Рождение империи. Государственный аппарат в первой половине XVIII В.

Реформы управления в Петровскую эпоху

 

XVIII в. в истории России по праву считается временем переворота, перелома. Те подводные течения, которые в XVII в. лишь подмывали устои Московского царства, теперь их опрокинули. И тем не менее этот переворот нельзя трактовать как революцию: и общественный строй, и форма правления остались прежними. Другим стал тип культуры, язык, мышление, уклад жизни. Эти перемены не могли не затронуть и системы государственного управления. Реформы, начатые Петром Великим, изменили характер государственной власти и управления.

Несоответствие приказного порядка управления государством новым задачам развития страны в начале петровского царствования обнаружилось с полной очевидностью. Нечеткое распределение функций между приказами, медлительность в решении дел, непонимание руководителями приказов новых задач, наконец, казнокрадство - все это подталкивало Петра I к поискам новых форм организации государственного аппарата.

Закат Боярской думы

 

В конце XVII в. высшим органом государственного управления оставалась Боярская дума. И хотя Боярская дума работала довольно напряженно, бояре съезжались «в первом часу после выхода солнца» и заседали до пяти-шести часов вечера, институт этот оказался безнадежно устаревшим и не вписывался в начатые Петром преобразования. К 1702 г. в ее состав входило всего 86 человек. На заседаниях же присутствовало обычно 30—40 человек. Боярская дума фактически вымирала: на место скончавшихся царь не назначал новых членов. Это означало падение роли данного института в государственном управлении.

По этой причине в 1699 г. при Боярской думе была создана Ближняя канцелярия, где поначалу и проходили думские заседания, в которых с 1704 г. стали принимать участие приказные судьи[7]. К этому же году относится последнее упоминание о заседании Боярской думы. Реальная власть оказалась сосредоточена в руках Ближней канцелярии. С 1708 г. ее заседания, ставшие постоянными, начали именовать Консилией министров. Консилия превратилась в совет глав важнейших ведомств при особе царя, который управлял приказами и канцеляриями, обеспечивал армию и флот всем необходимым, ведал финансами и строительством. В случае отлучки царя Петра I консилия должна была решать все государственные проблемы с помощью именных царских указов.

Усиление власти царя выразилось в создании (первое упоминание в октябре 1704 г.) Кабинета Петра I — учреждения, имеющего характер личной канцелярии главы государства по многим вопросам законодательства и управления. Аппарат Кабинета состоял из кабинет-секретаря и нескольких подьячих, именовавшихся канцеляристами, подканцеляристами и копиистами. Кабинет имел характер военно-походной канцелярии царя, куда поступали полковые табели и другие военные и финансовые документы. Чиновники Кабинета вели ежедневный «Юрнал», т.е. запись местонахождения и времяпрепровождения царя, в которой отражались не только придворные, но и военные события. Петр I передавал на хранение в Кабинет все бумаги, чертежи и книги.

Со временем роль Кабинета возросла. Через него Петр I вел переписку с русскими посланниками за границей, губернаторами, вице-губернаторами, а также переписку по горным и мануфактурным делам (о выдаче привилегий, о казенных заводах, штатах и т.д.). В Кабинет адресовались челобитные, жалобы и даже доносы от подданных. Кроме того, именно через Кабинет Петр I поддерживал связь с Сенатом, Синодом, коллегиями и губернаторами. Прекратил существование этот орган в мае 1727 г., ненадолго пережив императора.

Создание Сената

 

Следующим этапом в реформе центральных органов власти стало создание Правительствующего сената. Его учреждение произошло весной 1711 г. перед отъездом царя в Прутский поход. Созданию Сената предшествовала ликвидация Консилии министров. Вместо нее указом от 2 марта Петр I учредил постоянно действующий высший правительственный коллегиальный орган — Сенат «для всегдашних наших в сих войнах отлучек», а потому слушаться Сенат предписывалось как его самого. Царь лично написал текст присяги для сенаторов. В ней, в частности, содержались слова:

«Обещаюся... перед господом Богом, сотворившим всяческая, что мне честно и чисто, неленостно, но паче ревностно исполнить звание свое».

По возвращении Петра I из военного похода, Сенат не был упразднен, напротив, он стал постоянно действующим органом. На первых порах он состоял из лиц, назначаемых царем «для присутствования в нем», затем (с 1718 по 1722 гг.) он стал собранием президентов коллегий, с 1722 г. состав его был смешанным, включал как президентов коллегий, так и специально назначенных членов — сенаторов, коллегиям чуждых. Этот высший орган государственного управления ведал вопросами правосудия, расходами казны и налогами, торговлей, контролем за административными лицами всех уровней.

