Состав доходов и направление расходов бюджетов. Бюджетная классификация

 

В соответствии с законодательством государственные и местные бюджеты состоят из доходной и расходной частей. Все доходы и расходы распределяются (или разграничиваются) между бюджетами. Распределение (разграничение) доходов и расходов бюджетов — это определение видов и объемов доходов и расходов, подлежащих включению в каждый тип бюджетов.

Доходы.

Все предусмотренные законодательством доходы по социально-экономическому признаку подразделяются на несколько групп:

а) доходы от предприятий и других организаций разных форм собственности;

б) доходы от государственных имуществ и угодий;

в) доходы от государственной внешнеэкономической и другой деятельности;

г) поступления от личных доходов граждан. Последние занимают в доходах бюджета наименьший удельный вес — около 10 процентов.

Такая классификация имеет значение для характеристики материального содержания бюджета. Каждая из групп доходов представляет совокупность отдельных видов платежей и поступлений. Среди них важнейшая роль принадлежит налогам, взимаемым с юридических и физических лиц!

Большое значение для характеристики правового статуса субъектов бюджетного права имеет группировка доходов бюджетной системы по организационно-правовым признакам. В зависимости от порядка зачисления в бюджет различают доходы, закрепленные за бюджетом каждого уровня, и регулирующие. Закрепленные доходы бюджетной системы — это доходы, которые в соответствии с законодательством полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе (не менее 5 лет) поступают в соответствующий бюджет. Так, перечень налогов и приравненных к ним платежей, закрепленных за бюджетами разных уровней, предусмотрен Законом РФ от 17.12.91 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»^ Закон РФ «Об основах бюджетных прав...» перечисляет разные виды доходных источников, закрепленных за бюджетами субъектов федерации и местными бюджетами. Нормативные акты, регулирующие порядок приватизации государственного и муниципального имущества, также содержат указания о закреплении доходов от этого процесса за бюджетами разных уровней. Действуют и другие нормативные акты РФ. В свою очередь законодательство субъектов РФ закрепляет доходные источники, находящиеся в их распоряжении, за местными бюджетами, а представительные органы власти местного самоуправления — за нижестоящими местными бюджетами. Доля закрепленных доходов в бюджете имеет существенное значение для его действительной самостоятельности. В современных условиях для бюджетов нижестоящих уровней это продолжает оставаться болезненным вопросом. На разрешение его направлена норма Закона РФ от «Об основах бюджетных прав...», устанавливающая долю закрепленных доходов бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов в размере не менее 70 процентов доходной части соответствующего минимального бюджета. Регулирующие доходы бюджета — это доходы, которые передаются в бюджет в целях сбалансирования его доходов и расходов, в виде процентных отчислений от налогов и других платежей по нормативам, определяемым при утверждении бюджета на предстоящий финансовый год. Нормативы отчислений утверждает ежегодно по бюджетам разных уровней соответственно вышестоящий орган представительной власти. Эти нормативы могут быть едиными для бюджетов определенного уровня или дифференцированными в зависимости от объема закрепленных доходов и предстоящих расходов.

Для регулирования бюджета (ежегодного планового распределения доходов бюджета в целях его сбалансирования) применяется и метод оказания прямой финансовой поддержки из вышестоящего бюджета нижестоящему в форме фиксированной денежной суммы на безвозмездной основе. В настоящее время она предоставляется в виде дотации или субвенции., Дотация в бюджетных отношениях — это определенная денежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета по решению соответствующего представительного органа власти в нижестоящий бюджет, не оговариваемая каким-либо целевым направлением средств. Согласно закону дотация предоставляется в случаях, если закрепленных и регулирующих доходных источников недостаточно для формирования минимального бюджета нижестоящего территориального уровня.

Субвенции, как и дотации, предоставляются на основе решений соответствующих представительных органов власти, принимаемых по заявкам получателей субвенций — органов представительной власти субъектов федерации и административно-территориальных единиц.

