Объекты публичной собственности

В качестве объектов как государственной, так и муниципаль­ной собственности могут выступать различные виды недвижимос­ти, включая земельные участки, предприятия и другие имуществен­ные комплексы, жилищный фонд и нежилые помещения, здания и сооружения производственного и непроизводственного назначе­ния, а также оборудование, транспортные средства и иные «сред­ства производства» и предметы бытового, потребительского харак­тера. В состав публичного имущества входят и принадлежащие публично-правовым образованиям ценные бумаги, в частности акции приватизированных предприятий, ставших акционерными обществами, вклады в банках и других кредитных учреждениях, иностранная валюта и валютные ценности, а также различные па­мятники истории и культуры.

Объекты публичной собственности распределяются между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными обра­зованиями. Порядок отнесения государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Федера­ции должен устанавливаться специальным законом (п. 5 ст. 214 ГК). В его отсутствие сохраняет силу постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении госу­дарственной собственности в Российской Федерации на федераль­ную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной об­ласти, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»¹.

Все государственное имущество, за исключением прямо опре­деленного в качестве муниципальной собственности (приложе­ние 3 к названному постановлению), предполагается федеральным. Последнее разделено на исключительно федеральное имущество (перечисленное в приложении 1) и на имущество, которое может быть передано в собственность субъектов Федерации (приложе­ние 2). Если же объекты государственной собственности прямо не упомянуты ни в одном из приложений к названному постановле­нию, они передаются в собственность соответствующих субъек­тов Федерации после специального обращения по этому поводу их высших органов (а до этого момента считаются находящими­ся в федеральной собственности). Таким образом, имущество, составляющее собственность субъектов Федерации, может обра­зовываться за счет федерального имущества только в случаях пря­мой его передачи (отчуждения) от Федерации в собственность ее соответствующего субъекта. Субъект Федерации вправе переда­вать находящиеся в его собственности объекты в муниципальную собственность.

Находящееся в государственной или муниципальной соб­ственности имущество подразделяется на две части. Одна часть закрепляется за государственными или муниципальными пред­приятиями и учреждениями на ограниченных вещных правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Это рас­пределенное публичное имущество составляет базу для участия в имущественном обороте этих организаций как самостоятельных юридических лиц. Оно не может служить для обеспечения покры­тия возможных долгов публичного собственника, ибо унитарные предприятия как юридические лица не отвечают своим имущест­вом по долгам своего учредителя (п. 5 ст. 113 ГК) — этим имущес­твом они должны отвечать по собственным долгам перед своими кредиторами. По смыслу закона имущество учреждений и казен­ных предприятий также не должно обращаться на погашение долгов создавшего их публичного собственника, если только последний не изымает это имущество в установленном законом порядке (п. 2 ст. 296 ГК) либо не ликвидирует созданное им юридическое лицо и забирает остаток имущества после удовлетворения требо­ваний всех кредиторов (п. 7 ст. 63 ГК), что, впрочем, возможно и применительно к обычному предприятию (п. 1 ст. 295 ГК).

Имущество, не закрепленное за предприятиями и учреждени­ями (нераспределенное государственное или муниципальное иму­щество), прежде всего средства соответствующего бюджета, состав­ляет казну публично-правового образования. Под казной закон понимает именно нераспределенное имущество, а не государствен­ный или муниципальный орган (казначейство). Такое имущество может быть объектом взыскания кредиторов публичного собствен­ника по его самостоятельным обязательствам (п. 1 ст. 126 ГК).

В перечне объектов, составляющих казну соответствующего публично-правового образования, на первом месте законом назва­ны бюджетные средства. Они в первую очередь и составляют ре­альный объект такого взыскания, а также служат источником до­полнительной ответственности публично-правового образования по долгам его учреждений (или казенных предприятий) при недо­статке у них денежных средств (имущества) для расчетов со свои­ми кредиторами. Наряду с бюджетом казну публично-правового образования составляют средства соответствующих внебюджетных фондов (пенсионного, социального страхования и др.).

Закон специально оговаривает, что находящиеся в публичной собственности земля и другие природные ресурсы могут стать объ­ектом взыскания кредиторов соответствующего публично-право­вого образования только в случаях, прямо предусмотренных спе­циальным законом (абз. 2 п. 1 ст. 126 ГК). В его отсутствие такого рода объекты, по сути, забронированы от взыскания кредиторов, что призвано сохранить публичную собственность на землю.

Как уже отмечалось, в государственной собственности могут находиться любые виды имущества, в том числе вещи, изъятые из оборота или ограниченные в обороте (п. 2 ст. 129 ГК). Данное по­ложение, однако, не относится к муниципальной собственности, субъекты которой могут быть собственниками ограниченного в обороте имущества лишь по специальному указанию закона и не могут стать собственниками вещей, изъятых из оборота. В этом также проявляется различие правового режима двух видов пуб­личной собственности.

К числу вещей, составляющих объект исключительно феде­ральной собственности, по действующему законодательству отно­сятся ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны РФ, некоторые особо охраняемые природные объекты (в том числе некоторые заповедники, це­лебные источники и т. п.), особо ценные объекты историко-культурного наследия и некоторые художественные ценности, большин­ство видов вооружений и объектов оборонного значения, обору­дование некоторых важнейших предприятий и учреждений. Эти виды имущества, как правило, изъяты из оборота.

В федеральной собственности находится и имущество, кото­рое при определенных условиях может переходить в собственность других лиц. К этой категории следует, например, отнести имущес­тво «государственной казны РФ», состоящее из средств федераль­ного бюджета и внебюджетных фондов, золотого запаса, алмаз­ного и валютного фондов и имущества Центробанка, а также имущество, находящееся в государственном резерве.

Некоторые виды недвижимостей, прежде всего природные ре­сурсы, могут находиться только в федеральной или в государствен­ной собственности субъектов Федерации, но не в муниципальной (и не в частной) собственности. К ним относятся участки недр, природные лечебные ресурсы (минеральные воды, лечебные грязи и т. п.). В соответствии с п. 2 ст. 214 ГК земля и другие при­родные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований, являются го­сударственной собственностью. Таким образом, данные природные объекты не могут стать бесхозяйными, ибо установлена законная презумпция (предположение) нахождения их в государственной собственности. Эти виды имущества могут быть объектом частной и даже муниципальной собственности лишь в той мере, в какой это прямо допускается государством. Все это связано не с особой, повышенной правовой охраной государственной собственности (как было в прежнем правопорядке), а с особым публичным инте­ресом к использованию такого рода объектов.

Имущество может поступать в публичную собственность не только общими (общегражданскими), но и специальными спосо­бами, не свойственными отношениям частной собственности: с помощью налогов, сборов и пошлин, а также реквизиции, конфис­кации и национализации. Имеется и специальное основание пре­кращения права собственности публично-правовых образований, которым является приватизация (служащая одновременно особым, самостоятельным основанием возникновения права частной соб­ственности).