Система органів виконавчої влади та основні засади її структурної побудови

Дискреційні повноваження

Повноваження щодо реалізації адміністративного розсуду, коли вони не передбачають обов'язків органу узгоджувати (в будь-якій формі) свої рішення з будь-яким іншим суб'єктом, мають назву «дискреційні повноваження» (котрі найчастіше виявляються як «права»).

Наділяючи орган такими повноваженнями, законодавець, як правило, вживає дієслово «може». І коли в нормі говориться, що особа може отримати якесь благо, а орган вправі вирішити, це вказує на сферу адміністративного розсуду. Наприклад, у ст. 23 Закону України «Про державну службу» сказано, що у виняткових випадках після закінчення додаткового (в межах 5 років) терміну перебування на державній службі державні службовці можуть бути залишені на державній службі за рішенням керівника відповідного державного органу. Отже, ця норма наділяє керівника дискреційним правом — свободою діяти на власний розсуд

Сьогодні дискреційними повноваженнями досить широко наділені органи виконавчої влади, що певною мірою пояснюється багатоманітністю і творчим характером виконавчо-розпорядчої діяльності. Так, дискреційні повноваження можуть стосуватися політичної, дипломатичної, воєнної сфери, проявлятися під час проходження державної служби посадовою особою, при встановленні роздрібних цін у межах загальної регламентації ціноутворення. При цьому варто взяти до уваги слушне зауваження відомого французького вченого Г. Бребана про те, що навіть за формального існування дискреційного права свобода адміністрації потиснена цілою низкою обмежень, вона здійснюється в рамках законності й тому не є повною та безконтрольною1.

В сучасних умовах широка практика здійснення дискреційних повноважень органів виконавчої влади нерідко породжує складні ситуації, у зв'язку з чим виникає гостра потреба встановлення механізмів контролю за їх реалізацією, особливо коли вони стосуються прав і свобод громадян, гарантованих Конституцією України. Адже органи виконавчої влади своїми актами конкретизують права та свободи громадян, юридичних осіб і покладають на них певні обов'язки.

Наприклад, дискреційні повноваження реалізуються при ліцензуванні певного виду діяльності, при реєстрації суб'єктів підприємницької діяльності, при легалізації громадської або релігійної організації, коли органи уповноважені або підтверджують їх право, або відмовляють в наданні такого права. На підставі дискреційних повноважень орган влади обґрунтовує відмову видати громадянину закордонний паспорт або візи іноземному громадянину чи особі без громадянства.

Отже, будь-який адресат рішення, прийнятого на основі адміністративного розсуду, має право на справедливе вирішення справи щодо відповідності адресованого йому рішення всім загальнообов'язковим правовим приписам, Конституції України і закріпленим у ній принципам та цінностям. Тому для забезпечення надійного та ефективного захисту прав громадян і зміцнення правової держави не повинно бути жодних обмежень для контролю за реалізацією органами виконавчої влади дискреційних повноважень.

В умовах сьогодення широка практика здійснення дискреційних повноважень органів публічної адміністрації нерідко породжує складні ситуації, у зв’язку з чим виникає гостра потреба встановлення механізмів контролю за їх реалізацією, передусім коли вони стосуються прав і свобод громадян, гарантованих Конституцією [2] і законами України. Адже органи публічної адміністрації своїми актами конкретизують права та свободи громадян, юридичних осіб і покладають на них певні обов’язк

Дискреційні повноваження реалізуються, коли органи публічної адміністрації уповноважені визначати правила щодо реалізації права, відмови в наданні такого права, чи інших правил. Наприклад, при прийнятті адміністративних нормативно-правових актів щодо покращення економічної ситуації в Україна, укладанні нормативних адміністративно-правових договорів, правил ліцензування певних видів діяльності, правил дорожнього руху, правил пожежної безпеки, реєстрації суб’єктів підприємницької діяльності, легалізації громадської або релігійної організації. Реалізуючи дискреційні повноваження, орган публічної адміністрації обґрунтовує (юридично, економічно, екологічно, соціально) прийняте ним рішення.

Адміністративний розсуд – це визначений межами норм права певний ступінь свободи суб’єкта управління (органу, посадової особи тощо) у правовому вирішенні того чи іншого управлінського питання (справи), яка надається з метою прийняття раціонального оптимального рішення у справі.

Адміністративний розсуд обумовлений творчим, динамічним характером управлінської діяльності, складністю управлінських ситуацій в різноманітних сферах життєдіяльності та потребує ширшого простору в правовому регулюванні дозволеної поведінки і можливих варіантів її наслідків.

