Предмет системы государственного управления

Государство является формой политической организации общества. Основное его назначение состоит в защите существую­щего общественного строя и порядка посредством воздействия на деятельность и поведение людей волей, авторитетом власти, принуждением и другими методами.

Признаком государства выступает наличие определенной территории, на которую распространяется его юрисдикция, пра­ва, закрепляющего систему санкционированных норм, особых органов и учреждений, реализующих властные функции, т.е. системы управления.

Государство функционирует на основе общественного дого­вора между властью и гражданами, в котором каждая из сторон берет на себя обязательства и получает права. Власть, действуя в рамках договора, выполняет управленческие функции, со­единяет интересы человека и государства, контролирует со­блюдение законов и правил всеми членами общества, находит оптимальное сочетание прав и обязанностей при приоритете общих ценностей.

Граждане также выполняют свои обязательства, имеют право корректировать действия власти, используя для этого выборы ее органов и должностных лиц, изменение законодательства, граж­данское неповиновение и другие методы.

При активном использовании гражданами прав достигается контроль общества над властью, необходимый для того, чтобы органы управления не уходили от конкретной ответственности и работал и не на себя, а для людей. При невыполнении одной из сторон своих обязательств возникают конфликты, которые мо­гут угрожать самому существованию власти.

Система государственного управления представляет собой на­учную дисциплину, изучающую организацию государственного управления социально-экономическими процессами в обществе. Предметом системы государственного управления являются формы и методы воздействия на производственную, социальную и духовную жизнедеятельность людей, связанных между собой общностью политической и экономической системы.

Производство — основа человеческой жизни. Оно включает процесс взаимодействия человека с природой (труд) и совокуп­ность возникающих при этом отношений. Человек трудится осознанно, производит и воспроизводит необходимые ему сред­ства существования. Побуждаемые все возрастающими потреб­ностями, люди расширяют сферу трудовой деятельности, накап­ливают опыт, развивают способности к труду, используя более совершенные средства производства.

В процессе трудовой деятельности они.вступают в технико-производственные и общественно-производственные отноше­ния. Технико-производственные отношения определяются тех­нологией и организацией производства. Общественно-производ­ственные отношения устанавливаются в зависимости от воли сообщества в целом, а не каждого участника производства в от­дельности. Эта воля может проявляться стихийно, т.е. в качестве результата взаимодействия, перекрещивания сил, случайных ак­тов, или осознанно путем делегирования участниками произ­водства своих полномочий специальным представителям.

Общественные отношения не исчерпываются отношениями непосредственно в производстве, которые являются самой важ­ной, но все же только одной из их сторон. Общественные от­ношения содержат использование результатов производства, т.е. отношения в сфере распределения продуктов, обмена ими и в значительной степени в области их потребления. Производство, распределение, обмен и потребление тесно переплетаются меж­ду собой и составляют единый процесс воспроизводства матери­альных и духовных благ.

Государственное управление воздействует на все стороны воспроизводства и сферы деятельности. В производственных отношениях оно во главу угла ставит формы собственности, регулируя их таким образом, чтобы все субъекты хозяйствова­ния находились в равных условиях. В сфере отношений рас­пределения не допускается чрезмерная монополизация отдель­ными лицами или группами решающих средств производства, так как она приводит к поляризации богатства и бедности, по­давлению личности.

Удовлетворение общественных потребностей в сферах произ­водства и потребления обусловливает необходимость обобществ­ления национального богатства и функционирования государст­венных (муниципальных) предприятий, учреждений. Обобществ­лению (огосударствлению) подвергаются природные, материаль­ные, финансовые ресурсы. Наряду с государственным сектором функционируют частные, корпоративные предприятия. В резуль­тате формируется смешанная экономика, характеризующаяся со­отношением различных форм хозяйствования и собственности.

