Президент України і система органів виконавчої влади

При характеристиці системи органів виконавчої влади певні труднощі виникають у зв'язку з тим, що встановлена Конституцією України республіканська форма державного правління змішаного, президентсько-парламентського типу закономірно пов'язана з так званим дуалізмом виконавчої влади. Він означає, що повноваження вищого суб'єкта виконавчої влади певним чином поділені між Президентом України і Кабінетом Міністрів України. Це вимагає з'ясування питання щодо співвідношення інституту президента із системою органів виконавчої влади. Специфіка зазначеного співвідношення полягає в тому, що Президент України, обіймаючи пост глави держави, Конституцією не наділений ознаками органу виконавчої влади і тим більше глави виконавчої влади (хоча, як відомо, до прийняття Конституції України 1996 р. Президент України певний час поєднував повноваження глави держави і глави виконавчої влади).

Водночас Президент України виконує вагому роль у формуванні й функціонуванні системи органів виконавчої влади, оскільки Конституція надає йому значні установчі, кадрові (номінаційні) та деякі інші важливі повноваження у сфері виконавчої влади. Зокрема, Президент України:

- утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади (п. 15 частини першої ст. 106 — тут і далі посилання на статті Конституції України);

- призначає за згодою Верховної Ради України Прем'єр-міністра України, припиняє його повноваження та приймає рішення про його відставку (п. 9 частини першої ст. 106);

- призначає за поданням Прем'єр-міністра членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні (в тому числі голів місцевих державних адміністрацій — за поданням Кабінету Міністрів) повноваження на цих посадах (п. 10 частини першої ст. 106; частина четверта ст. 118);

- видає акти — укази і розпорядження, якими має керуватися у своїй діяльності Кабінет Міністрів (частина третя ст. 113; п. 1 частини першої ст. 116) і які обов'якові для усіх органів виконавчої влади (частина третя ст. 106);

- визначає функції Кабінету Міністрів України (п. 10 частини першої ст. 116);

- здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, а також у сферах національної безпеки і оборони держави (п. З, 17 частини першої ст. 106);

- через очолювання Ради національної безпеки і оборони України (п. 18 частини першої ст. 106) координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у зазначених сферах (частина друга ст. 107);

- скасовує акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим (п. 16 частини першої ст. 106), а також рішення голів місцевих державних адміністрацій (частина восьма ст. 118).

Наведений перелік повноважень Президента України дає підстави погодитися з пропонованим в юридичній літературі визначенням ролі Президента як носія виконавчої влади (щоправда, з єдиним уточненням: йдеться про носія не взагалі влади, а повноважень відповідної гілки влади) на противагу безпідставному визначенню його деякими фахівцями як власне органу виконавчої влади.

Важливо наголосити, що йшлося про повноваження саме Президента України як глави держави, а не про повноваження апарату, що забезпечує діяльність Президента, тобто його Адміністрації. Це потребує спеціального наголосу, оскільки деякі правознавці вважають, що Кабінет Міністрів нібито підпорядковується Президенту та його Адміністрації. Помилковість подібного погляду очевидна, адже жодних легальних підстав якогось керування з боку Адміністрації Президента власне урядом як вищим колегіальним органом виконавчої влади немає.

Отже, співвідношення інституту президента і системи органів виконавчої влади досить специфічне: Президент України має досить великий вплив на цю систему, однак, з наукової точки зору, немає жодних легітимних підстав включати інститут президента до складу цієї системи.

Інакше кажучи, пост (посада) Президента України належить до системи органів виконавчої влади суто функціонально, а точніше — компетенційно, тобто через певний обсяг своїх повноважень (компетенції). Але він не віднесений до неї структурно, тобто як самостійний складовий елемент системи органів виконавчої влади. Саме тому в Конституції України відсутнє визначення Президента як глави виконавчої влади. І це цілком зрозуміле і правильне рішення. Адже глава гілки влади — це такий суб'єкт влади, який є найвищою структурною ланкою відповідної системи органів, що, як показано вище, не відповідає фактичному стану речей.

