Билет 9. Государственно-законодательные мероприятия против профессионального нищенства, голода, эпидемий (14-17в.в.)

 

В связи с изменением структуры государственного управления происходит изменение и реципрокных связей в общественных отношениях. «Подвижки» в этот период начинаются с изменения характера княжеской благотворительности в отношениях с внешним миром и собственным населением.

Массовые бедствия заставляют искать новые организационные формы поддержки, новые формы общественной самопомощи. Можно привести пример, связанный с массовыми эпидемиями.

1. Иван IV в борьбе с эпидемиями начинает применять «полицейско-санитарные методы»: чтобы не произошло их распространение, организовываются специальные заставы.

2. Появляется система «санитарно-полицейских» мер против распространения морового поветрия подкрепляется законами и указами. При этом происходит «организация» института контроля. В него входят подъячии, решеточные приказчики, бирючи. Их назначение состоит в том, чтобы они оповещали население о падеже скота во всех административных единицах, чтобы мясо падших животных не попадало на рынок и чтобы скот закапывали в специально отведенных местах, отдаленных от мест проживания.

Формирующееся законодательство государственного призрения было тесно связано с проблемами бедности, социальной патологии, государственной защиты вдов и сирот и т. д. Ведь бедность вызывали не только неумелое ведение хозяйства, массовые неурожаи, но еще и пожары, которые становились просто гибельными для многих жителей России.

1. Поэтому в качестве охранной грамоты потерпевшим от пожара в 1560 г. появляется указ об отсрочке долгов с погорельцев: «В долгах приставов давати не велел и правити на них долгов не велел пять лет».

2. Система государственного контроля и поддержки осуществляется по различным направлениям, в том числе путем регулирования цен на хлеб в период массового голода. К таким мерам прибегает Б. Годунов в 1601 г., когда в Усольском уезде резко возрастают цены на хлеб, вводятся государственные твердые цены: «...продовати ржи четь по полтине, овса четь в полполтины, ячменя четь в четыри гривны». Предусматриваются карательные действия в отношении лиц, утаивающих хлеб или завышающих цену на него.

3. В 1603 г. появляется Указ, разрешающий «отпускать на волю» во время голода работные семьи на прокорм без оформления «отпуска на волю». Соборное уложение 1649 г. закрепляет его, причем вносится еще и дополнение. В «жилецкие записи» долговых документов разрешалось оформлять денежный долг в счет будущих отработок и откупов, также разрешена отсрочка уплаты «впавшим в убожество» от года до трех лет, причем в отличие от законов Русской Правды круг лиц социально не ограничен. По сути дела, появляется кредитная система, позволяющая в период массового голода физически и экономически выживать работному люду.

4. Также был Указ 1662 г. В нем говорилось о прокормлении служилых и всяких скудных людей в неурожайное время. В указе определены основные превентивные мероприятия по недопущению голода, в частности предписывалось: а) митрополитам и власти, чтобы те обеспечивали продажу хлеба из своих запасов; б) чтобы местная власть продавала из житницы хлеб по твердой цене, а не спекулятивной, в) в том случае, если «купить хлеб будет нечим», тем под поручательство раздавать хлеб в долг, «чтобы божиим и нашим людям от хлебныя дорогови гладом не помереть».

5. В Указе 1663 г. предписывалось боярам обязательное кормление холопов в период голода. В случае нарушения Указа: «Государь повелел кликать бирючам по рынкам и торгам, что если бояре откажуться кормить своих холопей в голодное время, то они лишаться холопей, которые получат свободу».