Непосредственно государственное управление выражается в практической деятельности по реализации политики госу­дарства, обеспечению его интересов. При этом выполняются функции организации, координации, анализа, контроля и др. Применяются методы как убеждения, стимулирования, так и принуждения, как административно-плановые, так и рыноч­ные рычаги. Достижения информатики и вычислительной техники предоставляют возможность для прогнозирования в национальном и международном масштабах, оперативного реагирования на изменение рыночной конъюнктуры и приня­тия правильных решений.

Система государственного управления как научная дисцип­лина опирается на соответствующие закономерности, принци­пы, правила, составляющие основу методологии государственного управления, методов управления, приемов, способов решения управленческих задач.

Объективные законы общественного развития не зависят от сознания и воли людей, действуют независимо от того, сформу­лированы они наукой или нет. Но объективность не означает их фатальность, а люди не бессильны перед ними. Законы могут проявляться в одних условиях стихийно, а в других — через соз­нательно организованную деятельность.

Если закон непознан и неясен, то люди ему следуют интуи­тивно, слепо, ценой проб и ошибок. Познанные законы они используют в своих интересах. Следовательно, деятельность опре­деляется не только закономерностью, но и субъективным факто­ром — сознанием человека, что обусловливает возможность воз­действия на его поведение через систему государственного управ­ления. Государство имеет на это право, так как его институты способны полнее познать механизм действия законов, чем от­дельно взятая личность, и оно действует на основе Конституции.

Если система государственного управления правильно от­ражает сущность действия законов, то общество продвигается вперед. В случае неадекватного отражения их действия в прак­тике управления возникают диспропорции, противоречия и конфликты.

В государственном управлении обычно принимаются реше­ния относительно использования денег, других ресурсов. Ресур­сы ограничены, действует закон экономии, минимизации за­трат, требующий поиска альтернативных путей использования ресурсов в процессе принятия решений, использования ресурса до тех пор, пока стоимость приращения продукции превышает стоимость приращения ресурса. Когда переменными являются два и более ресурса, то определяется наилучшее сочетание всех факторов производства. Применяется закон взаимозаменяемо­сти факторов производства: один фактор может быть заменен другим при сохранении необходимого уровня производства. Выгодно заменить один фактор другим, когда стоимость заме­щающего фактора меньше, чем затраты на заменяемый фактор.

Из чисто управленческих широко известен закон Паркинсона (выведен на основе анализа динамики количества кораблей, рабочих и служащих в Британском адмиралтействе за 50 лет), констатирующий, что всякая управленческая структура в своем развитии со временем сосредоточивается на самой себе, увели­чиваясь вне связи с состоянием объекта управления. Поэтому необходим постоянный контроль за управленческим аппаратом, чтобы противодействовать тенденции увеличения.

Основными методами познания являются системный анализ, синтез, аналогия, сравнение, наблюдение, эксперимент. В про­цессе анализа исследуемое явление расчленяется на составные части, что позволяет вскрыть существенное в нем. Синтез соеди­няет родственные элементы, воссоздает из частей целое, позволя­ет видеть, в каких формах проявляется существенное.

Система государственного управления первостепенное зна­чение придает социологическому анализу общественных явле­ний, функционирования социальных систем, поведения людей. Социологические исследования являются необходимым звеном в принятии управленческих решений, так как позволяют вскры­вать социальную структуру общества, его состояние в различных измерениях, мотивы к труду.

В социологическом исследовании на основе наблюдения, оп­росов, анализа документов устанавливаются факты; для обеспече­ния достоверности они перепроверяются контрольными наб­людениями, сочетанием разных способов сбора информации. При применении выборочного обследования информация должна быть достаточно представительной, чтобы правильно определить тен­денции, относящиеся ко всей совокупности. Обработка данных завершается их классификацией, выявлением закономерностей.

В процессе анализа и синтеза широко используются матема­тические и статистические методы. Чем выше уровень обобще­ствления, тем важнее всесторонний учет количественных вели­чин общественных отношений.