Звернемо увагу на поняття інституту контрасигнації. Укази і розпорядження президента мають підзаконний характер і скріплюються, як правило, підписами прем'єр-міністра і міністра, відповідального за акт і його виконання.

Скріплення підписом правового акта називається контрасигнацією (контрасигнатурою, контрасигнуванням) - від лат. contra- проти + siqnare- підписувати; йому відповідають: countersign (англ.), contresiqner (франц.). Контрасигнація - правовий інститут, сутність якого полягає в тому, що особа (прем'єр-міністр або міністр), яка скріпила своїм ім'ям акт глави держави, бере на себе політичну і юридичну відповідальність за цей акт, а глава держави персональної відповідальності не має. Наявність інституту контрасигнації свідчить про те, що президент має певну залежність від уряду, а останній - політичну відповідальність перед парламентом.

Застосування інституту контрасигнації можливе:

а) щодо кола правових актів глави держави, чітко позначеного конституцією (і законами);

б) лише офіційними особами, визначеними конституцією. Наприклад, ст. 6 Закону про Конституційний Суд України визначає, що призначеною на посаду судді Конституційного Суду вважається особа, про призначення якої "видано Указ Президента України, скріплений підписами Прем'єр-міністра України і Міністра юстиції України". У наведеному прикладі йдеться про участь трьох посадових осіб в ухваленні рішення з даного питання - про процедуру спільного підписання акта, яке надає йому юридичної чинності, і про поділ відповідальності між ними. Незастосування інституту контрасигнації відносно певного виду актів глави держави можна розглядати і як ознаку ширших його повноважень, і як презумпцію покладання на нього особистої юридичної і політичної відповідальності за видання актів на підставі здійснення главою держави своїх самостійних повноважень.

Контрасигнація — це правовий інститут конституційного права, зміст якого полягає у тому, що посадова особа (прем’єр-міністр або міністр), яка скріпила своїм підписом акт глави держави, свідомо бере на себе політичну і юридичну відповідальність за цей акт і його виконання.

Контрасигнація – правовий інститут, сутність якого полягає в тому, що особа (прем'єр-міністр або міністр), яка скріпила своїм ім'ям акт глави держави, бере на себе політичну і юридичну відповідальність за цей акт, а глава держави персональної відповідальності не несе. Наявність актів, що підлягають контрасигнації, свідчить про те, що президент має певну залежність від уряду, а останній – політичну відповідальність перед парламентом.

Незастосування інституту контрасигнації відносно певного виду актів глави держави можна розглядати і як ознаку більш широких його повноважень, і як презумпцію покладання на нього особистої юридичної і політичної відповідальності за видання актів на підставі здійснення главою держави своїх самостійних повноважень.

Конституція України виходить з підзаконної природи указів Президента, однак, положення її досить скупі: «Президент України на основі й у виконання Конституції України видає укази і розпорядження…»... Підзаконний характер актів Президента України спеціально не визначений, як і не зазначений правозастосувальний або особливий, субсідіарно-нормативний характер його розпоряджень.

Акти президента України, видані в межах повноважень, передбачених п. п. 5, 18, 21 і 23 ч. 1 ст. 106 Конституції України, скріплюються підписами прем’єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання.

Зокрема, акти президента України, видані в межах повноважень, передбачених п. 5 ч. 1 ст. 106 основного Закону — щодо призначення та звільнення глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях, — скріплюються підписами прем’єр-міністра і Міністра закордонних справ України. акти президента України, видані в межах повноважень, передбачених п. 23 ч. 1 ст. 106 Конституції України — щодо утворення судів, — скріплюються підписами прем’єр-міністра і Міністра юстиції України. акти президента України, видані в межах повноважень, передбачених п. п. 18 та 21 ч. 1 ст. 106 Конституції, скріплюються підписами прем’єр-міністра і міністра, відповідального за акт та його виконання, який визначається прем’єр-міністром.

Кабінет Міністрів України забезпечує виконання актів глави держави, а так само і рішень ради національної безпеки і оборони України, введених у дію указами президента України.