 

В связи с тем, что проблемы, связанные с нищенством, монастыри не решали, так как стала преобладать общинно-вотчинская форма организации, государственная власть официально легализовала институт нищенства (впоследствии он превратился в определенный образ жизнедеятельности). И если в Западной Европе появился ряд законов, запрещающих это явление, то в России профессиональное нищенство, наоборот, легализовано. Под защиту закона попадают калики, городские нищие, а причинившие им насилие должны платить штраф: «каликам бесчестия, которые из кусков ходят, 4 алтыны», «московским городским нищим кликунам бесчестия 8 алтын 2 деньги». Легализация и защита профессионального нищенства связаны не только с отсутствием соответствующего призрения, но и с тем, что в общности сложились такие христианские стереотипы поведения, согласно которым подаяние есть один из способов в обыденной жизни приобщаться к таинству церкви, к таинству православия. Несомненно, русские цари, «творившие милостыню» для всего православного мира, не могли не защищать христианские законы и традиции в своем собственном доме. Начинается ориентация на западную цивилизацию, что находит отражение в регламентации образа жизни такого слоя населения, как профессиональные нищие. Причем законодательные мероприятия против данного социального недуга проводятся почти одновременно с такими государствами, как Франция, Германия, Англия. Однако непоследовательная государственная политика, стремление власти только законодательно регулировать возникающие проблемы (в период голода, эпидемий, социальных катаклизмов) не смогли снять проблемы профессионального нищенства.

 

Билет 10. Модель общественного призрения в России (1700-1860г.г.)

Пётр 1

Оформляется административная система помощи нуждающимся, которая включала в себя определенные территориальные институты помощи и поддержки, государственные превентивные и защитные меры относительно различных слоев населения, усиление законодательной базы, регулирующей отношения между различными субъектами, группами и государством. В развитии административной системы поддержки намечаются тенденции институциональной системы помощи, представляемой различными ведомствами — общественными и частными институтами защиты и призрения.

Административная система помощи нуждающимся начинает складываться в период разрушения старых государственных связей и хозяйственных отношений. Ее образование осложняется войнами, которые вела Россия, а также социальным реформированием общества и структуры государственного управления, осуществляющихся под влиянием петровских преобразований. В период правления Петра I государственное управление проходит три главных этапа: приказную систему — 1682-1709 гг., губернскую — 1710-1718 гг., коллежскую — 1719-1725гг.

1 этап:

На первом этапе (приказная система) проблемы призрения тесно связаны с секуляризацией монастырских земель и реформированием деятельности Монастырского приказа. Приказ взял на учет владения монастырей и духовных владык, поделил их на две категории: доходы одних шли на нужды монастыря, других — в казну. К 1700 г. церковные вотчины становятся основными источниками денежных, хлебных и других сборов государства. Только с 1706 г. начинают призревать детей, вдов служилых людей, тогда как богадельным нищим финансовая помощь оказывается постоянно, причем отпускаемые им.суммы превосходят суммы для детей и вдов.

Начавшаяся Северная война приводит к резкому упадку приказной системы хозяйствования. Перед государственной властью встает проблема реорганизации административного пространства, что затрагивает и систему общественного призрения, поскольку Монастырский приказ не может в полной мере соответствовать административному и финансовому управлению в данный период.

2, 3 этапы:

Административная реформа 1708 г. (Россия разделяется на губернии) и перестройка органов центрального управления 1718 г. (приказы заменяются коллегиями) идут параллельно с судебной реформой и реформой налогообложения.

Роль Монастырского приказа, а позднее и Святейшего Синода, после разделения России на губернии была в основном контролирующей, полицейско-административной. Таким образом, духовенство приравнивалось к светским чиновникам, для которых указы и распоряжения Сената являлись обязательными к исполнению. В такой же административной зависимости находился и Святейший Синод. Его деятельность в области общественного призрения регламентировалось вышестоящими органами. Так, Святейшему Синоду предписывалось содержать в монастырях направленных Военной Коллегией обер-офицеров, унтер-офицеров, рядовых драгун, солдат (Указы 1720, 1721, 1722гг.). Но если роль духовенства в деле призрения становится все более подотчетной и регламентируемой, то значение губерний возрастает. На них возлагается организационная, финансовая и законодательная ответственность в деле общественного призрения. Появляются первые указы о деятельности губерний в деле призрения, где им ведено устраивать «гошпитали» для увечных, престарелых, «зазорных младенцев» (внебрачных детей). Причем губерниям надлежало самим финансировать свои социальные программы.