Закон подразделяет субвенции на два вида:

а) текущие, к // которым относятся субвенции, направленные на финансирование текущих расходов.

б) инвестиционные — направляемые на финансирование инвестиционной, инновационной деятельности и других затрат, связанных с расширенным воспроизводством. При этом установлены особые условия и порядок предоставления тех и других. Общие условия предоставления и использования субвенций заключаются в следующем: направление субвенции на финансирование конкретных мероприятий; осуществление субвенционного финансирования в форме долевого участия в расходах соответствующих бюджетов;

Орган, предоставляющий субвенцию, устанавливает назначение, объем, получателя, порядок и условия предоставления субвенции в соответствии с законодательством РФ; орган, предоставивший субвенции, вправе контролировать их использование, а получатель обязан отчитаться об их использовании. За нарушение условий предоставления и использования субвенций установлена ответственность. Субвенция, не использованная в срок или использованная не по назначению, подлежит возврату предоставившему ее органу в бесспорном порядке в трехмесячный срок после принятия об этом решения за счет средств получателя субвенции. Решение о возврате субвенции принимает орган, предоставивший ее, не позднее трех месяцев после получения отчетности об использовании субвенций или по истечении срока отчетности. При нарушении других условий предоставления и использования субвенций их выделение прекращается. В средствах бюджета в зависимости от права собственности на них законодательство выделяет собственные доходы и заемные средства. К собственным доходам бюджетов отнесены: закрепленные в установленном порядке за бюджетом каждого уровня источники доходов; отчисления, получаемые в бюджеты по регулирующим доходным источникам; дополнительные источники, устанавливаемые самостоятельно представительными органами власти субъектов федерации и местного самоуправления. Заемные средства в доходной части бюджета используются: при недостаточности бюджетных средств для покрытия расходов, превышающих минимальный бюджет, или в случаях временных финансовых затруднений в процессе исполнения бюджета. Источниками заемных средств, используемых для пополнения бюджета, могут быть: получение органами исполнительной власти процентных или беспроцентных ссуд из иных бюджетов; выпуск государственных или местных займов на инвестиционные цели; получение кредита в банке. Долговые обязательства могут быть краткосрочными (до 1 года), среднесрочными (от 1 года до 5 лет) и долгосрочными (от 5 до 30 лет).

Расходы.

Расходная часть бюджетной системы включает следующие основные группы расходов, отражающие их функции: а) на народное хозяйство;

б) на социально-культурные мероприятия;

в) на науку;

г) на оборону страны;

д) на государственный аппарат;

е) резервные фонды.

Каждая из этих групп подразделяется на несколько конкретных видов затрат. Так, финансирование народного хозяйства включает расходы на дотации в отрасли народного хозяйства (например, в агропромышленный комплекс, на воспроизводство минерально-сырьевой базы, управлению государственной почтовой связью и др.), операционные расходы организаций органов государственного управления, находящихся на бюджетном финансировании (на финансирование лесоохранных и лесовосстановительных работ, на ведение работ по гидрометеорологии и т.д.). Особо в бюджете выделяется финансирование государственных программ и инвестиций, затрагивающих капитальные вложения во все отрасли народного хозяйства, социально-культурной сферы и науки, в том числе программы социально-экономического развития регионов, экологические программы, финансирование конверсионных предприятий и т.д. В расходы на социально-культурные мероприятия входит финансирование народного образования, профессиональной подготовки кадров, культуры и искусства, средств массовой информации, здравоохранения, мероприятий по молодежной политике, физической культуре и спорту, социальному обеспечению. Расходы на науку выражаются в финансировании фундаментальных научно-технических исследований и государственных научно-технических программ. Расходы на оборону включают содержание армии и флота, затраты на закупку вооружений и военной техники, научно-исследовательские работы, пенсии и пособия военнослужащим, финансирование доли расходов РФ в содержании объединенных вооруженных сил СНГ и др. В состав расходов на государственный аппарат входят ассигнования на содержание органов государственной власти и управления (и органов местного самоуправления), судов, органов прокуратуры. Кроме того, в бюджетную систему включаются расходы, не рассмотренные в основных группах. Это, в частности, расходы на обслуживание государственного (местного) долга, выплата компенсаций (например, жертвам политических репрессий), безвозмездная помощь иностранным государствам и др. В составе бюджета образуются также целевые фонды (например, Фонд поддержки предпринимательства, Фонд социальной поддержки северян и др.) и резервные фонды. В целом состав расходов бюджетной системы значительно изменился в связи с проведением экономических реформ в стране. Нацеленность на переход к рыночным отношениям обусловила снижение уровня бюджетного финансирования народного хозяйства. Ассигнования на социально-культурные мероприятия и науку хотя и занимают значительный удельный вес в расходах бюджетной системы, однако в условиях экономического кризиса они не только не обеспечивают необходимой финансовой базы в этой сфере, но и проявили тенденцию к отставанию по темпам роста от других расходов. Заметно возросли

