных Штатах. Официально она начинается в феврале года выборов с праймериз в штате Нью-Гэмпшир и завершается в первый вторник после первого понедельника в ноябре избранием президента и других выборных должностей. При этом избирательная кампания проходит два этапа.

На первом этапе — этапе первичных выборов — борьба разворачивается между претендентами на номинацию внутри партий. Этот этап завершается общенациональными съездами партий, которые, как правило, созываются в июле—августе года всеобщих выборов. В настоящее время съезды выдвигают и утверждают официальных кандидатов партий на посты президента и вице-президента страны, а также формулируют и принимают их предвыборные платформы. После съезда предвыборная кампания вступает в новую фазу (второй этап) и завершается избранием президента, вице-президента и других выборных должностных лиц в первый понедельник после первого вторника в ноябре.

Следует отметить также специфику процедуры избирания президента США, которая отличается от процедуры избрания высших должностных лиц в других странах. Здесь избиратели формально как бы

прямо не участвуют в избрании претендента на пост президента. Дело в том, что партийные организации 50 штатов и федерального округа Колумбия предоставляют список кандидатов соответствующему должностному лицу вместе со списком так называемых выборщиков президента, которые в случае их избрания отдадут свои голоса кандидату партии. Они выступают в качестве партийных агентов, обязанных морально и политически поддерживать кандидата своей партии.

Как правило, в большинстве стран предвыборная агитация прекращается за сутки до открытия избирательных участков. Это делается для того, чтобы предоставить избирателям время и возможность самостоятельно обдумать и всесторонне взвесить свой выбор. Срок полномочий выборных должностных лиц ограничивается определенным, строго фиксированным в конституции периодом, как правило, от 2 до 6 лет, в зависимости от страны и должности.

Считается, что определенные конституцией срок и порядок избрания должностных лиц достаточны для того, чтобы избранное лицо могло реализовать свою программу, обеспечить стабильность и преемственность политического руководства. Учитывается и то, что этот срок не настолько велик, чтобы политик мог забыть о предстоящих выборах и не помнить о своей ответственности перед избирателями. Так, в США и России срок пребывания президента у власти — четыре года. Одно и то же лицо не может занимать этот пост больше чем два срока подряд.