Лишая духовенство власти и самостоятельного финансового управления, отдавая предпочтение губернскому административному управлению, государство спровоцировало тем самым рост нищенства. Поэтому вполне естественно, что большинство указов в сфере общественного призрения направлено на искоренение данного социального недуга. При Петре Великом происходит активизация политики в отношении профессионального нищенства, усиливается роль государства, расширяются мероприятия, направленные на секуляризацию монастырских земель. Политика секуляризации монастырских владений была достаточно последовательной и предусматривала не только материальный, но и организационный контроль над деятельностью церкви. В связи с чем появляется Указ о регламентации жизни монастырей. Перед духовенством ставится задача выявить те стороны милостыни, которые провоцируют рост профессионального нищенства, и те, которые идут на пользу обществу: «добрый чин милостыни определить». Определены новые направления церкви в деле общественного призрения, строительство при церквах странноприимниц и лазаретов, где предписано было собирать «престарелых и здравия весьма лишенных, кормиться собою немогущих...».

Однако и государство начинает осознавать свою роль и миссию в деле ликвидации профессионального нищенства и проведении профилактики этого явления, создании системы защиты и помощи нуждающимся. Так, в регламенте, или уставе, Главного магистрата от 16 января 1721 г. определена роль полиции в деле общественного призрения как одного из субъектов «социальной политики».

Т.О, при Петре I оформляется достаточно разветвленная система социальной защиты. В нее входят:

а) центральные органы - вначале Патриарший и Монастырский приказы, с 1712 г. — Святейший Синод, а с1724 г. Камер-контора;

б) Городские магистраты;

в) помещики во владельческих селениях;

г) старосты и сотские в селениях со свободным населением».

Характерны в этом отношении институты призрения, которые можно условно разделить на институты социального контроля и социальной помощи. К первым можно отнести смирительные и прядильные дома, предназначенные прежде всего для насильственного привлечения мужчин и женщин к общественно полезному труду. Эти меры направлены против «профессиональных нищих», «ленивых прошаков». Ко вторым причисляли гошпитали. Они предназначались для призрения сирот, убогих, больных, увечных, престарелых, т. е. тех людей, которые не могли в силу разных обстоятельств самостоятельно кормиться.

Помимо создания государственных структур помощи и контроля, предпринимаются попытки организации новых источников финансирования общественного призрения. Среди них: • увеличение сбора венечных денег; • контроль за продажей восковых свечей; • «установление вычетов» из жалованья на «гошпитали»; • обучение монахинь ремеслам, и обращение средств с них на общественные, а не на личные нужды; • сбор подаяний при церквах на «гошпитали»; • сбор штрафных денег с раскольников.

 

2. В период правления Елизаветы Петровны

С 1741 г. происходит дальнейшая реорганизация общественного призрения.

В ведении Святейшего Синода остаются богадельни и нищие, однако финансирование монастырских богаделен осуществляется в соответствии со штатами. Учитываются неиспользованные средства на содержание нуждающихся, их предлагают передавать в инвалидные дома, а остаток класть в банк под проценты.

Происходят изменения и в деле управления призрения на местах. Статс-коллегия в 1741 г. сменяет органы государственного контроля за общественным призрением. В общем, меняется источник выплат, но не система финансирования и отношение к общественному призрению. В 1763 г. общественное призрение, а точнее финансирование, богаделен, инвалидных домов вновь переходит под юрисдикцию Коллегии экономии, где они находятся до образования специального органа — приказов общественного призрения

 

Екатерина 2

7 ноября 1775 г.организовала приказы общественного призрения в связи с принятием нового административного уложения о губерниях. Согласно уложению, в каждой губернии учреждалось по одному приказу общественного призрения под председательством гражданского губернатора. Приказы общественного призрения включали в себя как институты поддержки, так и институты контроля: народные школы, больницы, сиротские дома, аптеки, богадельни, дома для неизлечимых больных, для душевнобольных, работные, смирительные. Административная система (узаконена для каждой из губерний, а их количество со времен Петра I увеличилось с 8 до 51) предусматривала охват населения от 300 до 400 тыс. человек. Соответственно приказы общественного призрения должны были охватывать ту часть населения, которой необходимы помощь, поддержка и определенный контроль. Деятельность приказов общественного призрения разворачивалась не сразу, и не во всех губерниях одновременно. Причем их капиталы зависели не только от частных пожертвований, но и от ведения самостоятельной хозяйственной деятельности. Таким образом, в начале XIX столетия приказы общественного призрения вели самостоятельную коммерческую деятельность. На первых порах она поощрялась и законом, который предусматривал кроме частной инициативы еще и поддержку со стороны казны в виде пособий, пенных денег.

