Понятие приватизации публичного имущества

Специфика приватизации проявляется в особенностях субъек­тного состава складывающихся здесь правоотношений, их объек­тов и содержания.

В качестве продавца (отчуждателя) приватизируемого имущес­тва должен выступать публичный собственник. По ранее действо­вавшему закону продавцом приватизируемого имущества могло быть только соответствующее публично-правовое образование в лице комитета по управлению федеральным, иным государствен­ным или муниципальным имуществом, который принимал ре­шение о приватизации конкретного объекта, и фонда соответству­ющего имущества, который выступал в роли продавца в граждан­ско-правовой сделке по отчуждению (продаже) конкретного иму­щества.

В соответствии с п. 2 ст. 7 и ст. 10 Закона о приватизации в качестве продавца федерального имущества теперь будет высту­пать «специализированное учреждение, которому федеральным правительством предоставлены полномочия на организацию и осуществление такой продажи» и «назначенные им представите­ли», а в качестве продавцов государственного или муниципаль­ного имущества — «юридические лица, которым в порядке, опре­деленном органами государственной власти субъектов РФ, предо­ставлены полномочия на организацию и осуществление такой про­дажи» либо любые продавцы, «назначенные» органами местного самоуправления (ст. 11). Из этого следует, что в роли продавцов приватизируемого имущества могут выступать как органы публич­ной власти, так и подобранные ими юридические лица, в том чис­ле коммерческие организации. Такое положение не соответствует существу отношений приватизации и порождает почву для новых злоупотреблений.

В роли покупателей (приобретателей) приватизируемого иму­щества согласно п. 1 ст. 9 Закона о приватизации могут выступать любые субъекты гражданского права, за исключением юридичес­ких лиц, в уставном капитале которых доля публичной собствен­ности превышает 25%. Очевидно, однако, что в этой роли не мо­гут также выступать другие публично-правовые образования, а также многие некоммерческие юридические лица. По ранее дей­ствовавшему закону круг покупателей приватизируемого имущес­тва был более узким. В него входили лишь граждане (включая индивидуальных предпринимателей, в том числе фермеров (кресть­ян)); акционерные и другие хозяйственные общества, в уставном капитале которых доля участия публично-правовых образований (а также общественных организаций и фондов) не превышала 25% (из их числа были прямо исключены производственные коопера­тивы); иностранные инвесторы (в число которых входят как физи­ческие, так и юридические лица, указанные в ст. 37 Закона об ино­странных инвестициях).

В качестве объектов приватизации могут выступать:

1) предприятия и другие имущественные комплексы;

2) здания, сооружения, нежилые помещения, не завершенные строитель­ством объекты;

3) земельные участки;

4) жилые помещения;

5) акции открытых акционерных обществ.

Таким образом, речь идет главным образом об отчуждении находившегося в публичной собственности недвижимого имущес­тва. Движимое имущество переходит из публичной в частную соб­ственность в результате обычных сделок купли-продажи (напри­мер, поставки продукции государственных и муниципальных унитарных предприятий) или иных гражданско-правовых сделок по отчуждению, а не в порядке приватизации. Что касается прива­тизации принадлежащих публично-правовым образованиям акций, то отчуждение этих ценных бумаг свидетельствует о переходе кор­поративных или обязательственных, но не вещных прав (тем более что и сами эти акции, как правило, существуют в бездоку­ментарной форме, представляя собой объект не вещных, а обяза­тельственных прав) и должно производиться в особом порядке, установленном для уступки удостоверенных таким способом прав. Приватизация осуществляется исключительно предусмот­ренными в законе способами (п. 5 ст. 29 Закона о приватизации). К их числу в соответствии с п. 1 ст. 16 Закона о приватизации относятся: при приватизации предприятий и других имущественных комплексов —

1) преобразование крупных государственных и муниципальных предпри­ятий в открытые акционерные общества с последующей продажей их акций либо с сохранением за публичным собственником 100% их ак­ций (т. е. создание «компаний одного лица»);

2) продажа мелких имущественных комплексов или отдельных объек­тов недвижимости по конкурсу или на аукционе;

3) выкуп арендованного имущества;

4) внесение относящегося к публичной собственности имущества в ка­честве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ; при приватизации жилых помещений — их бесплатная передача в соб­ственность проживающих в них граждан;

при приватизации земли — возмездная или безвозмездная передача в соб­ственность граждан либо юридических лиц земельных участков установ­ленного размера; при приватизации акций открытых акционерных обществ —

1) продажа на специализированных аукционах;

2) продажа этих акций или их определенной части работникам прива­тизируемых предприятий;

3) отчуждение владельцам особых государственных или муниципальных ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения данных акций (типа именных «опционных свидетельств на покупку акций», являю­щихся производными ценными бумагами), в соответствии с правилами ст. 24 Закона о приватизации (последний из названных способов при­ватизации не был известен ранее действовавшему законодательству).