Види адміністративного розсуду.

- Адміністративний розсуд першого виду може виражатися в наданні певному органу (посадовій особі) права на його розсуд оцінювати не тільки юридичний факт, але й видати акт на основі вільного вибору одного з рівноцінних з точки зону законності варіантів вирішення справи, передбаченого адміністративно-правовою нормою. В цьому випадку розсуд може виявлятись як в оцінці юридичного факту, так і у виборі одного з видів стягнень. Так, наприклад, однаково відповідатиме вимогам законності будь-яка міра стягнень, яка буде застосована до правопорушника на підставі ст. 150 Кодексу України про адміністративні правопорушення, де за порушення правил користування жилими будинками і жилими приміщеннями передбачена альтернативна санкція у вигляді попередження або накладення штрафу. Розсуд правозастосовника виявляється в оцінці юридичного факту (правопорушення), особи, характеру та тяжкості проступку, у виборі найоптимальнішої і найсправедливішої міри стягнення.

- Адміністративний розсуд другого виду має місце тоді, коли норма права уповноважує орган або посадову особу діяти на власний розсуд при реалізації наданих їм повноважень. Йдеться про повноваження органів з надання громадянам певних суб'єктивних прав. Наприклад, ч. 2 ст. 1 Закону України «Про систему оподаткування» Верховною Радою Автономної Республіки Крим і сільськими, селищними, міськими радами можуть встановлюватися додаткові пільги щодо оподаткування у межах сум, що надходять до їх бюджетів.

- До адміністративного розсуду третього виду можна віднести прийняття органом управління чи посадовою особою рішення на підставі норм, які містять гнучкі неконкретні (оціночні) поняття, такі, як «доцільність», «необхідність», «з важливих підстав». Таким чином необхідність застосовувати адміністративний розсуд обумовлюється самим формулюванням правила норми. Так, згідно з 2 абзацом пункту 21 ст. 11 Закону України «Про міліцію», остання організовує при необхідності медичний огляд водіїв, затримує, відстороняє від керування транспортними засобами осіб, які перебувають у стані сп'яніння, а також тих, які не мають документів на право керування або користування транспортними засобами.

Дискреційні повноваження – це повноваження щодо реалізації адміністративного розсуду, коли вони не передбачають обов’язків органу узгоджувати свої рішення з будь-яким іншим суб’єктом. Надаючи дискреційне право, законодавець, як правило, вживає слово «може». Наприклад, у ст. 69

Господарсько-процесуального кодексу України сказано, що у виняткових випадках голова господарського суду чи його заступник має право продовжити строк вирішення спору, але не більше як на один місяць.

Дискреційні повноваження

Повноваження щодо реалізації адміністративного розсуду, коли вони не передбачають обов'язків органу узгоджувати (в будь-якій формі) свої рішення з будь-яким іншим суб'єктом, мають назву «дискреційні повноваження» (котрі найчастіше виявляються як «права»).

Наділяючи орган такими повноваженнями, законодавець, як правило, вживає дієслово «може». І коли в нормі говориться, що особа може отримати якесь благо, а орган вправі вирішити, це вказує на сферу адміністративного розсуду. Наприклад, у ст. 23 Закону України «Про державну службу» сказано, що у виняткових випадках після закінчення додаткового (в межах 5 років) терміну перебування на державній службі державні службовці можуть бути залишені на державній службі за рішенням керівника відповідного державного органу. Отже, ця норма наділяє керівника дискреційним правом — свободою діяти на власний розсуд

Сьогодні дискреційними повноваженнями досить широко наділені органи виконавчої влади, що певною мірою пояснюється багатоманітністю і творчим характером виконавчо-розпорядчої діяльності. Так, дискреційні повноваження можуть стосуватися політичної, дипломатичної, воєнної сфери, проявлятися під час проходження державної служби посадовою особою, при встановленні роздрібних цін у межах загальної регламентації ціноутворення. При цьому варто взяти до уваги слушне зауваження відомого французького вченого Г. Бребана про те, що навіть за формального існування дискреційного права свобода адміністрації потиснена цілою низкою обмежень, вона здійснюється в рамках законності й тому не є повною та безконтрольною1.

В сучасних умовах широка практика здійснення дискреційних повноважень органів виконавчої влади нерідко породжує складні ситуації, у зв'язку з чим виникає гостра потреба встановлення механізмів контролю за їх реалізацією, особливо коли вони стосуються прав і свобод громадян, гарантованих Конституцією України. Адже органи виконавчої влади своїми актами конкретизують права та свободи громадян, юридичних осіб і покладають на них певні обов'язки.

