Управление общественными чрезвычайными ситуациями

 

Наличие чрезвычайных ситуаций в обществе свидетельствует о невысоком уровне управляемости общественно-политичес­кими процессами. Они вызревают постепенно по мере накопле­ния неразрешенных противоречий в стране в целом или в от­дельных регионах. Благоприятной средой для обострения ситуа­ции является кризисное состояние общества. Для разрешения кризиса могут потребоваться чрезвычайные меры.

Чрезвычайные ситуации уменьшают ресурсный потенциал, вызывают дополнительные материальные затраты, угрожают существованию государственной системы, экономическому и социальному устройству.

Для предотвращения чрезвычайных ситуаций в обществен­ной жизни государство выявляет наиболее вероятные угрозы национальной безопасности; обеспечивает устойчивое функ­ционирование объектов, гарантирующих безопасность; образует специальные органы управления государственной безопасно­стью; разрабатывает количественные (пороговые) параметры безопасности. Первостепенное внимание уделяется экономиче­ской и военной безопасности.

Министерство экономического развития и торговли России ежегодно доводит до федеральных органов исполнительной власти прогнозы социально-экономического развития страны, пороговые и качественные параметры критериев экономической безопасно­сти. Федеральные органы исполнительной власти организуют мо­ниторинг и прогнозирование факторов, определяющих возникно­вение угроз, ведут исследования по поиску оптимальных путей их преодоления, создают систему обеспечения безопасности.

Критериями пороговых показателей являются способность экономики функционировать в режиме расширенного воспро­изводства, состояние импорта, уровень внутреннего и внешнего долга и возможности его погашения и другие параметры.

Перечень мер по предотвращению угроз экономической безопасности установлен Постановлением Правительства РФ (от 27 декабря 1996 г. № 1569). Он включает:

1. Сокращение имущественной дифференциации населения в целях обеспечения относительного баланса социальных интересов, в том числе:

• предотвращение расслоения общества на узкий круг бога­тых и преобладающую массу бедных;

• снижение локальной концентрации бедных слоев насе­ления;

• ликвидация задержек выплаты заработной платы и соци­альных пособий;

• сокращение разрыва между минимальной оплатой труда и прожиточным минимумом.

2. Предотвращение дальнейшего деформирования структуры экономики, в том числе:

• увеличения доли продукции низкой степени обработки;

• повышения материало- и энергоемкости продукции;

• отставания прироста запасов полезных ископаемых от объемов их добычи;

• снижения результативности и разрушения технологиче­ского единства научных исследований;

• завоевания иностранными и отечественными юридиче­скими и физическими лицами монопольного положения на рынке;

• приобретения иностранными и отечественными юридиче­скими и физическими лицами российских предприятий для вытеснения отечественной продукции;

• роста внутреннего и внешнего долга.

3. Предотвращение возрастания неравномерности социально-экономического развития регионов, в том числе:

• роста различий в социально-экономическом развитии ре­гионов;

• нарушения производственно-технологических связей меж­ду предприятиями отдельных регионов;

• увеличения разрыва в уровне национального дохода на душу населения по субъектам РФ.

4. Выявление и устранение причин, приводящих к криминализации общества и хозяйственной деятельности.

Чрезвычайные ситуации возможны в масштабе страны, ре­гионов, отрасли или сферы деятельности. Меры по выходу из чрезвычайной ситуации принимаются в зависимости от ее сложности, продолжительности, территориального охвата как федеральными, так и региональными органами власти.

Наиболее радикальным способом выхода из чрезвычайной ситуации является введение чрезвычайного положения.

Чрезвычайное положение вводится в целях скорейшей нор­мализации обстановки, исключительно в интересах обеспечения безопасности граждан и охраны конституционного строя как временная мера.

На территории, где введено чрезвычайное положение, могут применяться особые формы управления с наделением органов чрезвычайными полномочиями, формироваться специальные временные органы с передачей им распорядительных и испол­нительных полномочий государственной власти.

Чрезвычайное положение обеспечивается особым режимом работы предприятий, учреждений, допускающим ограничение прав и свобод граждан, в том числе на передвижение, и прав юридических лиц, возложение на них дополнительных обязан­ностей, усиление охраны порядка и объектов, запрещение мас­совых мероприятий, проверку документов и т.д.

Чрезвычайное положение обычно становится основанием для введения чрезвычайного бюджета. В этом случае расходо­вание средств производится в режиме секвестра. Чрезвычай­ный режим расходования вводится и в случае, если дефицит бюджета не покрывается размещением государственных цен­ных бумаг.

Главное управление специальных программ Президента Рос­сийской Федерации (ГУСП) обеспечивает готовность к функ­ционированию в условиях чрезвычайного положения объектов мобилизационного назначения, федеральных органов государст­венной власти, контроль за системами связи в сети пунктов управления органов исполнительной власти Российской Федера­ции и субъектов РФ и специальных объектов.