Таким образом,

приватизацию можно определить как отчуждение (переход) не­движимого имущества из государственной или муниципальной соб­ственности в частную собственность граждан или определенных юридических лиц в порядке, установленном специальным законо­дательством, а также переход в указанном порядке к названным лицам принадлежавших публично-правовым образованиям акций открытых акционерных обществ или удостоверенных ими прав.

Приватизацию следует отличать не только от иных (общеграж­данских) способов отчуждения находящегося в публичной собственности имущества, но и от более узкого понятия разгосу­дарствления. Последнее обычно связывается с переходом имущес­тва государственных (или муниципальных) предприятий в соб­ственность созданных их трудовыми коллективами юридических лиц. По мнению многих экономистов и политиков, это ведет к об­разованию «коллективной», а не частной собственности (что яв­ляется очевидным недоразумением, ибо единственным, частным собственником соответствующего имущества и в этом случае ста­новится такое юридическое лицо, а не «трудовой коллектив» и не его отдельные члены). В таком понимании «разгосударствление» по существу является одним из вариантов приватизации.

Другой разновидностью приватизации является коммерциа­лизация государственных и муниципальных предприятий. Под ней обычно понимается выделение из состава таких предприятий или их объединений имущества их структурных подразделений в качестве базы для образования новых юридических лиц — само­стоятельных хозяйственных обществ, в том числе созданных работниками этих подразделений. Коммерциализация, т. е. со­здание коммерческих организаций — хозяйственных обществ на базе имущества торгов, трестов, комбинатов и иных считав­шихся «государственными предприятиями» управленческих структур, наиболее широко использовалась в сфере торговли и бытового обслуживания еще до принятия специального законо­дательства о приватизации. Она стала основной формой «малой приватизации», т. е. приватизации мелких и некоторых средних предприятий.

11.3. Приватизация предприятий путем их преобразования в акционерные общества

Приватизация крупных и части средних государственных и муниципальных предприятий (со среднесписочной численностью работающих более тысячи человек, а по решению трудовых кол­лективов — и свыше 200 человек, и с определенной балансовой стоимостью основных фондов) проводилась путем их преобразо­вания в акционерные общества открытого типа в соответствии с ранее действовавшим Законом о приватизации предприятий и Положением о коммерциализации государственных предприятий с одновременным преобразованием в акционерные общества от­крытого типа. Такое преобразование в соответствии с названны­ми актами осуществлялось следующим образом.

Первоначально рабочая комиссия предприятия, включенного в перечень объектов приватизации в соответствии с программой приватизации, готовила план приватизации и устав будущего ак­ционерного общества (по типовым формам), представляя их за­тем в соответствующий комитет по управлению имуществом. Пос­ледний утверждал эти документы, что считалось решением о приватизации данного предприятия, и представлял устав общест­ва на государственную регистрацию в качестве единственного учредителя. Акционерное общество, возникшее после обычной го­сударственной регистрации, становилось правопреемником госу­дарственного или муниципального предприятия (причем никаких специальных передаточных документов не составлялось). После этого комитет по управлению имуществом передавал свои акции (или права требования, зафиксированные в «бездокументарной форме» — в виде записей на счетах) соответствующему фонду по управлению имуществом. Одновременно формировался совет ди­ректоров общества и готовилось его первое общее собрание, а тру­довой коллектив выбирал один из вариантов льгот по приоб­ретению акций этого общества. В завершение приватизации со­ответствующий фонд имущества осуществлял продажу акций об­щества.

По новому закону составленные предприятием документы счи­таются заявкой на его приватизацию, которая подается в соответ­ствующий орган по управлению имуществом и затем рассматри­вается и утверждается государственными органами в порядке, предусмотренном ст. 15 Закона о приватизации. В случае приня­тия решения о приватизации данного предприятия комиссия по его приватизации создается соответствующим органом по управ­лению публичным имуществом. Комиссия готовит план привати­зации, утверждаемый назначившим ее органом.

