Механизм управления земством

 

Немаловажную роль в стремлении правительства сохранить контроль над земским самоуправлением отводилась бюрократической опеке над земствами. Каждый их шаг — будь то выборы гласных, определение источников финансирования, способы решения вопросов местной жизни или даже обмен информацией между губернскими собраниями - все это строго контролировалось. Появление земств ни в коей мере не стеснило прежней администрации. Губернские и уездные органы государственного управления остались неизменными. Более того, власть губернатора и его подручных, особенно полицейского начальства, даже усилилась. Земские учреждения буквально втискивались в старый механизм управления. Как считал В.П. Безобразов, один из видных реформаторов того времени, закон от 1 января 1864 г. не вводил земства в существовавшую тогда структуру власти, а ставил «подле нее, как отдельные государственно-общественные тела, не имевшие никаких органических связей с системой государственного управления».

К тому же механизм функционирования земств принципиально отличался от методов административного управления. После избрания гласных (чаще всего осенью) созывались уездные земские собрания. Гласных приводили к присяге и начиналось обсуждение вопросов местной жизни. Заседания были открытыми, и в зале мог присутствовать всякий, кто желал послушать выступления ораторов. На первом же собрании уездные гласные избирали из своей среды губернских гласных: от шести уездных — одного губернского. В состав губернского земского собрания вводились также предводители дворянства и представители управ всех уездов, а также два-три чиновника от казенных и удельных земель.

Губернские собрания созывались один раз в год (обычно в декабре), но могли назначаться и чрезвычайные собрания. Срок полномочий гласных уездных и губернских собраний равнялся трем годам. На них принимались развернутые постановления, а проведением в жизнь этих документов занимались земские управы. Они избирались в составе трех человек: председателя и двух членов. Но иногда разрешалось увеличивать численный состав уездных управ до четырех, а губернских - до шести. Гласных, избранных на должность председателя губернской управы, утверждал министр внутренних дел, а уездных - губернатор. Ему же принадлежало право утверждать членов губернских и уездных управ. Если министр или губернатор не давали согласия на занятие той или иной должности, назначались новые выборы, а не получивший утверждения гласный не мог баллотироваться на эту должность повторно.

Земская управа осуществляла руководство местным хозяйством через отделы и комиссии. Их количество в разных местах было разным и зависело от численности населения, которое обслуживалось земством.

В земских учреждениях заметную роль играли представители интеллигенции, осуществлявшие функции служащих. В период расцвета земской деятельности на каждого гласного приходилось до 50 служащих. По подсчетам крупнейшего исследователя истории земств Б.Б. Веселовского, в 1912 г. земских служащих было не менее 85 тыс.

Круг деятельности земств. По «Положению» 1864 г. они должны были заниматься «пользами и нуждами» губерний и уездов. Эта статья закона обычно трактуется так, будто земствам отводились только хозяйственные дела. Между тем целый ряд отраслей народной жизни, включенный в сферу деятельности земств, выходил за пределы хозяйственных занятий. Наряду с промышленностью, торговлей, снабжением земства весьма энергично и плодотворно занимались народным образованием, здравоохранением, агрономией, ветеринарией, статистикой и т.д.

Вместе с тем закон установил для земств четкую грань, названную позже «демаркационной» линией, отделившую политическую сферу от «польз и нужд» губерний и уездов. Переходить ее земствам категорически запрещалось. Первой ведали губернаторы и их помощники, второй — земские собрания и управы. Такое разграничение полномочий соблюдалось довольно жестко. Его придерживались даже в том случае, если эта линия рассекала какое-либо ведомство или учреждение надвое. Так, например, случилось со школой: административный аппарат сохранил в своем ведении учебный процесс, а земствам поручили подготовку педагогических кадров, строительство учебных зданий, обеспечение школ топливом и их финансирование.

Местное самоуправление, народное образование и здравоохранение

 

Даже в условиях постоянных придирок властей и строгой регламентации земства показали себя весьма жизнеспособной управленческой системой. Все исследователи единодушны в том, что самые значительные достижения земства имели в сфере народного образования. По признанию министра просвещения, сделанному в 1866 г., до введения земств сельских школ в России почти не было. Именно земства превратили народное образование в разветвленную систему регулярно финансируемых учреждений. Более того, в их деятельности образование получило даже приоритетный характер. Расходы на него увеличивались из года в год. Если в 1878 г. они составили 14,5% к общему земскому бюджету, то в 1890 г. — 15,3, а в 1900 г. — 17,6%.

