Правление Елизаветы Петровны

 

После смерти Анны и свержения с помощью гвардии ее преемников (малолетнего Иоанна Антоновича и его матери Анны Леопольдовны) на российский престол взошла дочь Петра I Елизавета. Двадцатилетнее правление ее (1741—1761), состояло в его подготовительной роли по отношению к следующей, екатерининской, эпохе и придании национального направления политике государства.

Отец всегда был для нее образцом государственной мудрости, неслучайно в момент восшествия на престол она заявила о возврате к политике «отца нашего, Петра Великого». В именном императорском указе от 12 декабря 1741 г. заявлялось, что в предшествовавшие царствования «произошло многое упущение дел государственных», вследствие отмены порядков, установленных ее венценосными родителями. Указ восстанавливал значение Сената как высшего государственного органа и ликвидировал стоявший над ним Кабинет министров. Вместо последнего императрица решила «иметь при Дворе нашем Кабинет в такой силе, как был при... Петре Великом». Тем самым восстанавливалась созданная Петром I личная императорская канцелярия — Кабинет, в задачи которого входили прием документов на имя монарха, оформление указов за его личной подписью, объявление словесных «высочайших повелений» и руководство финансовой стороной дворцового хозяйства. Во главе реставрированного учреждения был поставлен И.А.Черкасов, служивший в свое время в петровском Кабинете и хорошо знавший его организацию. Именно поэтому кабинеты Петра I и Елизаветы Петровны по своему организационному устройству были практически идентичны.

Создание личной императорской канцелярии было вызвано желанием Елизаветы взять бразды правления в свои руки и восстановить значение самодержавной власти. Практика принятия указов сначала Верховным тайным советом, затем Кабинетом министров от имени монарха, существовавшая прежде, была отменена.

К сфере компетенции российской императрицы отныне относились как важнейшие государственные вопросы, так и менее значимые. Для принятия государственных решений она нуждалась в консультациях высших чиновников, составлявших управленческую элиту. С этой целью Елизавета восстановила петровское «установление» — совещания высших сановников для обсуждения наиболее сложных проблем, прежде всего в области внешней политики. Такие совещания назывались Конференцией при высочайшем дворе, а их участники — «конференц-министрами». С 1756 г. по январь 1762 г. Конференция функционировала как постоянно действующее учреждение. В ходе заседания министры представляли письменные мнения по обсуждаемому вопросу, которые рассматривались императрицей, за которой оставалось право окончательного решения. Первоначально Конференция занималась исключительно обсуждением сложной международной политики периода Семилетней войны, а также вопросами ведения войны. Однако со временем Конференция сосредоточила в своих руках и руководство внутренним управлением государства. Она получила право посылать в Сенат свои распоряжения в форме «экстрактов» и «протоколов».

Сенат, как высший орган государственного управления империей, отныне находился подлинным контролем Елизаветы. Значение его неизмеримо возросло. Вместе с тем количественный анализ документов высших государственных учреждений свидетельствует о значительной зависимости Сената от императорской власти. Так, только в первые недели своего царствования (ноябрь-декабрь 1741 г.), она направила в Сенат 51 указ и получила от него 14 докладов «на высочайшее утверждение». В 1742 г. эти цифры соответственно составили 183 и 113, в 1743 г. — 129 и 54 и т.д.

Серьезное внимание императрица уделяла кадрам государственных служащих. В период ее правления произошел возврат к основополагающим принципам кадровой политики ее отца. Вновь возросла роль российского дворянства в государственном аппарате. «Чужеземцам» Елизавета отводила, по возможности, подчиненное место. Когда императрице рекомендовали на вакантные государственные должности иностранцев, она неизменно спрашивала, нет ли подходящего кандидата из россиян и приказывала лучше искать способных русских людей, а иностранцев приглашать только в крайнем случае.