Система — это множество элементов, частей, подсистем, ко­торые образуют целостность, единство.

В системном исследовании акцент делается на выявлении многообразия связей и отношений, имеющихся внутри объекта и в его взаимоотношениях с внешним окружением, средой. Элементы системы рассматриваются с учетом их места и функ­ций внутри целого.

Свойства объекта как целостной системы определяются свой­ствами не только отдельных элементов, но и всей его структуры.

Строение и поведение системы характеризуются иерархич­ностью, многоуровневостью, отдельные уровни системы обу­словливают определенные аспекты ее поведения. Любая система может выступать как элемент системы более высокого порядка, а ее элементы — как системы более низкого порядка. Целостное функционирование системы становится результатом взаимодей­ствия всех ее сторон, уровней иерархии.

Иерархическое строение и функционирование систем обу­словливает необходимость координации низших уровней систе­мы со стороны ее высшего уровня управления. В то же время деятельность высшего уровня определяется результатами функ­ционирования всех остальных подсистем.

В государственном управлении общество, его структурные сферы, части, регионы, предприятия рассматриваются в качест­ве сложной системы с множеством уровней иерархии. Каждый уровень является открытой системой, имеет входные и выход­ные каналы, зависит от внешней среды.

Иерархически взаимодействующие подсистемы устойчивы к сохранению своих состояний в условиях воздействия внешних факторов, но не обладают способностью к полной самооргани­зации, а потому нуждаются в постоянном совершенствовании. Возможности самоорганизации увеличиваются по мере развития кибернетики — науки об общих закономерностях управления.

При изучении конкретных вопросов управления применяет­ся ситуационный подход, проявляющийся в приложении науч­ных выводов к конкретным условиям. При выборе ситуации определяются цель и пути ее достижения, разрабатываются аль­тернативные комбинации и решения. Для проверки эффектив­ности методов управления предприятиями, отраслями, народно­хозяйственными комплексами, территориями широко применя­ются эксперименты.

Критерием истины выступает общественная практика, кото­рая определяет истинность или ложность теоретических по­строений, моделей, программ. Постоянное взаимодействие, со­четание теории и практики обеспечивают повышение истинно­сти, объективности знаний и продвигают общество вперед.

В мировой науке сложились различные школы государст­венного управления. Марксистская школа базируется на классо­вом подходе и рассматривает государство в качестве орудия по­литической власти господствующего в обществе класса. Этот класс осуществляет диктатуру, закрепляет и охраняет с помо­щью государства свои интересы. Значительно большее число ученых разделяет концепцию общенародного государства. Рас­пространен также этатизм, рассматривающий государство как высший результат и цель общественного развития. К нему близ­ко примыкает государственная школа — направление, считаю­щее государство и его деятельность основной движущей силой исторического процесса.

Наибольшие дискуссии вызывает определение роли государства в рыночной экономике. Сложились две крупные научные школы и множество модификаций на их базе. Первая школа связана с име­нем английского ученого Дж. Кейнса (кейнсианство), другая — американского экономиста М. Фридмена (монетаризм). Взгляды, которые отстаивают эти научные школы, прямо противоположны: кейнсианцы стоят за активное вмешательство государства в ры­ночную экономику, а другая школа выступает против широкого государственного регулирования экономической жизни.

Кейнсианство (государственный дирижизм) исходит из того, что рынок не способен к самонастройке, не обеспечивает макроэкономическое равновесие и поэтому нуждается в менеджере (дирижере). Основным фактором равновесного развития при­знается спрос, на который государство воздействует с помощью различных рычагов. Оно согласует долгосрочные и краткосроч­ные цели развития, интересы по иерархическим уровням, управляет отраслями экономики, следит за соотношением меж­ду ними (пропорциями), проводит активную денежно-кредит­ную, налоговую политику, контролирует цены. Для увеличения спроса поощряются инвестиции, занятость; налоговое бремя переносится на зажиточные слои общества (стимулирование по­требления), увеличиваются государственные закупки и запасы, что повышает загрузку мощностей.