Работникам (членам трудовых коллективов) приватизируемых предприятий законодательство о приватизации разрешало приоб­ретать акции таких обществ на льготных условиях.

• Они были вправе безвозмездно получить 25% привилегированных (неголосующих) акций (на сумму не свыше 20 минимальных зарплат на одного работника) и приобрести еще 10% обыкновенных (голосу­ющих) акций на льготных условиях: по закрытой подписке и с рас­срочкой оплаты, а также со скидкой 30% от номинальной стоимости (первый вариант).

• Они могли приобрести до 51% обычных акций общества (т. е. заведо­мо контрольный пакет) преимущественно перед другими приобрета­телями, однако за полную (номинальную) стоимость (второй вариант).

• Наконец, с согласия членов трудового коллектива группа работников могла создать товарищество (по сути — полное) на срок до одного года, взяв на себя в этот период всю ответственность за деятельность предприятия (в том числе своим имуществом), с тем чтобы по его окончании и выполнении других предусмотренных планом привати­зации условий иметь право на приобретение 30% его голосующих акций по номиналу и еще 20% таких же акций на льготных условиях (в рассрочку и со скидкой 30% от номинала) (третий вариант).

Данные возможности, по сути, сохранились и сейчас в соответ­ствии со ст. 25 Закона о приватизации.

Подавляющее большинство работников предприятий избрали второй вариант, дающий возможность сохранения контроля над приватизированным предприятием. Более того, в ряде случаев свои акции они затем внесли в уставный капитал другого (закрытого) акционерного общества, созданного исключительно с целью кон­троля над приватизированным предприятием, ставшим открытым акционерным обществом, и недопущения к его управлению сто­ронних инвесторов. Однако недостаток у работников собственных средств для приобретения акций потребовал привлечения к этому процессу фактических инвесторов (владельцев), при которых ра­ботники играют роль подставных лиц, и существенно усилил роль руководителей, получивших возможность различными путями при­обрести значительные пакеты акций. В свою очередь все это по­родило различные злоупотребления и, по существу, лишило тру­довые коллективы перспектив, на которые они рассчитывали.

Для сохранения государственного контроля за рядом привати­зированных предприятий, имеющих особо важное народнохозяй­ственное значение, в федеральной собственности закреплялись контрольные пакеты акций (на срок до трех лет, который в ряде случаев затем продлевался), а также выпускалась «золотая акция», позволявшая при отсутствии «контрольного пакета» акций в те­чение срока ее действия (первоначально — также до трех лет) ис­пользовать право вето при принятии решений общим собранием акционерного общества. В настоящее время «золотая акция» рас­сматривается законом как «специальное право на участие РФ в управлении открытым акционерным обществом», состоящее не только в возможности применения права вето при принятии неко­торых важнейших решений общим собранием общества, но и в воз­можностях требования созыва внеочередного общего собрания, об­ращения в суд с иском к исполнительным органам общества о возмещении причиненных обществу убытков и некоторых других (п. 1 ст. 5 Закона о приватизации).

Эти же потребности вызвали к жизни особенности приватизации государственных предприятий топливно-энергетического комп­лекса, включая предприятия энергетики, газового хозяйства, нефтяной и нефтеперерабатывающей промышленности, предприятий железнодорожного транспорта и некоторых других отраслей хозяй­ства. Они устанавливались президентскими указами и содержали многочисленные изъятия из правил законодательства о приватизации, нередко обусловленные и ведомственными, а не только пуб­личными интересами. В особом порядке проводилась также при­ватизация совхозов и других государственных сельскохозяйствен­ных предприятий и предприятий по переработке сельскохозяй­ственной продукции и материальному обслуживанию агропромыш­ленного комплекса. Наконец, акции некоторых приватизирован­ных предприятий полностью или частично не были проданы из-за отсутствия приобретателей и остались в публичной собственнос­ти, а соответствующие предприятия — под контролем государства. С этой точки зрения одним из перспективных способов прива­тизации в настоящее время можно считать преобразование госу­дарственных и муниципальных предприятий в открытые акцио­нерные общества со 100%-ным публичным участием (ст. 20 Закона о приватизации). Такие «компании одного лица», формально бу­дучи частными собственниками своего имущества, фактически находятся под полным государственным контролем, выполняя волю и реализуя интересы своего единственного акционера.