Двадцатилетнее царствование Елизаветы Петровны оказалось одним из самых спокойных, мирных в истории России. Несомненно, проблемы в экономике оставались. Но политическая стабильность, наступившая с воцарением дочери Петра I, благотворно влияла на экономическое развитие. Россия, в течение нескольких десятилетий «переболев» Петровскими реформами, адаптировалась к нововведениям. К числу заслуг императрицы следует отнести и реформы высших государственных органов, укрепившие позиции монарха как главы государства.

При всем многообразии оценок личности и правления Елизаветы Петровны уместно привести оценку В.О.Ключевского, который с присущим ему литературным блеском так заключил обзор ее царствования: «Елизавета была умная и добрая, но беспорядочная и своенравная русская барыня XVIII в., которую по русскому обычаю многие бранили при жизни и тоже по русскому обычаю все оплакивали по смерти».

Одной из специфических особенностей формирования российской бюрократии в XVIII в. было то, что она имела ярко выраженный сословный характер: значительная часть чиновников были дворянами или становились таковыми в результате государственной службы, получая вместе с должностями определенного класса, согласно «Табели о рангах», личное, а затем и потомственное дворянство. Приобретение чинов, а вместе с ними и дворянского статуса привязывало бюрократию к абсолютной монархии. Вместе с тем дворянство, государственная служба для которого являлась обязательной, открыто претендовала на расширение своих прав.

Впервые оно потребовало изменений условий государственной службы для себя в 1730 г., когда на российский престол взошла Анна Иоановна. В высший правительственный орган Российской империи — Верховный тайный совет - тогда было подано несколько проектов государственного устройства. Их авторы, в частности, настаивали на том, чтобы срок службы дворян был сокращен, для их детей созданы специальные учебные заведения, чтобы дворян зачисляли в армию офицерами, прекратили записывать в солдаты и матросы. Манифест 1736 г. «О порядке приема в службу шляхетских детей и увольнения от оной» ограничил службу дворян 25-ю годами. Было разрешено записывать детей в полки и «коллегиальные присутствия» с момента крещения. Одновременно правительством были приняты меры для привлечения дворянства в органы государственного управления и совершенствования их профессионального уровня. Всем учреждениям России следовало «смотреть, чтобы те, которые в своих науках паче других преуспели и радетельное старание имели, прежде других в чины произведены были и тако за свое прилежание к наукам и награждение получить могли». Правительство предприняло также меры к улучшению подготовки чиновников, для чего был учрежден институт юнкеров при Сенате и коллегиях. В марте 1737 г. Кабинет министров утвердил правила приема дворян в коллегии юнкеров с учетом размеров их вотчин. Юнкера должны были не только иметь навык в «приказном порядке», но и приобретать «знание указов и прав государственных, Уложенья и прочее». Два дня в неделю они обучались грамматике, арифметике, математике, геодезии, географии, латыни. В 1755 г. к этому списку добавились история, французский и немецкий языки. Через пять лет обучения при коллегиях проявивших себя в учении юнкеров производили из нижней должности копииста или канцеляриста в секретари.

Эта своеобразная политика правительства, направленная одновременно на расширение прав и свобод дворянства и на привлечение представителей этого сословия на государственную службу и в учебные заведения, продолжалась на протяжении всего XVIII в., который получил в литературе звучное имя «золотого века» российского дворянства.

При Елизавете Петровне сложились благоприятные условия для развития русской культуры, и прежде всего науки и образования, что в свою очередь, благотворно сказалось на уровне профессиональной подготовки государственных служащих. Указ 1744 г. «О соединении в губерниях школ в одно место и обучении в них всякого чина людей...» облегчил доступ в училища детям из непривилегированных слоев населения. В 40—е гг. к существовавшей с 1726 г. первой гимназии в Петербурге прибавились еще две — при Московском университете (1755) и в Казани (1758). 25 января 1755 г. императрица Елизавета Петровна подписала указ об основании Московского университета, который воспитал в своих стенах многих известных политиков, государственных деятелей и чиновников того времени.