расходы бюджетной системы на содержание государственного аппарата! Рассмотренные виды расходов распределяются между бюджетами, исходя из следующих основных принципов

а) соответствие состава расходов компетенции органов власти РФ, субъектов федерации или органов местного самоуправления (по принадлежности);

б) учет подчиненности (подведомственности) предприятий, организаций, учреждений при формировании расходов каждого бюджета;

в) учет значения определенных мероприятий, учреждений, масштабов и последствий их влияния на развитие общества. В последние годы в связи с усилением роли субъектов федерации и органов местного самоуправления эти принципы дополнились еще одним — принципом самостоятельности субъектов федерации и органов местного самоуправления в определении направлений и состава расходов своих бюджетов., Все эти принципы действуют в совокупности, характеризуют состав расходов бюджетов всех уровней. Так, компетенция государственных (или местных) органов определяет основные направления расходов соответствующих бюджетов: финансирование народного хозяйства; социально-культурных мероприятий и др. Например, в связи с отнесением к ведению Российской Федерации обороны страны расходы на оборону включаются именно в федеральный бюджет. Учет подчиненности предприятий, организаций, учреждений конкретизирует указанные основные направления расходов для каждого бюджета: финансирование органов власти, организаций и учреждений, осуществляемых ими мероприятий производится из того бюджета, который соответствует подчиненности названных субъектов (учреждения федерального подчинения финансируются из федерального бюджета, городского — из конкретного городского бюджета и т.д.). Учет значения каких-либо организаций, учреждений и (или) осуществляемых ими мероприятий влечет в виде исключения финансирование расходов не из данного бюджета, соответственно их уровню, а из вышестоящего. Например, народные, областные и все другие суды в РФ финансируются из федерального бюджета с учетом их роли в осуществлении правосудия и в целях создания независимости от местных властей. Из федерального бюджета финансируются также органы системы МВД, хотя в отношении этих органов наметилась тенденция финансирования их за счет местных бюджетов, субъектов федерации. Самостоятельность субъектов федерации и органов местного самоуправления закреплена в Законе РФ «Об основах бюджетных прав...», других нормативных актах. В характеристике расходов, как и доходов, бюджета важной является не только качественная сторона (виды, направления и т. п.), но и количественная, в том числе соотношение объема доходов и расходов. В этом аспекте большое значение имеет принцип сбалансированности бюджета, закрепленный в законодательстве, т.е. соответствия расходов бюджета его доходам. Он является необходимым условием осуществления бюджета. Негативным проявлением отклонения от этого принципа является дефицит бюджета, т.е. превышение расходов над доходами.