В ряде западных стран, особенно в кризисных ситуациях, ус­пешно применяются кейнсианские методы. Например, в 1980 г. в период роста инфляции США резко увеличили государственные расходы, бюджетный дефицит достиг рекордных высот, но эко­номика развивалась.

Сторонники другой школы, исходят из того, что рынок авто­матически достигает равновесия и чрезмерное вмешательство государства может лишь причинить вред (кроме фискальной политики, необходимость которой ими не отрицается). Так как предложение денег прямо пропорционально росту цен, т.е. инфляции, условием сбалансированности являются устойчивая денежная система и свободная конкуренция. Сторонники этого направления выступают за ограничение госу­дарственных инвестиций, социальных программ, субсидий, за твердые лимиты на денежную эмиссию и госзаймы, сокращение заработной платы для уменьшения издержек и потреби­тельского спроса.

Принципы научных школ реализуются в той или иной сте­пени в различных моделях хозяйствования, отличающихся долей государственного участия в экономике, размерами перераспре­деления средств через бюджет. Среди них:

• саксонская (США, Канада, Великобритания) — большая свобода предпринимательства;

• западно-европейская (Франция, Италия, Испания, Порту­галия) — активное государственное регулирование с по­мощью индикативного планирования, большая доля госу­дарственного сектора;

• социально ориентированная (Германия, Австрия, Голлан­дия) — подчеркнуто социальная направленность госу­дарства;

• скандинавская (Швеция, Дания, Норвегия) — паритетность государственного и частного капитала, ясно выраженная социальная направленность;

• патерналистская (Япония) — усиленное государственное регулирование, использование традиций в современном производстве.

 

В США при кажущейся свободе предпринимательства государство заказывает научную и военную продукцию, закупает около 30% продукции частных фирм.

В Швеции государство в дела фирм не вмешивается, но активно действует на рынке труда, в социальной сфере по принципу: произ­водство частное, а социальное развитие для всех. Обеспечена почти полная занятость; расходы бюджета составляют около 70% ВВП (инвестиции, здравоохранение, пенсионный фонд, социальное страхо­вание и т.д.).

В Южной Корее действует государственная монополия в финансо­во-кредитной сфере; устанавливаются задания и субсидии для экспор­та; контролируются внутрифирменные издержки и качество продукции, особенно в экспортных отраслях; крупные сельскохозяйственные пред­приятия принудительно дробятся; контролируется проникновение ино­странного капитала и валюты в страну.

Германия считается социальным государством: на социальные ну­жды направляются 1/3 государственного бюджета и значительные средства предприятий. Государство доплачивает на образование, куль­турное развитие, квартплату (для бедных), на детей, молодым людям для выравнивания шансов на жизненном старте. Человек защищен на все случаи жизни: страхование по безработице, по болезни, пенсион­ное, от несчастного случая. Предприятие оплачивает 100% по боль­ничному листу в течение 6 недель, кроме того, платит отпускные, ро­ждественские, надбавку к пенсии. Работающие отчисляют на свои со­циальные нужды 40% от доходов, из них 50% компенсирует работо­датель. Предприятие тратит на социальные нужды 30% от аналогич­ных государственных выплат.

 

Тенденцией мирового развития стало расширение государст­венного вмешательства в экономику и другие сферы общества, отделение капитала как собственности от функций управления, сокращение доходов от собственности в национальном доходе, усиление роли менеджеров в управлении. Развитые страны раз­личаются по политическим институтам, моделям хозяйствования и управления, но демонстрируют общие подходы к роли государ­ства в обществе. Государство повсюду осуществляет регулирование и факторов производства, и рынков, стоит на страже нацио­нальных интересов. Развеян миф, что частный капитал справля­ется с управлением лучше, чем государственные органы, что он без государства в состоянии поддерживать равновесие.