Императрица Елизавета Петровна пошла еще дальше своей предшественницы в части пожеланий дворянства. Шляхетских, то есть дворянских, на польский лад, по тогдашней моде, детей записывали на службу с младенчества, и в полк они являлись 16-17-летними офицерами, служили 10—12 лет, после чего возвращались в свои имения. Дворяне по-прежнему должны были служить, а уклонявшихся от службы отдавали в солдаты или матросы, однако, императрица предполагала, что в будущем освободит шляхетство об обязательной службы.

Подводя итог преобразованиям в сфере государственного управления в эпоху дворцовых переворотов, можно отметить, что характерной чертой послепетровской системы власти стало существование так называемых «советов при особе государя» — высших правительственных органов, стоявших над Сенатом. Уже в феврале 1726 г. был создан Верховный тайный совет, в 1741 г. его сменил Кабинет министров, в 1756 г. - Конференция при высочайшем дворе. С правовой точки зрения это не были ответственные Советы Министров, наделенные полномочиями на основе делегирования им власти. В сущности, с их образованием и деятельностью, сложилась система «поручений», когда сановник удостаивался поручения — «государева дела» — и в рамках его исполнения действовал от имени государя, будучи ответственным только перед ним. При этом самодержец в любой момент мог вторгаться в, казалось бы, отработанную и закрепленную практикой сферу их деятельности, менять все по своему усмотрению. Система поручительства естественным образом строилась на привлечении к этому делу людей только доверенных и лично преданных самодержцу.

В этот период существовала довольно своеобразная система исполнительной власти, имевшая три центра:

• Высшие и центральные государственные учреждения (Сенат, Синод, коллегии);

• Советы при особе государя;

• Особо доверенные лица государя — фавориты.

В эпоху дворцовых переворотов произошли изменения в центральных и местных органах управления.

Коллежская система центрального управления, созданная Петром I, к 60-м г. XVIII столетия переживала кризис. За несколько десятилетий коллегии обросли множеством структурных подразделений (экспедиций, департаментов, контор, канцелярий) и превратились в учреждения, замедлявшие и без того медленную деятельность механизма государства.

Кроме того, в коллегиях обнаружилась тенденция к единоначалию. Уже вскоре после смерти Петра Великого, в 1726 г. число советников и асессоров в каждой коллегии было сокращено вдвое. Это привело к тому, что голос президента коллегии практически играл решающую роль.

Ослабление функций Сената и генерал-прокурора по надзору за государственным аппаратом предоставило большие возможности для казнокрадства, взяточничества и чиновничьего произвола и в аппарате коллегий. Общее их число в этот период то сокращалось, то возрастало, что являлось результатом неустойчивости внутренней политики.

В целом система центральных государственных учреждений эпохи дворцовых переворотов отличалась пестротой. Коллегии, канцелярии, конторы имели серьезные различия в организационном устройстве, отношения как между ними, так и к Сенату, высшим советам и комитетам были определены весьма нечетко.

Произошли изменения и в системе местных органов управления. Уже в годы правления Екатерины I были ликвидированы многие из местных органов и учреждений, созданных Петром 1. С ликвидацией Главного магистрата городовые магистраты «для лучшего посадского охранения» были подчинены губернаторам и воеводам. В 1727 г. Российская империя подразделялась на 14 губерний, 47 провинций и более чем 250 уездов. В последующие десятилетия административно-территориальное деление оставалось практически неизменным.

В реформированной системе местного управления единственными органами управления и суда в губернии становились губернаторы, а в провинциях и уездах — воеводы. Они осуществляли свои функции через соответствующие канцелярии: губернские, провинциальные, воеводские.

