Механизм местного управления

 

В первой половине XIX в. механизм местного управления в основном оставался прежним, хотя и претерпевал определенные изменения. Во главе губерний, число которых достигло 52 (было 48), стоял губернатор или генерал-губернатор, назначаемый императором в качестве высшего правительственного чиновника в местном административном органе власти. Он обладал всей полнотой власти, и его властные полномочия были исключительно широки, а деятельность практически бесконтрольна, несмотря на формальное существование контроля со стороны Сената, МВД и Комитета министров. В компетенцию губернаторов входило курирование хозяйственных, финансово-экономических дел (развитие экономики губернии, сборы налогов, выполнение натуральных повинностей и т.д.), за полицией, рекрутскими наборами, проведением социальных программ и благотворительной деятельностью. Даже суды губернии были фактически зависимы от губернатора, ибо он утверждал кандидатуры выбранных судей, решения уголовных дел, вмешивался в различные стадии судопроизводства.

При губернаторе, хотя и существовало губернское правление для обсуждения и решения «общих дел», но реально исполнением дел занималась канцелярия, состоявшая структурно с середины 20-х гг. из четырех отделений[12].

Согласно «Общему наказу гражданским губернаторам», принятому в июне 1837 г., последние несли ответственность перед императором за точное исполнение его законов, указов Сената, предписаний Министерства внутренних дел, строго соблюдали неприкосновенность верховных прав самодержавия. Действуя через губернские правления, различного рода комитеты, комиссии, приказы общественного призрения, а также соответствующие органы министерств на местах[13], губернаторы обеспечивали определенную слаженность и единство местного управления в строгом соответствии с законами, многочисленными предписаниями и инструкциями, предоставляли разные отчеты и сведения по установленным формам вышестоящим структурам.

Усилению влияния на систему местного управления при Николае I способствовало разделение в 1837 г. уездов на станы и назначение губернатором станового пристава во главе местной администрации. Становой пристав опирался в своей деятельности на выборных сельских сотских, десятских и на вотчинную полицию.

Дальнейшее развитие губернской системы государственного управления связано с учреждением губернских правлений в середине XIX в. (1850). Они осуществляли достаточно широкий спектр распорядительных и исполнительных функций, все вопросы в пределах губернии решали через соответствующие органы местной царской администрации, уделяя особое внимание сбору налогов, взиманию разного рода податей, рекрутскому набору и т.п.

К этому следует добавить, что во второй четверти XIX в. в управлении губерниями, уездами заметно повысилась роль губернских и уездных собраний и предводителей дворянства. Последние в основном и возглавляли все присутствия, комиссии и комитеты, а на собраниях избирали исправников (капитан-исправников), судей, заседателей в судебные учреждения. Согласно Манифесту «О порядке дворянских собраний, выборов и службы по оным» (1831)[14] и специальному закону (1845), в целях сохранения крупного дворянства был установлен порядок перехода заповедных дворянских имений (майоратов) по наследству к старшему сыну, запрещено их дробление и отчуждение посторонним лицам.

Изменилось городское сословное управление: были упразднены городские, депутатские собрания и общей думы, шестигласные думы оказались низведены до уровня хозяйственных канцелярий, административных и полицейских органов. Это объясняется усилением роли царской администрации и жесткой опекой губернаторов. Характерным для управления городами стало полицейское управление. Управы благочиния заведовали больше полицейскими, чем следственными делами. В связи с делением городов на части появились полицмейстеры, частные приставы, ратманы и т.д., которые выполняли прежде всего полицейские функции.

Государственное управление окраинами

 

Первая половина XIX в. ознаменовалась накоплением определенного опыта государственного управления окраинами России. Это было вызвано различными факторами.

Во-первых, обширностью территории страны, ее евразийской расположенностью в географическом понимании. Напомним, что территория страны в рассматриваемый период расширилась на 20%, население увеличилось почти в два раза и к середине века составило соответственно 19,6 кв. км и около 70 млн человек. Разрастание территориальных границ государства за счет окраинных, главным образом азиатских, регионов не могло не сказаться на формах и методах управления. При этой системе управления Россия формировалась, вбирая в себя черты двух цивилизаций - западной и восточной.

Во-вторых, различным уровнем социально-экономического, политического и культурно-духовного развития народов, населявших территорию государства, полиэтничностью их состава, их разноконфессиональностью и разносословностью.

В-третьих, определенным изменением в отношении самодержавия к управлению окраинами. На Кавказе это было связано с вхождением в состав империи частей территории Грузии в 1801-1804 гг.;

Азербайджана — в 1804-1806 гг., началом и продолжением Кавказской войны (1817—1864). Произошли изменения в управлении Финляндией, получившей автономию в рамках империи в 1809 г.;

Царством Польским в соответствии с Конституцией 1815 г.; громадной территорией Сибири, согласно «Положению об инородцах», подготовленному в 1822 г. М.М.Сперанским.

Управление «инородцами»

 

Сложность и многоаспектность проблемы управления территориями вынудили Александра I принять в 1822 г. Устав об управлении инородцами. Инородцы делились на оседлых, кочевых и бродячих. Эта категория населения была особенно многочисленной в Сибири, Архангельской, Астраханской и Ставропольской губерниях. В зависимости от категории инородцев и особенностей регионов управление ими осуществляли разные министерства. Например, управление самоедами Архангельской губернии находилось в ведении Министерства государственных имуществ; управление инородцами Ставропольской и Астраханской губерний (калмыки, киргизы, ногайцы и др.) — в ведении Министерства внутренних дел и государственных имуществ. Попечительство и непосредственное наблюдение осуществляли также соответствующие губернаторы.

Управление кочевыми и бродячими инородцами Поморской и Амурской областей входило в функции соответствующих военных губернаторов, которые по предписаниям должны были управлять инородцами со «строгой осмотрительностью в местном применении и соображаясь притом с обычаями разных племен...».

В отдельных местах, где действовало Временное положение о крестьянских начальниках, с середины века управлением инородцами по конкретным вопросам (судебным, по земельному устройству и т.д.) занимались крестьянские и инородческие начальники, уездные съезды крестьянских начальников и поземельно-устроительные комиссии.

Управление инородцами осуществлялось в соответствии с их правами, определенными специальным разделом Положения об инородцах. В частности, оседлые инородцы в правах и обязанностях были приравнены к русскому населению. Кочевыми инородцами управляли специально созданные степная дума, инородная управа и родовое управление[15].

Что касается «бродячих инородцев», то у них также были соответствующие права перехода из губернии в губернию беспрепятственно, но в пределах выделенной для этого территории. Они не участвовали в губернских земских повинностях, в расходах на степное управление.

В основе управления кочевыми и бродячими инородцами был сохранен и действовал принцип родовой организации: основой управления было стойбище во главе со старостой или степные думы, возглавляемые родовой знатью.