Сначала функции Сената были законосовещательными и исполнительными. Он должен был заботиться о соблюдении правосудия («суть иметь нелицемерный»), о государственных доходах («денег как можно больше сбирать, понеже деньги суть артерия войны») и расходах, о явке дворян на военную службу и т.п.

Организовывать и контролировать деятельность Сената было поручено генерал-прокурору (т.е. главному прокурору), в обязанности которого входило: «сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах, которые к сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по регламентам и указам отправлял». Генерал-прокурор также созывал сенаторов, следил за исправностью посещения ими заседаний, сам присутствовал на них. В его подчинении находились обер-фискал и канцелярия Сената.

Сенат был органом надзора за правительственным аппаратом и должностными лицами. Этот надзор осуществляли «блюстители чиновничьей нравственности» — фискалы. В их обязанности входило тайно подслушивать, «проведывать» и доносить обо всех преступлениях, наносивших вред государству: нарушении законов, казнокрадстве, взяточничестве и т.д. За несправедливые доносы фискал не наказывался, а за правильные - получал вознаграждение равное половине судебного штрафа с уличенного им должностного лица. Руководил их деятельностью входящий в состав Сената обер-фискал.

В отличие от Боярской думы Правительствующий сенат уже в первые годы своей деятельности стал бюрократическим учреждением со штатом назначаемых чиновников, делопроизводителей и подведомственными учреждениями.

Реформируя систему государственного управления, Петр I, не имея четкого плана, все же представлял желаемый образ государственного аппарата. Он виделся ему строго централизованным, бюрократизированным, четко и быстро исполняющим указы государя и в пределах своей компетенции проявляющим разумную инициативу. Прежде всего, он сосредоточил усилия на реформировании центральных звеньев управления. Иначе обстояло дело с управлением на местах.

Реформа местного управления

 

Реформирование этой сферы было неизбежным. Так, 18 декабря 1708 г. появился царский указ об образовании губерний. Это стало началом реформы местного управления, много раз корректировавшейся и принявшей законченный вид только к 1719 г. «Для всенародной пользы» территория страны в административном отношении была разделена на 8 губерний: Московскую, Ингерманландскую (с 1710 г. — Санкт-Петербургскую), Смоленскую, Киевскую, Азовскую, Казанскую, Архангелогородскую и Сибирскую. В 1713 г. была добавлена Рижская губерния (Смоленская упразднена), а в 1714 г. - Нижегородская и Астраханская. Это были обширнейшие административно-территориальные образования, неравные по территории и населению. В Московской губернии насчитывалось 39 городов, в Азовской — 77, в Смоленской — 17 и т.д. Огромная Сибирская губерния (с центром в Тобольске) включала Пермь и Вятку.

Губернии возглавлялись губернаторами, назначавшимися царскими указами. Все они были представителями царской администрации и свои решения принимали от имени царя. Губернатор был наделен колоссальными полномочиями. Помимо сбора налогов, контроля за доходами и расходами губернии, административных и хозяйственных функций, он был наделен судебной властью и одновременно был главнокомандующим расположенных на вверенной ему территории войск. Губернаторам также перешла часть функций приказов (особенно территориальных).

В 1719 г. губернии были разделены на 50 провинций, которые, в свою очередь, делились на дистрикты (уезды). Провинции, как правило, возглавлялись воеводами, в уезде финансовое и полицейское управление возлагалось на земских комиссаров, частично избираемых уездными дворянами, частично назначаемых сверху. В реформировании управления низшего звена отчетливо проявилась попытка Петра I привлечь к делам управления местное дворянство. Известный российский историк С.М.Соловьев с горечью констатировал:

«Как обыкновенно и везде бывает, право выбора явилось тяжелой обязанностью, от которой стремились избавиться. Петр велел выбирать дворянам сборщиков податей или земских комиссаров; дворяне начали вместо себя посылать на выборы приказчиков».

Абсолютистское государство стремилось регламентировать все стороны жизни общества, подчинить их благотворному, как представлялось Петру I, влиянию власти. Поэтому, по словам Петра, «полиция есть душа государства и всех добрых порядков, и фундаментальный человеческой безопасности и удобности»[8].

Реформа местного управления уничтожила старый принцип назначения на должность как «государство пожалование» и превратила всех должностных лиц местного управления в чиновников, руководствовавшихся общегосударственными законами и распоряжениями.

Трудности осуществления реформ местного управления были связаны также с отсутствием их общей стратегии, последовательности и планомерности. Попытка активизации роли дворянства на местах вела к расширению его служебных обязанностей, что вызывало недовольство, а порой и враждебность самого дворянства.