Главы местной администрации (губернаторы и воеводы) были обязаны исполнять законы и распоряжения, исходившие от верховной власти. Сената и коллегий, охранять тишину и спокойствие на вверенной территории; ловить беглых крепостных, рекрутов, солдат и «всяких гулящих и слоняющихся людей»; вести борьбу с разбоем, осуществляя быструю расправу; в их ведении находились и местные тюрьмы. Обширны были функции губернаторов и воевод в полицейских мероприятиях по охране от огня, чумы, соблюдению чистоты на улицах и торгах. За ними сохранялись и некоторые военные функции: комплектование армии (рекрутские наборы), квартирование войск, а в некоторых городах — и командование местным гарнизоном. Воеводы должны были следить за выполнением натуральных повинностей (дорожной, постойной, подводной) податным населением, осуществлять сбор подушной подати — основного налога, который выплачивали все непривилегированные сословия: государственные крестьяне, жители городов (посадские). За крепостных крестьян подушную подать платили их помещики. Воеводы и губернаторы хранили собранные подати и сборы, часть которых они выдавали на содержание войск и учреждений, а другую часть отсылали в столицу в государственную казну. И завершали этот внушительный список полномочий глав местной администрации судебные функции, также возложенные на губернаторов и воевод. Помимо административно-полицейских функций воеводы были обязаны проявлять заботу о распространении прогресса и просвещения, развитии промышленности, торговли, наук, насаждении медицинских и благотворительных заведений. Таким образом, можно утверждать, что власть губернаторов и воевод, хотя и оговаривалась многочисленными регламентами, инструкциями, предписаниями, фактически стала безграничной. Это привело к тому, что взяточничество, лихоимство и своеволие местных чиновников практически не имело границ.

Коренное изменение системы государственного управления, высших, средних и низших звеньев государственного управления произойдет при Екатерине II, правление которой станет временем непрерывных преобразований.

Контрольные вопросы и задания

 

1. Каковы предпосылки и характер петровских преобразований?

2. В чем заключались основные принципы и особенности функционирования государственного аппарата при Петре I?

3. Как происходило формирование и становление государственной службы в первой четверти XVIII в.?

4. Назовите отличительные особенности государственного управления в эпоху дворцовых переворотов.

Рекомендуемая литература

 

Анисимов Е.В. Время петровских реформ. Л., 1989.

Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968.

Ключевский В.О. Курс русской истории // Ключевский В.О. Сочинения в девяти томах. Т.4-5. М., 1989.

Павленко Н.И. Петр Великий. М., 1990.

Соловьев С.М. История России с древнейших времен. Кн. 7. Т. 13-14. М., 1991; Кн. 8. Т. 15-16; Кн. 9. Т. 17-18. М., 1993.

Троицкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в. Формирование бюрократии. М., 1974.

Шепелев Л.Е. Чиновный мир России. XVIII — начало XX в. СПб., 1999.

© Малышева О.Г., 2003

Глава 5

«ПРОСВЕЩЕННЫЙ АБСОЛЮТИЗМ» И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ СТРАНОЙ

 

1. «Просвещенный абсолютизм» и роль личности монарха в управлении государством

Правление Петра III

 

Впервые после череды дворцовых переворотов новый император Всероссийской империи Петр III вступил на престол 25 декабря 1761 г. на законном основании после смерти своей тетки императрицы Елизаветы Петровны. Он был неплохо, хотя и поверхностно, образован, успел получить некоторый навык в управленческих делах, занимаясь делами своей родной Голштинии из Петербурга, и имел четкие взгляды на многие вопросы государственной жизни, особенно в области внешней политики. Короткая эпоха Петра III открылась в блеске неожиданного для всех истинного величия. В январе 1762 г. английский посол Роберт Кейт замечал:

«Всевозможные дела исполняются гораздо скорее, чем раньше. Император сам занимается всем и по большинству дел он сам дает нужные приказания, однако всегда спрося мнение начальников ведомств, откуда они выходят, или сообразно с просьбами простых частных людей».