При наличии бюджетного дефицита согласно законодательству первоочередному финансированию подлежат расходы, включаемые в бюджет текущих расходов. Помимо этого, в бюджете текущих расходов выделяются защищенные статьи, перечень которых определяется ежегодно при утверждении бюджета соответствующим представительным органом власти. По этим статьям гарантируется производство расходов в полном объеме. В условиях бюджетного дефицита предусмотрено применение следующих мер:

а) при утверждении бюджета устанавливается предельный уровень (размер) его дефицита;

б) при превышении этого уровня вводится механизм секвестра расходов. Секвестр выражается в пропорциональном снижении расходов бюджета (на 5, 10, 15 и так далее процентов) ежемесячно по всем статьям бюджета, кроме защищенных статей;

в) привлечение средств путем выпуска займов (государственных или местных) и использование кредитов. Такие средства привлекаются на основании разрешений соответствующих представительных органов. Для нормального функционирования бюджетов, своевременного финансирования намеченных расходов законодательство предусматривает утверждение в составе бюджетов, сверх расходов, оборотной кассовой наличности в определенной сумме. Оборотная кассовая наличность — это утверждаемая в составе бюджетов сумма, образуемая за счет остатков средств по соответствующему бюджету, предназначенная для использования в течение года на покрытие временных кассовых разрывов. В том же году она должна быть восстановлена до утвержденных на начало года размеров.

 

Межбюджетные отношения

 

Межбюджетные отношения — это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.

 

Межбюджетные отношения в России основаны на следующих принципах:

· распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

· разграничения (закрепления) на постоянной основе доходов по уровням бюджетной системы РФ;

· равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

· выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

· равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации.

 

В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ, а из бюджетов субъектов РФ — в местные бюджеты. Используется единая методика расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.

 

Целями организации системы межбюджетных отношений могут быть:

· выравнивание бюджетной обеспеченности,

· стимулирование роста налогового потенциала,

· финансовое управление территориальным развитием,

· снижение рисков недофинансирования ключевых бюджетных услуг на местном уровне

 

Межбюджетные отношения. Проблемы. Пути решения. Результаты

 

Основы межбюджетных отношений были сформированы в 1994 году и с тех пор, продолжают процесс "постоянного совершенствования и оптимизации". В те годы государство четко осознало, что состоит оно из трех уровней власти, и "каждый из них желает жить как хочет, но чтобы всем было хорошо". Общество в полной мере ощутило на себе все прелести поиска путей решения. Вырвавшись из тоталитарной системы и увидев в демократии, прежде всего, неограниченную свободу, а не новый уровень ответственности и самодисциплины, власть начала широкомасштабные эксперименты по выстраиванию новых моделей взаимодействия как между регионами, так и внутри них. Как следствие, слабого понимания самой властью своих действий, а еще более их последствий, курс руководства страны был ознаменован "метаниями" от крайности к крайности (от неограниченного суверенитета, до идей жесткого вертикального выстраивания всех ветвей власти с отменой выборности ключевых фигур регионов и муниципальных образований). Конечным пунктом такой финансовой и политической демократии стал дефолт 17 августа 1998 года.

 

Начало последовательной работы по реформированию межбюджетных отношений приходится на 1997 год. В решение данной проблемы включились все структуры государства (Президент РФ, Правительство РФ, Совет Федерации).

 

Перед государством стояла тяжелая задача коренного изменения почти всех сфер своей деятельности, включая бюджетную и налоговую.

 

Конституция РФ концептуально разделила сферы деятельности различных уровней власти, но при наличии даже политической воли, реализовать конституционные установки в жизнь оказалось практически невозможно, так как отсутствовал механизм финансового (проще бюджетного) обеспечения деятельности того или иного уровня власти.

 

Начало практического внедрения конституционных норм сразу натолкнулось на принципиальные проблемы: ряд "округло" и вроде бы понятно прописанных государственных функций и сфер интересов различных уровней власти не только по-разному понимались каждым субъектом и трактовались "как ему удобно", но даже по тем позициям, где расхождений не было, построение реального жизнеспособного механизма не получалось в силу непрофессионализма отдельных исполнителей или инертности структур как федерального, так и регионального уровней.

 

Задача реально разграничить полномочия, обеспечить их реализацию и осуществление контроля, а главное механизмов динамичной корректировки и оперативного квалифицированного вмешательства в происходящие процессы оказалась гораздо сложнее, чем представлялась в начале.