Наприклад, дискреційні повноваження реалізуються при ліцензуванні певного виду діяльності, при реєстрації суб'єктів підприємницької діяльності, при легалізації громадської або релігійної організації, коли органи уповноважені або підтверджують їх право, або відмовляють в наданні такого права. На підставі дискреційних повноважень орган влади обґрунтовує відмову видати громадянину закордонний паспорт або візи іноземному громадянину чи особі без громадянства.

Отже, будь-який адресат рішення, прийнятого на основі адміністративного розсуду, має право на справедливе вирішення справи щодо відповідності адресованого йому рішення всім загальнообов'язковим правовим приписам, Конституції України і закріпленим у ній принципам та цінностям. Тому для забезпечення надійного та ефективного захисту прав громадян і зміцнення правової держави не повинно бути жодних обмежень для контролю за реалізацією органами виконавчої влади дискреційних повноважень.

В умовах сьогодення широка практика здійснення дискреційних повноважень органів публічної адміністрації нерідко породжує складні ситуації, у зв’язку з чим виникає гостра потреба встановлення механізмів контролю за їх реалізацією, передусім коли вони стосуються прав і свобод громадян, гарантованих Конституцією [2] і законами України. Адже органи публічної адміністрації своїми актами конкретизують права та свободи громадян, юридичних осіб і покладають на них певні обов’язк

Дискреційні повноваження реалізуються, коли органи публічної адміністрації уповноважені визначати правила щодо реалізації права, відмови в наданні такого права, чи інших правил. Наприклад, при прийнятті адміністративних нормативно-правових актів щодо покращення економічної ситуації в Україна, укладанні нормативних адміністративно-правових договорів, правил ліцензування певних видів діяльності, правил дорожнього руху, правил пожежної безпеки, реєстрації суб’єктів підприємницької діяльності, легалізації громадської або релігійної організації. Реалізуючи дискреційні повноваження, орган публічної адміністрації обґрунтовує (юридично, економічно, екологічно, соціально) прийняте ним рішення.

Адміністративний розсуд – це визначений межами норм права певний ступінь свободи суб’єкта управління (органу, посадової особи тощо) у правовому вирішенні того чи іншого управлінського питання (справи), яка надається з метою прийняття раціонального оптимального рішення у справі.

Адміністративний розсуд обумовлений творчим, динамічним характером управлінської діяльності, складністю управлінських ситуацій в різноманітних сферах життєдіяльності та потребує ширшого простору в правовому регулюванні дозволеної поведінки і можливих варіантів її наслідків.

Види адміністративного розсуду.

- Адміністративний розсуд першого виду може виражатися в наданні певному органу (посадовій особі) права на його розсуд оцінювати не тільки юридичний факт, але й видати акт на основі вільного вибору одного з рівноцінних з точки зону законності варіантів вирішення справи, передбаченого адміністративно-правовою нормою. В цьому випадку розсуд може виявлятись як в оцінці юридичного факту, так і у виборі одного з видів стягнень. Так, наприклад, однаково відповідатиме вимогам законності будь-яка міра стягнень, яка буде застосована до правопорушника на підставі ст. 150 Кодексу України про адміністративні правопорушення, де за порушення правил користування жилими будинками і жилими приміщеннями передбачена альтернативна санкція у вигляді попередження або накладення штрафу. Розсуд правозастосовника виявляється в оцінці юридичного факту (правопорушення), особи, характеру та тяжкості проступку, у виборі найоптимальнішої і найсправедливішої міри стягнення.

- Адміністративний розсуд другого виду має місце тоді, коли норма права уповноважує орган або посадову особу діяти на власний розсуд при реалізації наданих їм повноважень. Йдеться про повноваження органів з надання громадянам певних суб'єктивних прав. Наприклад, ч. 2 ст. 1 Закону України «Про систему оподаткування» Верховною Радою Автономної Республіки Крим і сільськими, селищними, міськими радами можуть встановлюватися додаткові пільги щодо оподаткування у межах сум, що надходять до їх бюджетів.