Успехи начального этапа правления Петра III не случайны: рядом с ним находились талантливые люди, а сам он имел некоторые задатки государственного деятеля. Без личного участия императора не обходилось ни одно государственное дело; он трудился со всей горячностью и самоотдачей творческой натуры — принимал доклады президентов коллегий и высших чинов государства, посещал заседания Сената, Синода, коллегий и других государственных учреждений, осматривал различные фабрики, отдавал распоряжения.

В первый месяц своего царствования Петр III расформировал Конференцию при высочайшем дворе — особый орган, объединявший важнейших советников прежней императрицы, и лично принимал решения, основываясь на докладе подчиненных лиц. Подобный метод управления обеспечивал быстроту в прохождении дел и мог стать весьма плодотворным в том случае, когда самодержец обладал опытом, проницательностью, интуицией и умением предвидеть последствия своих решений. В этой ситуации слишком много зависело и от личных качеств императорского окружения, которое влияло на Петра III. В то же время тайные советы приближенных к монарху лиц стали уже необходимым для абсолютизма институтом управления, без которого невозможна была сама система абсолютизма. Этот тезис подтверждает создание 18 мая 1762 г. Императорского совета — высшего государственного органа. Совет получил право подписывать вместо императора указы о «делах меньшей важности», что сделало его коллегиальным носителем самодержавной власти. В состав Совета вошли: «первоприсутствующие члены» родственники императора Георг-Людвиг Голштинский и Петр-Август-Фридрих Голштейн-Бек, Д.В.Волков, который являлся реальным руководителем этого учреждения, канцлер М.И.Воронцов, президент Военной коллегии Н.Ю.Трубецкой и некоторые другие вельможи. Подобный состав советников обеспечивал достаточную компетенцию нового высшего государственного органа, который действительно мог заменить незадачливого монарха в решении государственных дел.

Основное законодательство Петра III и главные решения его царствования связаны с именем личного секретаря императора — Дмитрия Васильевича Волкова. Он имел незаурядный ум, прекрасно говорил, а еще лучше писал. Составленные им императорские указы, протоколы учреждений и другие официальные бумаги отличались виртуозностью слога, а его письма обладали художественными достоинствами. Влияние его на императора было огромно. К концу шестимесячного правления Петра III Д.В.Волков стал вторым человеком в системе государственного управления после императора.

Главным законодательным актом Петра III стал Манифест 18 февраля 1762 г. «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству», коренным образом изменивший принципы государственной службы. Важно подчеркнуть личный вклад Петра III в появление манифеста. К числу замечательных дел Петра III следует отнести и указ 21 февраля 1762 г. о ликвидации Канцелярии тайных розыскных дел.

Радикальные новшества претерпела правовая политика в отношении к церкви и духовенству. Для управления церковным недвижимым имуществом организовывалась Коллегия Экономии, а духовенство переводилось исключительно на штатное содержание. По сути, это означало секуляризацию церковного имущества и превращение духовенства в государственных служащих. Несомненно, такая реформа не могла вызвать поддержку среди духовенства и при Петре III не была проведена.

Петр III взялся за дело государственного управления с неукротимой энергией своего деда Петра Великого, но, к сожалению, без его таланта и без его знаний. Государственный аппарат, привыкший за двадцать лет спокойного елизаветинского царствования к неторопливому и размеренному течению дел, скрипел и раскачивался под воздействием непривычного несбалансированного управления. Император нередко принимал важнейшие решения под воздействием сиюминутного порыва, следствием чего были непродуманные мероприятия, необоснованность которых вскоре признавал и он сам.

Не вызывает сомнения, что Петр III не всегда умел разумно пользоваться своей властью самодержца в стране с неограниченной монархией. Он нуждался в опоре для организации управления страной, но не мог найти себе поддержку ни в одном сословии. Тем самым он неминуемо приближал свое падение. В среде гвардейского офицерства зрел заговор во главе с братьями Орловыми в пользу жены Петра III Екатерины Алексеевны, результатом которого стал переворот 28 июня 1762 г. На следующий день Петр III подписал отречение от престола, и Россия получила нового самодержца — императрицу Екатерину II.