О том, какими темпами развивалась земская школа, свидетельствует следующий факт: в Московском уезде первую школу земцы открыли в 1872 г., а в 1913 г. — их было уже 206. Земствам удалось создать новый тип школы, отличный от всего, что существовало ранее. Со временем и казенные, и церковные школы стали действовать по образу и подобию земских. За полвека земства открыли около 28 тыс. школ, в которых ежегодно обучалось до 2 млн детей. За это же время земства подготовили 45 тыс. учителей. Им улучшили условия работы, повысили заработную плату, сформировали достаточно высокое общественное мнение об авторитете учителя. Большинство школ получило свои собственные здания, которые в ряде мест сохранились до наших дней.

Видное место в деятельности земств занимало здравоохранение. Благодаря энергичным усилиям земцев заметно увеличилось количество врачей, расширилась сеть аптек, были организованы фельдшерские и медицинские курсы повышения квалификации. Именно тогда медицина проникла в крестьянскую среду и стала более или менее обычным явлением сельской жизни. Земские врачи победили некоторые опаснейшие эпидемические заболевания. Все это не замедлило сказаться на снижении смертности: в 1867 г. в России умирало 37 человек из 1000, в 1887 г. - 34, в 1907 г. - 28.

Земская статистика

 

Очень высокие результаты имела земская статистика. Она возникла чуть позже самого земства как прямое следствие его деятельности. В соответствии с «Положением» земские учреждения получили право для покрытия расходов взимать специальный налог, именуемый земским сбором. Как известно, до отмены крепостного права обложение осуществлялось по душам, а земствам было разрешено взимать налог с имущества: земель, лесов, доходных домов, фабрик, заводов, торговых заведений и т.д. Между тем, когда земства занялись раскладкой налога, каких-либо сведений о стоимости и доходности имуществ не существовало. В силу практической необходимости они создали специальную систему, которая занялась сбором этих данных, т.е. описанием и оценкой недвижимой собственности. Формировалась статистическая служба.

Первое статистическое бюро возникло в Херсонской губернии в 1875 г., на следующий год - в Черниговской. В начале 80-х гг. статистические бюро были учреждены еще в семи губерниях, в 1884 г. — в трех, в 1885 г. — в двух и в 1887 г. — в одной (Нижегородской) губернии. Однако во второй половине 80-х гг. в обстановке корректировки реформ именно статистика пострадала больше всего. Поставленная властями в невыносимые условия, она фактически прекратила свое существование. Вплоть до середины 90-х гг. не было открыто ни одного статистического учреждения.

Прошло несколько лет, и само правительство почувствовало необходимость такой службы. Народное хозяйство настоятельно требовало точных данных о самых различных процессах, прежде всего экономических. 18 июня 1899 г. специальный закон обязал губернские управы развернуть сеть статистических учреждений. Более того, правительство выделило дополнительные средства на земскую статистику.

После такого поворота в политике правительства масштабы статистических работ расширились и получили характер государственного мероприятия. Складывалась разветвленная сеть статистических учреждений с весьма квалифицированными штатными сотрудниками. Должность статистика превратилась в дефицитную и высокооплачиваемую. Если в 70-е гг. XIX в. земских статистиков насчитывалось буквально единицы, то к концу 90-х гг. их было уже сотни, а вместе с помощниками (регистраторами и счетчиками) — тысячи. Только за два первых в истории статистики десятилетия было описано 3,5 млн крестьянских дворов и 38 млн десятин земли. Эти сведения уже тогда использовались не только в прикладных целях, т.е. для определения земского сбора, но и в научных исследованиях, посвященных пореформенной деревне. Именно в этой области сформировалась мощная научная школа. Ее составили А. Чупров, Ю. Янсон, А. Фортунатов, Н. Карышов и др. Их работы знали и высоко ценили не только в России, но и за ее пределами.

Между тем деятельность земств в течение всех лет их существования протекала в сложных условиях. Создав земское самоуправление, правительство шаг за шагом его ограничивало. История земств чрезвычайно богата изданием различных государственных законов, циркуляров и разъяснении, принятых в связи с тем или иным их действием и нацеленных на то, чтобы ущемить их самостоятельность и усилить зависимость от бюрократии. Особенно тщательно власти следили за общественно-политической деятельностью земств. Причина всего этого, по мнению В.И. Ленина, заключалась в том, что «всемогущая чиновничья клика не могла ужиться с выборным всесословным представительством».

Такие взаимоотношения между бюрократией и органами местного самоуправления неизбежно должны были породить земскую оппозицию к правительству. Она нарастала по мере усиления революционного движения сперва народников, а затем рабочих и крестьян и достигла весьма высокого уровня в началеXX в.