- До адміністративного розсуду третього виду можна віднести прийняття органом управління чи посадовою особою рішення на підставі норм, які містять гнучкі неконкретні (оціночні) поняття, такі, як «доцільність», «необхідність», «з важливих підстав». Таким чином необхідність застосовувати адміністративний розсуд обумовлюється самим формулюванням правила норми. Так, згідно з 2 абзацом пункту 21 ст. 11 Закону України «Про міліцію», остання організовує при необхідності медичний огляд водіїв, затримує, відстороняє від керування транспортними засобами осіб, які перебувають у стані сп'яніння, а також тих, які не мають документів на право керування або користування транспортними засобами.

Дискреційні повноваження – це повноваження щодо реалізації адміністративного розсуду, коли вони не передбачають обов’язків органу узгоджувати свої рішення з будь-яким іншим суб’єктом. Надаючи дискреційне право, законодавець, як правило, вживає слово «може». Наприклад, у ст. 69

Господарсько-процесуального кодексу України сказано, що у виняткових випадках голова господарського суду чи його заступник має право продовжити строк вирішення спору, але не більше як на один місяць.

Система органів виконавчої влади та основні засади її структурної побудови

Поняття “система органів” має велике смислове навантаження. її необхідність закономірно пов'язана з принципом поділу державної влади, котрий означає, що державна влада реалізується через певні види державних органів. Саме тому в Конституції України чітко виділені не конкретні гілки влади, а конкретні види її суб'єктів (інституцій) — державні органи та їх системи.

Поняття системи органів виконавчої влади.

Поняття “система органів” щодо гілки виконавчої влади означає: по-перше, відокремленість відповідної групи державних органів, що входять до конкретної системи, від решти видів органів держави; по-друге, чітко визначений склад даної системи; по-третє, наявність у сукупності відповідних державних органів певних ознак, притаманних складним соціальним системам, зокрема таких, як єдність цільового призначення, функціональна самодостатність, ієрархічність організації, субординаційність взаємозв'язків між структурними ланками тощо.

У Конституції України найповніше реалізовано перший із зазначених аспектів, пов'язаний з відокремленням органів виконавчої влади від інших видів державних органів. Це досягнуто в тексті Конституції шляхом: а) використання узагальнюючого для усіх органів держави терміну “органи державної влади” (ст. 5); б) виділення серед останніх таких видів, як органи законодавчої, виконавчої та судової влади (ст. 6).

Відповідно до другого з наведених аспектів у Конституції України окремий розділ VI “Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади” присвячено визначенню видів органів виконавчої влади, Що утворюють відповідну систему.

Нарешті, третій аспект представлений шляхом зазначення в тому самому розділі Конституції України різних рівнів органів, котрі створюють вертикаль виконавчої влади, завдяки якій досягається реалізація управлінських рішень зверху донизу.

Характеристику внутрішнього устрою будь-якої системи неможливо здійснити, не застосовуючи такий плідний науковий метод, як системний підхід.

З цієї точки зору, апарат державного управління як система органів включає більш прості складові частини, котрі також є системами (а щодо апарату в цілому — підсистемами). Останні, в свою чергу, складаються з інших, ще простіших систем. При цьому максимальну межу поділу будь-якої системи характеризує поняття “елемент”.

В апараті державного управління елементом виступає кожний самостійний орган виконавчої влади. Власне, завдяки цьому апарат визначається саме як система органів виконавчої влади.

Однак це не означає, що при системній характеристиці апарату внутрішній зміст елементів не береться до уваги. Кожний орган виконавчої влади сам є системою і складається з власних елементів: 1) структурних підрозділів 2) посад.

Але це — елементи двох неоднакових рівнів: з одного боку, апарату в цілому (як системи органів), а з іншого — окремого органу (як системи підрозділів і посад).

Отже, якщо первинним елементом усієї системи органів виступає окремий орган, то для кожного органу аналогічну роль виконує окрема посада, яку обіймає службовець даного органу.

Саме таке розуміння надалі визначатиме висвітлення адміністративно-правового статусу службовців органів виконавчої влади. Тобто йтиметься про статус не власне службовців — фізичних осіб, а про статус відповідних посад — первинних елементів структури органів.

У зв'язку з цим варто нагадати, що в межах системного підходу структура будь-якої системи розуміється як її внутрішня побудова, що утворюється сукупністю елементів цієї системи та взаємозв'язків Між: ними. Причому в реальному житті складність структурної побудови апарату державного управління визначається головним чином не переліком його складових елементів, а саме множинністю і різноманітністю їх фактичних взаємозв'язків.

Структура системи органів виконавчої влади будується відповідно до певних об'єктивних закономірностей організації та функціонування складних соціальних систем, наукове визначення яких набуває значення основних засад структурної побудови даної системи.