 

Выстраивание межбюджетных отношений на уровне "Центр-Регион" происходило в направлении от политических к экономическим преобразованиям. Одним из первых шагов в нормализации слабо регулируемых законодательством процессов, стало заключение наиболее активными и "продвинутыми" регионами соответствующих соглашений (договоров) с Центром "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти (региона, края, республики). 4 августа 1997 года такой договор был подписан между Центром и Самарской областью. Такие договора были первой попыткой политического пути урегулирования имеющихся проблем и реальными шагами к стабилизации и упорядочиванию действий как федеральной, так и региональной власти. Читая эти договора, сейчас мы можем найти в них много противоречий и несовершенства, ошибочных положений и ложных предпосылок, но в то время они сыграли основополагающую роль на пути демократического развития государства. Учитывая, что данные документы, выполнив свою роль, устарели, а по многим позициям входят в противоречие с принятыми и принимаемыми законами в начат процесс расторжения договоров (в 2002 году Самарская область расторгла данный договор).

 

Решение межбюджетных проблем приобретало все большую актуальность, практически все концептуальные документы Правительства и Президента касались этой проблемы. К сожалению, к особенностям того времени относилось большое количество декларативных заявлений больше направленных на "озвучивание" проблемы, чем на ее решение. В тоже время, в документах встречалось и "рациональное зерно", востребованное несколько позже. Обобщив предложения, прозвучавшие в Посланиях Президента РФ за последние 4 года констатируем:

 

Система межбюджетных отношений не соответствует потребностям сегодняшнего дня. В качестве приоритетных выделяются следующие задачи:

· укрепление доходной части региональных и местных бюджетов

· задача "качественных улучшений"

· вопросы разграничения бюджетных полномочий

 

Дальнейшие шаги руководства страны направлены на реализацию этих задач, попробуем оценить пути и результат этой работы.

 

Региональные межбюджетные отношения. Региональные особенности

 

Субъекты РФ, находясь посередине иерархии власти, вынуждены решать сразу две проблемы, связанные с межбюджетными отношениями (Регион-Центр и Регион-Муниципалитет). Естественно, первая задача для региона более привлекательна и решается, как правило, с большим энтузиазмом и энергией.

 

Проблемы межбюджетных отношений на уровне Регион-Муниципалитет являются уменьшенной копией "федеральных" межбюджетных отношений. Проблемы "внутри региональных" межбюджетных отношений не менее остры, чем вышеизложенные, но с учетом региональной специфики, более ограниченной территории и ограниченной вариантности имеют более выраженную политическую окраску нежели экономическую. Основные источники возникающих конфликтов практически одинаковы:

нежелание муниципалитетов мириться с ограничением экономической и политической самостоятельности и превращаться в вотчину губернатора;

накопление проблем в социально-экономической сфере муниципалитетов в настоящее время происходит быстрее, чем их решение, что приводит к недовольству общественности и может играть решающую роль при "демократическом" выборе того или иного кандидата в руководители или муниципального образования.

 

Самарская область относится к высокоразвитым регионам, и является регионом-донором, следовательно, имеется проблема, "Что?" и "Как?" делить. Более того, Самарский регион претендует на статус неофициальной столицы Поволжья и Приволжского федерального округа, что подразумевает дополнительные моральные (а часто и материальные) преимущества по сравнению с другими регионами, что также, в определенной степени, будоражит умы региональных и муниципальных руководителей. Все вышеперечисленное мотивирует первых лиц региона и основных муниципальных образований больше подумывать о политике и политическом имидже и меньше сосредотачиваться на решении социально-экономических проблемах территорий.

 

Изменения федерального законодательства, в значительной степени ограничившие свободы региональных лидеров не только в политической сфере (изменение порядка формирования Совета Федерации), но и в налогово-экономической политике (четко ограниченный перечень налогов, установленные предельные ставки для региональных налогов, централизация бюджетных потоков), послужили дополнительным стимулом "поделить оставшееся