Век

Поиски системы финансирования приказов общественного призрения осуществлялись вплоть до 1810 г., когда приказы перешли под юрисдикцию Министерства полиции, а затем Министерства внутренних дел. Тогда-то финансовые потоки приняли организованные формы. В то же время эти министерства контролировали не все территории. Министерство полиции, а затем Министерство внутренних дел стимулировали приказы общественного призрения к увеличению и накоплению средств. К таким мерам можно отнести, в частности, разрешение на ведение хозяйственных и имущественных операций (сдача в наем лавок, домов, кузниц, мельниц, садов, огородов, сенокосов и т. д.; поощрение добывания торфа, распилки бревен, дров для продажи; разрешение продажи игральных карт; открытие суконных фабрик). Относительно финансовой деятельности приказов общественного призрения решения принимались не централизованно (хотя иногда это тоже имело место), а с учетом местных потребностей и проблем. В одних случаях приказам разрешались финансовые операции, в других предоставлялись определенные финансовые льготы. Министерство внутренних дел контролировало не только финансы, но и кредиты приказов общественного призрения. В некоторых случаях оно вмешивалось в их деятельность, отдавая предпочтение заемщикам. Это касалось экстремальных ситуаций — пожары, наводнения, голод, неурожай. Тогда издавались особые распоряжения для отдельных приказов общественного призрения. Таким образом, приказы общественного призрения, находясь под непосредственным контролем Министерства внутренних дел, увеличивали свои капиталы за счет банковских операций, частных пожертвований, а также в результате ведения самостоятельной хозяйственной деятельности. Можно сказать, что к 1862 г. в приказах общественного призрения сложилась определенная финансовая структура капиталов, которая состояла из следующих разрядов: собственных капиталов, благотворительных капиталов, апелляционных капиталов, судебных вкладов, частных и правительственных вкладов, пересылочных сумм.

В рассматриваемый период оформляется не только финансовая, но и организационная структура приказов общественного призрения, хотя говорить о единой административной структуре еще рано. Приказы общественного призрения управлялись коллегиально, но председательствовал непосредственно губернатор.

Общественное призрение получило развитие благодаря трем основным принципам: самостоятельности местных благотворительных организаций, привлечению к управлению местного населения и обеспечению населения более или менее достаточными денежными средствами.

в 1823 г. Министр внутренних дел гр. Кочубей разделил заведения приказов общественного призрения на четыре разряда. В зависимости от разряда в заверении содержалось определенное число нуждающихся в помощи. Несмотря на принимаемые усилия, все же эта система имела большие недостатки — приказы развивали деятельность по своему усмотрению и на свои собственные средства, призрение не являлось обязательным для всех нуждающихся, а было только выборочным.

Приказы общественного призрения хотя и вели работу по оказанию поддержки нуждающимся, но все-таки не могли удовлетворить потребности населения, и не только потому, что средств было недостаточно и административно-хозяйственная система была несовершенна. К тому же деятельность приказов не была постоянной в течение всего года.

 

Вывод:

Вопросы оказания помощи нуждающимся на первых этапах данного периода (от Петра да 1860-х годов) решались в соответствии с традиционной практикой, сформированной христианской культурой милосердия — пожертвованиями. Но далее приказы общественного призрения столкнулись с некоторыми проблемами: часто пожертвования были недостаточными или единовременными, что не позволяло открыть какой-либо тип заведения. Это вызвало необходимость создания обществ, организаций, которые бы позволяли объединять ресурсы благотворителей и направлять их на наиболее актуальные нужды.