Статус Государственного совета

 

Итогом подготовительной работы по преобразованию Государственного совета в верхнюю палату парламента стало принятие серии законодательных актов в феврале 1906 г. К их числу относятся: «Об изменении Учреждения Государственного совета и пересмотре Учреждения Государственной думы», «Учреждение Государственного совета» и «Учреждение Государственной думы».

Одновременно был опубликован высочайший указ «О переустройстве Государственного совета». И если манифест провозглашал порядок введения выборных членов в Государственный совет и предоставление ему равных с Государственной думой законодательных прав, то указ уже более детально определял порядок выборов в верхнюю палату, а также ее внутреннюю структуру и порядок деятельности. Эти документы открыли новый этап в истории Госсовета, превратив его на законном основании в верхнюю палату российского парламента.

В соответствии с новыми правилами Государственный совет в случае несогласия с законопроектом, одобренном Думой, мог либо возвратить его в нижнюю палату для дополнительной доработки, либо передать в согласительную комиссию, образованную из равного числа депутатов Думы и членов Госсовета. Это ставило Государственный совет в преимущественное по сравнению с Думой положение. Государственный совет наравне с Думой наделялся и правом законодательной инициативы. В этом случае принятый верхней палатой законопроект предполагалось передавать на обсуждение Государственной думы.

Организация работы в верхней палате

 

Основной формой работы Совета было Общее собрание. Кроме того функционировали два департамента (первый рассматривал дела по административным, гражданским и судебным делам, второй - отчеты финансово-кредитных учреждений и дела о строительстве железных дорог, а также дела об отводе и продаже участков казенной земли) и постоянных комиссиях, число которых было строго ограничено. Постоянными комиссиями реформированного Совета стали комиссия личного состава и внутреннего распорядка, финансовая и комиссия законодательных предположений. Именно эти три комиссии существовали весь период деятельности Государственного совета после реформы (1906-1917 гг.). Две другие постоянные комиссии: по военным, сухопутным и морским делам и экономическая комиссия были образованы и действовали в годы Первой мировой войны.

Организация работы в Государственном совете была несоизмеримо выше, чем в Думе. В значительной степени это объяснялось тем, что сохранен ранее действовавший принцип формирования комиссий, по которому в их состав привлекались наиболее компетентные в данном вопросе лица. Хорошо подготовленные члены комиссий тщательно изучали каждый очередной проект. Формулировки принимаемых решений были тщательно выверены. В этом вопросе верхняя палата впадала в другую крайность по сравнению с Думой: слишком точная отшлифовка каждой статьи проекта нередко задерживала его рассмотрение на продолжительное время.

Первые выборы в Государственный совет состоялись в марте-апреле 1906 г. одновременно с выборами в Государственную думу. В основу выборов была положена сословно-корпоративная и высокоцензовая система. Для кандидатов в верхнюю палату были предусмотрены достаточно серьезные избирательные цензы: в его состав не могли быть избраны лица, не достигшие сорокалетнего возраста, не окончившие курс хотя бы средних учебных заведений, иностранные подданные.

Партийное размежевание в Госсовете

 

Партийная принадлежность членов Государственного совета не играла определяющей роли для избрания того или иного кандидата в его состав. К тому же далеко не все члены верхней палаты состояли в политических партиях. Таким образом, сам принцип формирования (назначения и избрания членов Госсовета) не предполагал наличие в верхней палате парламентских фракций. Однако это не означало, что состав Государственного совета избежал политизации. Не являясь членами политических партий, далеко не все члены его сохраняли политический нейтралитет. Сочувствие членов Госсовета тем или иным политическим движениям наиболее часто выражалось в формулировке: «по политическим убеждениям близок к той или иной партии».

Уже в первой сессии Государственного совета наметилось размежевание на правую, левую группировки и так называемый «центр». На левом фланге преобладали сторонники кадетов, в центре — октябристы, на правом фланге группировались в основном назначаемые императором члены Государственного совета.

Таким образом, накануне вступления в новый этап российской государственности в виде думской монархии власть сумела найти еще одну возможность ограничить законодательные полномочия и статус всероссийского народного представительства. С этой целью Государственный совет с его столетним опытом деятельности был наделен правами верхней палаты парламента. История существования и взаимодействия двух палат российского парламента в этот период показала, что Государственный совет отлично справился с возложенной на него задачей. В его лице самодержавие получило своего рода щит, с помощью которого успешно умеряло законодательные порывы депутатов Государственной думы. Современники называли Государственный совет того времени «законодательной пробкой». Вместе с тем Государственный совет не пользовался таким влиянием, как Дума, и играл второстепенную роль.

 

5. Создание и деятельность Государственной думы

I Государственная дума

 

В системе высших государственных органов началаXX в. появилось представительное учреждение с законодательными полномочиями — Государственная дума. Она приступила к работе 27 апреля 1906 г. Так начался непродолжительный (до падения самодержавия в 1917 г.) период думской монархии.

Выборы в I Государственную думу проходили на фоне первой русской революции, что в значительной степени отразилось не только на составе депутатского корпуса, но и на всей ее работе. В 82 губерниях и областях было объявлено военное положение или введены усиленная или чрезвычайная охрана. Более 70000 человек были заключены в тюрьмы за политические преступления. Собрания и митинги были запрещены, предвыборные собрания разрешались с огромным трудом. В этих условиях абсолютную победу на выборах одержала партия кадетов. Причина заключалась в том, что кадеты тогда оказались на самом левом фланге политического спектра. Избиратели, отдавая им свои голоса, голосовали скорее не за кадетов, а против правительства.

Расстановка политических сил в первой Думе была следующая:

176 (36%) депутатов представляли кадеты, 102 (21%) - трудовики (большинство из которых были крестьянскими), 100 (20%) — беспартийные. Остальные партии (Польское коло, мирного обновления, прогрессисты, партия демократических реформ, автономистов) имели незначительное представительство. Партии социалистической ориентации — социал-демократы и социалисты-революционеры — выборы бойкотировали.

Предметы ведения Государственной думы определялись «Учреждением Государственной думы» - документом, регламентировавшим ее деятельность. В соответствии с ним ведению Думы подлежали:

— предметы, требующие издания законов и штатов, а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены;

— государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и главных управлений, равно как денежные из казны ассигнования, росписью не предусмотренные, — на основании установленных правил;

— отчет государственного контроля по исполнению государственной росписи;

— дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ, требующие высочайшего соизволения;

— дела о постройке железных дорог непосредственным распоряжением казны и за ее счет;

—дела об учреждении компаний на акциях, когда при сем испрашиваются изъятия из действующих законов;

— дела, вносимые на рассмотрение Думы по особым высочайшим повелениям.

Как видим, права и сфера компетенции Государственной думы были четко оговорены и ограничены. Это было закреплено в новой редакции Основных законов Российской империи, принятой накануне начала работы нижней палаты. В соответствии с законодательством власть верховного управления оставалась всецело в руках императора, которому нераздельно принадлежали:

— вся власть по управлению страной через министерство, ответственное перед ним, а не перед народным представительством и через всех остальных должностных лиц, назначаемых от его имени;

— все устройство и законодательство об армии и флоте;

— право объявлять местность на военном и исключительном положении;

— разрешение займов в случае, если Государственная дума не утвердит их во время сессии.

Таким образом, по меткому выражению С.Ю. Витте, новые Основные законы преследовали цель «отобрать у Думы все, что опасно трогать».