Для преодоления чрезвычайной ситуации вводится также прямое президентское правление. При этом Президент РФ и Пра­вительство РФ в соответствии с Конституцией РФ, федераль­ными законами и иными нормативными правовыми актами осуществляют свои полномочия по обеспечению на территории законности и правопорядка, функционирования экономики и социальной сферы с использованием временной системы орга­нов исполнительной власти.

В качестве временных органов исполнительной власти ука­зом Президента РФ образуется Администрация региона, на тер­ритории которого вводится прямое президентское правление. Глава Администрации назначается на должность и освобождает­ся от должности Президентом РФ, подотчетен и подконтролен Президенту РФ и Правительству РФ и осуществляет полномо­чия исполнительной власти. Деятельность Администрации кон­тролирует полномочный представитель Президента РФ в феде­ральном округе. По согласованию с ним глава Администрации формирует органы исполнительной власти, администрации районов и населенных пунктов. Во временную систему органов ис­полнительной власти входят также территориальные органы фе­деральных органов исполнительной власти.

Указом Президента РФ от 18 июня 2000 г. № 1071 прямое президентское правление введено в Чеченской Республике, где в результате деятельности террористических организаций сложи­лась чрезвычайная ситуация, парализованы государственно-правовые институты. Временная система органов исполнитель­ной власти образована в целях защиты конституционного строя, прав и свобод человека на территории Республики, создания условий для восстановления ее правовых институтов, экономи­ки, социальной сферы. Специальный консультативный орган, включающий уважаемых людей разных тейпов, обеспечивает связи Администрации с общественностью республики.

При чрезвычайной экономической ситуации принимаются особые меры в сфере производства, распределения, финан­сов, цен; в комплексе они обеспечивают режим националь­ной мобилизации. Основной целью чрезвычайных экономи­ческих мер является создание наилучших условий для разви­тия реального сектора экономики, изменение народно­хозяйственных пропорций в пользу фонда накопления. Этому способствуют введение регулирования доходов, ограничение обращения и конвертируемости иностранных валют, целевая эмиссия, направленная на инвестиции, жесткая экономия бюджетных средств вплоть до нормированного потребления по карточной системе, замораживание тарифов на электро­энергию, коммунальные услуги, перевозки. Инвентаризиру­ются товарные и финансовые потоки, резервы оптовых скла­дов, хранилищ зерна, нефти и другого сырья. Органы власти в регионах принимают чрезвычайные меры и программы, юридически оформляя их в виде местных законов и норма­тивных актов, проводят фискальные проверки, при необхо­димости лишают лицензий и др.

В случае преодоления чрезвычайной ситуации государст­венный контроль постепенно ослабевает и восстанавливается нормальная жизнь, иначе стране грозит банкротство.

 

Классическим примером эффективности мобилизационных мер в чрезвычайных условиях является опыт США в 1930-е годы. Про­грамма «Новый курс»*, объявленная президентом Рузвельтом, была прямо противоположна курсу своего предшественника, с акцентом на усиление государственного вмешательства в экономику.

* Система мероприятий правительства США в 1933—1938 гг. для ликвидации послед­ствий экономического кризиса, 1929—1933 гг.

 

В стране вводилось чрезвычайное положение, были приняты законы «О восстановлении национальной промышленности», «О регулировании сельского хозяйства», устанавливался контроль над крупнейшими моно­полиями, на три года запрещалась торговля землей. Указом Президента подверглись ревизии все банки, открылись вновь лишь те из них, чьи бухгалтерские балансы были вне сомнения; вводился статус инвестици­онных банков в отличие от коммерческих. Прекращался обмен бумаж­ных денег на золото, что усилило инфляцию и одновременно стимулиро­вало рост производства. Государство выделило средства на обществен­ные работы, чтобы повысить занятость, организовало федеральную службу помощи нуждающимся. Фермеры получили право продажи зер­на по паритетным ценам.

Примером высокой эффективности мобилизационных мер может служить также развитие экономики ФРГ, Японии (после Второй ми­ровой войны), Индии. Отдельные элементы мобилизационной эконо­мики присутствуют постоянно во многих странах, в том числе в высо­коразвитых.

 

Модели мобилизационной экономики различаются по жест­кости используемых механизмов, что в свою очередь определя­ется поставленными перед ней целями. Как правило, целями мобилизационной экономики становятся выход из кризиса и других экстремальных условий, преодоление опасного для суще­ствования государства отставания, отражение агрессии и т.д. Обычно цели мобилизационной экономики достигаются.

При мобилизационной экономике главное — сформировать инвестиционный механизм, внутренний рынок; обеспечить при­оритет общенациональных интересов над частными, корпора­тивными*, увеличить государственное потребление.

* В Индии приоритет общенациональных интересов закреплен в конституции; в стране много лет стабильно поддерживается темп прироста ВНП 6% в год.

 

В России на фоне разразившегося в 1990-е годы всеоб­щего кризиса, периодически возникают локальные регио­нальные кризисы и чрезвычайные ситуации: недобор налогов, невыплата пенсий, вооруженные конфликты и т.д. Несмотря на сложность обстановки, страна остается в конституционном поле, не прибегая к чрезвычайным мерам, ни один регион не объявлен зоной чрезвычайного положения или экономиче­ского бедствия.